Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym z wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział "[...]" w przedmiocie ustanowienia kuratora dla osoby nieobecnej postanawia odrzucić wniosek.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział "[...]" (dalej jako: "ZUS") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosek o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej O.B., obywatelki "[...]" (dalej: osoba nieobecna).W uzasadnieniu wniosku Zakład wskazał, że decyzją z "[...]" r. stwierdził, że osoba nieobecna podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu wykonywania umowy zlecenia w "[...]" (dalej: płatnik składek) i stwierdził podstawę wymiaru składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i wysokość składki na ubezpieczenie zdrowotne za poszczególne miesiące we wskazanym okresie. Po wniesieniu odwołania przez płatnika składek, Sąd Okręgowy "[...]" zarządzeniem z 14 lutego 2019 r. zobowiązał ZUS do dostarczenia decyzji osobie ubezpieczonej. W wykonaniu tego obowiązku, ZUS wystąpił do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie o ustalenie miejsca przebywania/zamieszkania osoby nieobecnej w Polsce i na "[...]" . W odpowiedzi Urząd ten wskazał niepełny adres na "[...]", w związku z czym korespondencja zawierająca decyzję nie została wysłana. W tej sytuacji ZUS, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 24 stycznia 2020 r., sygn. III CZP 50/19, złożył do tut. Sądu wniosek o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, w piśmie z 11 sierpnia 2020 r. ZUS wyjaśnił, że

w niniejszej sprawie nie zostało wydane przez VI Wydział Sądu Rodzinnego i Nieletnich Sąd Rejonowego "[...]" postanowienie o odrzuceniu wniosku o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Wniosek należało odrzucić z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego.

W świetle art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd odrzuca wniosek jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Formy działalności administracji publicznej poddane kontroli sądów administracyjnych wymienione są w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego

w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych

w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U.

z 2019 r. poz. 900 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy

z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych

w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z kolei na podstawie art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają również spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sądy administracyjne nie są zatem właściwe do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach.

Zatem warunkiem dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 63 p.p.s.a., jeżeli ustawy tak stanowią, postępowanie sądowe wszczyna się na wiosek. Z kolei z art. 64 § 3 p.p.s.a. wynika, że do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wobec powyższego w przypadku, gdy wniosek jest niedopuszczalny

z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, należy go odrzucić na podstawie

art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z: 28 czerwca 2018 r., sygn. I FSK 858/16 i 6 grudnia 2011 r., I OZ 977/11; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA).

Na mocy art. 177 Konstytucji RP, ustrojodawca powierzył sądom powszechnym sprawowanie wymiaru sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Tzw. zasada domniemania właściwości w zakresie wymiaru sprawiedliwości na rzecz wskazanych sądów oznacza, że jeżeli przepisy Konstytucji lub ustawy zwykłej nie zastrzegą właściwości innych sądów

w określonych sprawach, to w zakresie wymiaru sprawiedliwości właściwym w nich będzie co do zasady sąd powszechny (zob. A. Wasilewski, Władza sądownicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, PiP 1998, z. 7, s. 11). W świetle art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne powołane zostały natomiast do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Ustrojodawca, określając sądową formę tej kontroli, nie przesądził jednak zakresu tej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, pozostawiając określenie jej granic ustawodawcy. Oznacza to, że z jego woli określone sprawy wynikające z działalności administracji publicznej mogą być objęte właściwością również sądów powszechnych.

Konstytucyjny model sądownictwa zakłada całkowitą odrębność sądów powszechnych z Sądem Najwyższym na czele i sądów administracyjnych oraz konieczność wyraźnego rozgraniczenia zadań i właściwości pomiędzy tymi sądami

z zastrzeżeniem, że w przypadku wątpliwości to po stronie sądów powszechnych leży domniemanie kompetencji w rozstrzygnięciu danej sprawy.

Z uwagi na różne co do istoty kompetencje judykacyjne wskazanych sądów, rozgraniczenie właściwości między tymi sądami ma istotne znaczenie dla stron sporu

i realizacji ich prawa do sądu (zob. B. Adamiak, Rozgraniczenia właściwości sądów

w polskim systemie prawnym, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności

i praw obywatelskich 1980–2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005,

s. 14). Z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd właściwy, czyli sąd orzekający w zgodzie ze swoją kompetencją przedmiotową, rzeczową, miejscową i funkcjonalną. W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że

z konstytucyjnego punktu widzenia najistotniejszym składnikiem tak rozumianej "właściwości" sądu jest jego właściwość przedmiotowa, czyli rozpatrywanie spraw, które ze względu na swój rodzaj należą do kompetencji danego pionu sądowniczego (zob.

W. Sanetra, Sąd właściwy w rozumieniu Konstytucji RP, Przegląd Sądowy 2011, nr 9,

s. 13-14). Tylko wówczas możliwe jest bowiem zapewnienie pełnej i prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej.

W rozpoznawanej sprawie został złożony wniosek o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym, które to postępowanie nie podlega właściwości sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że w art. 78 i art. 79 p.p.s.a. zostały zawarte przepisy normujące ustanawianie w postępowaniu sądowoadministracyjnym kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Regulacja ta służy zapewnieniu należytego poziomu ochrony praw i interesów strony postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast żaden przepis p.p.s.a. nie przewiduje możliwości ustanowienia przez sąd administracyjny kuratora dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym.

W tym miejscu wskazać pozostaje, że Sądowi rozpoznającemu ww. wniosek znana jest uchwała Sądu Najwyższego z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt III CZP 50/19, w której przesadził on, że "sprawa z wniosku organu administracji publicznej o ustanowienia kuratora na potrzeby postępowania administracyjnego nie podlega samodzielnej kwalifikacji jako sprawa z zakresu kurateli, lecz jej kwalifikacja jest tylko pochodną charakteru sprawy rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, dla potrzeb którego ma być ustanowiony kurator. Oznacza to, że w wypadku, gdy kurator ma być ustanowiony przez sąd w postępowaniu cywilnym dla potrzeb postępowania administracyjnego w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych, sprawa o jego ustanowienie nie jest sprawą z zakresu kurateli, lecz elementem sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, czyli sprawy administracyjnej. Koresponduje z tym założeniem przyjęta w orzecznictwie teza, że wynagrodzenie kuratora ustanawianego w postępowaniu cywilnym w charakterze przedstawiciela strony w rozumieniu art. 34 § 1 k.p.a. należy do kosztów postępowania administracyjnego". Sprawa, w związku z którą wniesiony został wniosek o ustanowienie kuratora, mimo że stanowi sprawę administracyjną, nie mieści się jednak w zakresie kognicji sądów administracyjnych, które powołane zostały do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej w zakresie określonym w art. 3 p.p.s.a. oraz rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych między organami, wskazanymi w art. 4 p.p.s.a. Dlatego też odwołanie w tej sprawie wniesione zostało do sądu powszechnego, a nie sądu administracyjnego.

Poza tym pozostaje wyjaśnić, że art. 34 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), mający zastosowanie w postępowaniu regulowanym przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2020 r., poz. 266 ze zm.), na mocy jej art. 123, stanowi, że organ administracji publicznej wystąpi do sądu

z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Sąd Najwyższy

w uchwale z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88 (OSNC 1990/1/11) wskazał, że wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34

§ 1 k.p.a. następuje na podstawie art. 184 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (aktualnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359; dalej: "k.r.i.o."). Twierdzenie to zostało podtrzymane także w uchwale tego Sądu z 24 listopada 2006 r., sygn. akt III CZP 89/06 (OSNC 2007/9/128). Normę wyrażoną w art. 184 § 1 k.r.i.o. pozwala z kolei realizować przepis art. 601 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1460 ze zm.), który stanowi, że dla osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika, ustanawia kuratora na wniosek osoby zainteresowanej sąd opiekuńczy miejsca ostatniego zamieszkania lub pobytu osoby nieobecnej.

Z tego powodu, ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej w trybie art. art. 34 § 1 k.p.a. nie należy również do kompetencji sądów administracyjnych. Jak bowiem wskazano wyżej są one powołane do rozpoznawania spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych spraw, do których stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na mocy przepisów szczególnych (art. 1

i 2 p.p.s.a.). Przewidziana na gruncie p.p.s.a. możliwość ustanowienia przez sąd administracyjny kuratora na podstawie art. 30 § 1, art. 78 i art. 79 p.p.s.a. dotyczy natomiast sytuacji, gdy konieczność jego ustanowienia w zakresie określonym w tych przepisach wynikła w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a nie - jak

w warunkach niniejszej sprawy - postępowania administracyjnego. W konsekwencji ustanowienie kuratora w tym postępowaniu w sposób oczywisty nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych powołanych do rozpoznania spraw sądowoadministracyjnych.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uznając niedopuszczalność wniosku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.