Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 1 października 2020 r., nr XII/170/20 w sprawie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych, położonych na obszarze gminy [...] 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 1-2, § 2 ust. 1, 2, 4, 5, § 3 ust. 5-7, § 4 ust. 1-13, § 7 ust. 2, § 8 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, § 9, § 10, § 11 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.

Rada Gminy – powołując się na art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713; dalej jako u.s.g.), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r.

o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 712 ze zm.; dalej jako u.g.k.) oraz art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach komunalnych

i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1473; dalej jako ustawa

o cmentarzach) – podjęła w dniu 1 października 2020 r. uchwałę nr XII/170/20

w sprawie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych, położonych na obszarze gminy [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zarzucając Radzie Gminy podjęcie:

1) § 1 ust. 1, § 2 ust. 5 zdanie 2, § 3 ust. 1, 2, 4, 5, 6, § 9, § 10 i § 11 uchwały

z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g.,

2) § 1 ust. 2 uchwały z istotnym naruszeniem art. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g.

oraz art. 8 i art. 11 ust. 4b i art. 11 ust. 9 ustawy o cmentarzach

3) § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g.

oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach,

4) § 2 ust. 4 i ust. 5 zdanie 1 z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g.

oraz art. 2, art. 37 i n. oraz art. 45 i n. ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162),

5) § 4 ust. 1- 4 uchwały z istotnym naruszeniem art. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g.

oraz art. 2 ust.1 u.g.k.,

6) § 4 ust. 5-14 uchwały z istotnym naruszeniem art. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g.

oraz art. 7 ustawy o cmentarzach,

7) § 8 ust. 1 pkt 2 uchwały z istotnym naruszeniem art. 124 § 1 ustawy z dnia

20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2021 r., poz. 281; dalej jako k.w.) i art. 288 § 1 ustawy dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1444 ze zm.; dalej jako k.k.),

8) § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały z istotnym naruszeniem art. 144 § 1 k.w.;

9) § 8 ust. 1 pkt 8 uchwały z istotnym naruszeniem art. 145 § 1 k.w. oraz art. 4 ust. 1

i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.).

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 1, § 2 ust. 1, 2, 4 i 5, § 3 ust. 1, 2, 4, 5, 6, § 4, § 8 ust. 1 pkt 2, 3 i 8, § 9, § 10 i § 11 zaskarżonej uchwały, a ponadto o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że formułując w zaskarżonej uchwale regulamin korzystania z cmentarza komunalnego, Rada Gminy uprawniona była do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania z cmentarzy. Cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm

i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów

i urządzeń użyteczności publicznej, organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się

w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących. Wobec powyższego Wójt stwierdził, że zapisy zawarte w § 1, 2 ust 1, 2, 4 i 5 oraz § 3 ust. 1, 2, 4, 5, 6, § 4, § 8 ust. 1 pkt 2, 3 i 8, § 9-11 regulaminu, stanowią w głównej mierze nakaz i zakaz określonego zachowania się. Regulacja ta ma charakter częściowo informacyjny, bowiem informację można rozumieć także jako nakaz określonego zachowania się, zatem nie naruszają prawa. W § 2 ust. 1 uchwały wskazuje się, iż nadzór sprawuje Wójt, zwany dalej zarządcą cmentarza oraz w ust. 2 regulaminu określa się miejsce i godziny pracy zarządcy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Oznacza to, że jedynym podmiotem uprawnionym do wyznaczenia "administratora" cmentarza oraz określenia miejsca i godzin urzędowania był Wójt,

o czym wskazano w zaskarżonym postanowieniu. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy

o cmentarzach należy – zdaniem organu - odczytywać w ten sposób, że do wójta (burmistrza, prezydenta miast) należy bezpośrednie zarządzanie cmentarzem, ale określenie zasad korzystania z cmentarza, a przez to i zasad wykonywania przez wójta (burmistrza, prezydenta miast) tego zarządu względem korzystających z cmentarza oraz granice uprawnień zarządczych wójta, określane są przez radę gminy w formie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Nie zawsze i nie każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. W ocenie Wójta określenie, w jakich godzinach odbywają się pochówki (§ 3 ust. 3), ustalenia miejsc pochówku (ust. 2 i 3) oraz wskazanie odpłatności za pochówek (ust. 5 i 6) mieści się w zakresie zasad i trybu korzystania z obiektu.

Z kolei w § 4 zaskarżonej uchwały zostały zawarte zapisy ogólne - zasady ustalające możliwość - określone szczegółowo w cenniku usług i opłat cmentarnych, na który wskazuje się w uchwale. W ust. 7-9 określono zasady związane w likwidowaniem grobów. Odnosząc się do zarzutów skargi sformułowanych co do § 8 ust. 1 pkt 1 - 3 oraz 8 regulaminu, organ gminy wskazał, że zaskarżone zapisy nie przewidują żadnej sankcji za ich naruszenie a jedynie wprowadzają normy prawidłowego zachowania. Tym samym zapisy te nie przewidują i nie powtarzają sankcji nakładanych kodeksem wykroczeń, a jedynie regulują - mieszcząc się w upoważnieniu ustawowym - reguły zachowania się osób przebywających na cmentarzach komunalnych. W kwestii wprowadzenia zakazu wprowadzania zwierząt organ zauważył, że zakaz ten nie dotyczy zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej w ogólności, a jedynie dotyczy terenów cmentarnych. Formułowanie różnego rodzaju zakazów i nakazów, w tym również zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc ustawodawca przyznał radzie gminy w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., jednakże uregulowanie powyższego może być dokonane wyłącznie odrębną uchwałą, nie zaś w regulaminie czystości i porządku w danej gminie. W § 9 natomiast unormowano zasady związane wykonaniem prac ziemnych i kamieniarskich, robót lub usług (ust. 1, 2, 3, 5, 7, 10),

a w ust. 4, 6, 8, 9 jedynie doprecyzowano zakres czynności, co służyć ma potrzebom sprawnego administrowania cmentarzem.

Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, zaskarżone regulacje regulaminu nie naruszają prawa w stopniu wymagającym ich wyeliminowania z obrotu prawnego, gdyż nie kolidują z regulacjami ustawowymi i są czytelne dla korzystających z cmentarza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd skorzystał z tej kompetencji dokonując oceny całego zaskarżonego aktu, a nie tylko w zakresie objętym skargą, co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności również

w odniesieniu do przepisów niezakwestionowanych przez organ nadzoru.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl,

Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Gminy z dnia 1 października 2020 r., nr XII/170/20 w sprawie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych, położonych na obszarze gminy.

Tego rodzaju uchwała podejmowana jest na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów

i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., I OSK 252/09,

Ł. Złakowski /w/ R. Hauser, Z. Niewiadomski /red/, U.s.g. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 438 ).

Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera

w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA

w Gliwicach z 23 października 2014 r., IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724).

Zasadnie organ nadzoru zakwestionował § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, wskazano w nim bowiem na konkretne lokalizacje cmentarzy oraz podkreślono, iż stanowią one mienie komunalne. Powyższy przepis ma w istocie charakter informacji,

a nie normy prawnej. W aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm (§ 11 załącznika do rozporządzenia prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r w sprawie zasad techniki prawodawczej – tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej jako r.z.t.p.). Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów (por. wyrok WSA w Gorzowie z 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 1018/16). Istotnie narusza prawo także przepis § 1 ust. 2 regulaminu, zgodnie z którym cmentarz komunalny jest miejscem pochówku osób zmarłych bez względu na ich narodowość, wyznanie, światopogląd czy pochodzenie społeczne. Wkracza on bowiem w materię uregulowaną ustawą i stanowi niedosłowne powielenie art. 8 i art. 11 ust. 4b i art. 11 ust. 9 ustawy o cmentarzach, z których wynika, że pochówek jest uzależniony wyłącznie od okazania karty zgonu i że niedopuszczalna jest odmowa przyjęcia zwłok do pochowania ze względu na wskazane w tych przepisach cechy (por. wyrok WSA

w Gorzowie Wlkp. z 14 września 2017 r., II SA/Go 467/17).

Jeśli chodzi o przepis § 2 ust. 1 uchwały stanowiący, iż nadzór nad prawidłowym użytkowaniem cmentarza komunalnego oraz korzystania z jego wyposażenia sprawuje Wójt Gminy, zwany dalej zarządcą cmentarza, to powyższy przepis również wkracza w sposób niedopuszczalny w materię już uregulowaną aktami wyższego rzędu, a mianowicie u.s.g. oraz ustawą o cmentarzach i do tego modyfikując przepisy tych ustaw. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy

w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W myśl wspomnianego art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Przepis ten posługuje się pojęciem zarządu, które niewątpliwie jest szersze od pojęcia nadzoru, użytego w § 2 ust. 1 regulaminu. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, iż zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do r.z.t.p.

w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07).

Przepisy § 2 ust. 2 i 5 zd. 2, § 3 ust. 6 i 7, § 4 ust. 7 i 8 oraz § 7 ust. 2 regulaminu są skierowane do Wójta Gminy i w przeważającej mierze nakładają na niego obowiązki o charakterze informacyjnym (poza § 7 ust. 2), względnie te, które wynikają już z art. 8 ustawy o cmentarzach (§ 2 ust. 5 zd. 2). W orzecznictwie zgodnie się przyjmuje, iż analiza delegacji z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wskazuje, iż istotą regulaminów korzystania z cmentarzy jest formułowanie reguł zachowania się w stosunku do osób korzystających z cmentarza, a nie określania "zasad zarządzania mieniem", adresowanych do organów jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 14 września 2017 r., II SA/Go 569/17). Wprawdzie zgodnie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego

w zakresie zasad zarządu mieniem gmin, zaznaczyć jednak należy, iż pojęcie "zasady" występujące w tym przepisie musi cechować pewna doza ogólności (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2016 r., I OSK 3307/05). Pod pojęciem "zasad" rozumie się bowiem zwykle pewne: podstawy, warunki czy reguły (por. Mały Słownik Języka Polskiego, wyd. PWN, Warszawa 1995 r.). Stąd chodzi o wyznaczenie jedynie ogólnych reguł postępowania w odniesieniu do mienia komunalnego bez kazuistycznego określania obowiązków zarządcy w tym zakresie, jak to uczyniono w powyższych przepisach. W związku z tym również te przepisy w sposób istotny naruszają prawo, gdyż wykraczają poza delegację ustawową .

Odnosząc się do zarzutów do zarzutów dotyczących § 2 ust. 4 i 5 zd. 1 regulaminu, zgodnie z którymi zarządca cmentarza ma prawo kontroli firmy pogrzebowej w zakresie posiadania przez nią dokumentu uwierzytelniającego prowadzenie w tym zakresie działalności (ust. 4) oraz zarządca odmawia dokonania pochówku na cmentarzu, prowadzonego przez podmiot który nie posiada uprawnień do prowadzenia w tym zakresie działalności (ust. 5 zd. 1), podkreślić należy, iż po pierwsze żaden przepis obowiązującego prawa nie nakazuje wykonywania czynności pogrzebowych przez podmioty prowadzące działalność w tym zakresie, po drugie do kompetencji rady gminy nie należy możliwość nakładania takiego ograniczenia

w regulaminie, a w konsekwencji umocowania zarządcy cmentarza do wykonywania czynności kontrolnych wobec takiego podmiotu. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż również te przepisy zostały wydane z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Jeśli chodzi o przepis § 3 ust. 5 stwierdzający, iż za korzystanie z cmentarza zarządca cmentarza pobiera opłaty zgodnie z cennikiem, to zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (art. 4 ust. 2 u.g.k.). Zasady odpłatności za korzystanie z cmentarzy, względnie upoważnienie do ustalenia tych opłat przez organ wykonawczy powinny zostać uregulowane uchwałą rady gminy, jednakże nie w uchwale regulującej zasady

i tryb korzystania z cmentarza (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 8 marca 2017 r.,

II SA/Go 43/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 września 2016 r., II SA/Go 661/16, wyrok WSA w Gdańsku z 19 maja 2016 r., III SA/Gd 280/16, wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2020 r., VIII SA/Wa 169/20).

Natomiast przepisy § 4 ust. 1-6 zaskarżonej uchwały, dotyczące ponownego wykorzystania grobu wkraczają w materię już uregulowaną w art. 7 ustawy

o cmentarzach, przy czym w sposób nieoddający w pełni jego treści, zwłaszcza

w zakresie wyłączenia likwidacji grobów wskazanych w art. 7 ust. 5 ustawy

o cmentarzach. Jeśli zaś chodzi o przepisy § 4 ust. 9 i 13 regulaminu, dotyczące odszkodowania za nagrobki i obrót grobami, regulują one kwestie cywilnoprawne, które w sposób oczywisty nie mieszczą się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podobnie postanowienia § 4 ust. 10 uchwały określające zasady chowania szczątek zwłok wydobytych przy kopaniu. Materia ta jest już wprost uregulowana w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia

z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami (DZ.U.

z 2001 r., nr 153, poz. 1783).

Odnosząc się do § 4 ust. 12 regulaminu, w myśl którego miejsce pod grób po ekshumacji związanej z przeniesieniem zwłok, przechodzi do dyspozycji zarządcy cmentarza, w ocenie Sądu powyższa regulacja jest nieprecyzyjna, gdyż jej postanowienia mogą doprowadzić do nieakceptowalnej sytuacji, iż w przypadku ekshumacji z grobu rodzinnego tylko jednych zwłok, miejsce przechodziłoby do dyspozycji zarządcy (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 grudnia 2012 r., III SA/Kr 58/12). Dodatkowo nie uwzględnia ewentualnych umów dopuszczonych przez art. 7 ust. 4 ustawy o cmentarzach.

Istotnie narusza prawo również § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Gminy zabroniła: 1) zakłócania ciszy, porządku, powagi miejsca i szacunku należnego zmarłym; 2) zaśmiecania terenu w tym wysypywanie odpadów poza pojemniki do tego przeznaczone; 3) niszczenia zieleni, nagrobków i urządzeń cmentarnych; 4) ustawiania ławek, płotków, budowy schodków itp. utrudniające komunikację i ruch pieszych (...); 6) prowadzenia działalności handlowej; 7) sadzenia drzew i krzewów, bez zgody zarządcy cmentarza; 8) wprowadzania zwierząt z wyjątkiem psów asystujących osobom niepełnosprawnym. Podobnie § 9 ust. 3 regulaminu, w którym określono, iż prace ziemne, kamieniarskie i budowlane nie mogą zakłócać spokoju i powagi miejsca oraz kolidować z trwającymi ceremoniami pogrzebowymi.

Należy podkreślić, że większość z powyższych zachowań zostało już poddane regulacji w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do zakazu: z § 8 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 3 obowiązuje art. 51 k.w., z § 8 ust. 1 pkt 2 obowiązuje art. 145 § k.w., a w zakresie § 8 ust. 1 pkt 3 obowiązuje art. 144 § 1 k.w.

i art. 262 i art. 282 k.k., natomiast zakaz prowadzenia działalności handlowej (§ 8 ust. 1 pkt 6) powiela art. 603 § 1 k.w. Jeśli chodzi o zakaz wprowadzania na teren cmentarza psów to, zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r.

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 888), rada gminy po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Proces uchwałodawczy wymaga zatem wyczerpania określonej w nim procedury i nie może być wprowadzony w regulaminach korzystania z cmentarzy (por. wyrok WSA w Gorzowie z 25 października 2017 r.,

II SA/Go 726/17). Jeżeli celem organu samorządu terytorialnego było w przedmiotowej sprawie uporządkowanie i udzielenie kompleksowej informacji o obowiązujących użytkowników cmentarza zasadach uznać należy, iż narzędziem takim nie powinna być uchwała podejmowana w oparciu o konkretną normę kompetencyjną, a zamieszczenie przykładowo na terenie cmentarza tablicy informującej zarówno o treści zasad i trybu korzystania wynikającego z uchwały rady jak i o obowiązkach i zakazach wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego

Jeśli chodzi natomiast o kwestie uregulowane w § 8 ust. 1 pkt 4 i 7, a także

w powiązanym z nim przepisie § 9 ust. 1, 2, 5 i 10 regulaminu, określających jakie czynności na terenie cmentarza wymagają uzyskania zgody oraz statuujących obowiązek ich wykonania zgodnie z zakresem zezwolenia oraz zgłaszania przystąpienia i zakończenia prac, to należą one do sfery kompetencji zarządcy cmentarza. Świadczy o tym treść § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarz, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków ( Dz.U. z 2008 r., nr 48, poz. 284), w myśl, którego przejścia między grobami mogą być zagospodarowane wyłącznie za zgodą zarządcy cmentarza i na warunkach przez niego określonych. Ponadto należy zauważyć, iż przepis § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały został sformułowany w sposób nieprecyzyjny, który świadczy o pominięciu istotnej części jego dyspozycji, tak, że nie jest możliwe odtworzenie zakresu prac, które w intencji uchwałodawcy wymagają uzyskania zgody zarządcy. Ma on bowiem następującą treść: "Na wykonywanie na terenie cmentarza komunalnego prac ziemnych, kamieniarskich z wyjątkiem prac związanych

z i budowlanych należy uzyskać pisemną zgodę zarządcy cmentarza...". Powyższe pominięcie oraz brak zachowania ciągłości numeracji kolejnych przepisów (po § 4 jest

§ 7) wskazuje na niedbałą redakcję zaskarżonego aktu.

Natomiast nałożony przez § 9 ust. 4 regulaminu obowiązek usunięcia samowolnie wzniesionych elementów zagospodarowania terenu wokół grobu, wynika wprost z powszechnie obowiązujących norm prawa cywilnego. Podobnie należało ocenić § 9 ust. 9 regulaminu stanowiący, iż "wykonawca prac zobowiązany jest do naprawienia wszelkich szkód powstałych w wyniku wykonywanych prac". Jeśli chodzi

o przepis § 9 ust. 6 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym wykonawcom prac zabrania się zastawiania dróg i przejść pojazdami, pojemnikami, materiałami budowlanymi

i sprzętem; przygotowanie zapraw murarskich może odbywać się wyłącznie

w specjalnych pojemnikach, to został on tak sformułowany, iż praktycznie uniemożliwia wykonanie prac kamieniarskich. Ponadto w ocenie Sądu określenie zasad wykonywania prac kamieniarskim, należy do sfery uprawnień zarządcy. Natomiast przepis § 9 ust. 7

i 8 regulaminu określa postępowanie z opadami, które uregulowane jest w ustawie

z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 779) – por. wyrok WSA w Gorzowie z 1 marca 2013 r., II SA/Go 33/17. Powyższe regulacje są więc zbędne i wykraczają poza delegację ustawową z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Jeśli chodzi o przepisy § 10 i § 11 zaskarżonej uchwały odnoszące się do kwestii ubezpieczenia grobu oraz zgłaszania kradzieży i uszkodzeń do właściwych organów, to mają one charakter informacyjny, a nie normy prawnej, a tym samym nie powinny - świetle powyższych rozważań – znaleźć się w akcie prawa miejscowego. Zresztą zawarte w nich sformułowanie "należy" może wprowadzać w błąd co do obowiązkowego charakteru ubezpieczenia i bezwzględnego obowiązku zgłaszania wspomnianych czynów karalnych.

Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność wskazanych w pkt I wyroku przepisów zaskarżonej uchwały.

Natomiast w ocenie Sądu przepisy określające: w jakiego rodzaju grobach odbywają się pochówki na cmentarzach komunalnych na terenie Gminy, kolejność zajmowania miejsc i usytuowania grobów oraz dni, w których odbywają się pochówki (§ 3 ust. 1, 2 i 4 regulaminu), mieszczą się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a tym samym nie można zarzucić organowi przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Stąd Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę w pozostałym zakresie.

-----------------------

#

2