IV SAB/Wr 11/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-05-31	
Data wpływu	2023-01-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Ewa Kamieniecka
Katarzyna Radom /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosława Rozbicka-Ostrowska	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	*Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 13; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezesa Zarządu Gminnego Klubu Sportowego "Polonia Trzebnica" sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 23 września 2021 r. I. stwierdza bezczynność Prezesa Zarządu Gminnego Klubu Sportowego "Polonia Trzebnica" sp. z o.o. z/s w Trzebnicy w zakresie rozpoznania wniosku strony z dnia 23 września 2021 r. orzekając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Prezesa Zarządu Gminnego Klubu Sportowego "Polonia Trzebnica" sp. z o.o. z/s w Trzebnicy do rozpoznania wniosku strony z dnia 23 września 2021 r. w zakresie pkt 2 w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony z dnia 23 września 2021 r. w pozostałym zakresie; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Prezesa Zarządu Gminnego Klubu Sportowego "Polonia Trzebnica" sp. z o.o. z/s w Trzebnicy na rzecz M. M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. M. jest bezczynność Prezesa G. sp. z o.o. z/s w T. (dalej: organ) w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 23 września 2021 r.

Jak wynikało z akt sprawy powołanym pismem skarżący wniósł o: 1) udostępnienie faktur i rachunków wystawionych przez G. sp. z o.o. z/s w T. (dalej: spółka) w 2020 i 2021 r. w związku z wynajmem i dzierżawą obiektów sportowych; 2) wniosków złożonych w latach 2019 – 2020 do Gminy Trzebnica przez spółkę, a dotyczących przyznania przez Gminę stypendium sportowego dla zawodników reprezentujących klub sportowy spółki; 3) umów cywilno-prawnych zawartych przez organ w latach 2019 – 2021; 4) zarządzeń Prezesa spółki z lat 2019 – 2021, jeżeli takie były wydawane.

Skarżący zaznaczył, że prosi o udostępnienie informacji drogą pocztową lub formie skanów na wskazany w piśmie adres mailowy. Nadto do organu wpłynęły jeszcze dwa inne wnioski skarżącego z dnia 24 września i 27 września 2021 r.

Pod koniec października 2021 r. strona otrzymała pismo organu, datowane na 12 października 2021 r. przedłużające do dnia 11 grudnia 2021 r. termin na udostępnienie żądanych informacji. Następnie w dniu 10 grudnia 2021 r. organ sporządził pismo, w którym wyjaśniał, że z uwagi na ilość dokumentów koszt kopiowania i obsługi czynności wynosi 1 zł za stronę, w piśmie tym wezwał stronę do określenia, czy wyraża gotowość poniesienia dodatkowych kosztów, jeśli tak to za jakie lata dokumenty mają być skopiowane. Przypomniał, że w dotychczasowych wnioskach skarżący "występował o część z obecnie żądnych dokumentów i były one Panu przedstawiane (dalej jako wskazanie kosztów)". Odpowiadając na pozostałe pytania organ w części dotyczącej wniosku z dnia 23 września 2021 r. wskazał: "pytanie nr 1 – vide: wskazanie kosztów, pyt. nr 2 – w latach 2019 – 2020 nie były przyznawane stypendia sportowe dla zawodników reprezentujących spółkę, pyt. nr 3 – vide: wskazanie kosztów, pyt. nr 4 – vide: wskazanie kosztów".

Pismem z dnia 13 grudnia 2022 r. (data wpływu do organu 28 grudnia 2022 r.) skarżący wniósł skargę na bezczynność organu. Zarzucał naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek strony; art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.), w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniania na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku przez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. w związku z niezrealizowaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wnioskował o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku we wszystkich punktach, wymierzenia organowi grzywny, stwierdzenia, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg okoliczności faktycznych wyjaśniając, że w dniu 23 września 2021 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawarty w czterech punktach. Jako formę przekazania informacji wskazał sporządzenie i doręczenie kopii żądanych informacji poprzez pocztę lub ich skany wysłane elektronicznie. Pismo to organ otrzymał w dniu 28 września 2021 r.

Pod koniec października 2021 r. skarżący otrzymał pismo (niepodpisane), że zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wyznaczono nowy termin na rozpoznanie wniosku do dnia 11 grudnia 2021 r., co uzasadniano szerokim zakresem informacji i czasem potrzebnym na jej przygotowanie. W dniu 10 grudnia 2021 r. organ wystosował do strony pismo będące "rzekomo odpowiedzią na wniosek" strony oraz dwa inne wnioski złożone w dniach 24 i 27 września 2021 r., w którym poinformowano, że z uwagi na ilość dokumentów, koszt ich kopiowania i obsługi wynosi 1 zł za stronę. Skarżącego wezwano, czy wyraża gotowość poniesienia kosztów, jeśli tak, to za jakie lata dokumenty mają być skopiowane. W części dotyczącej wniosku z dnia 23 września 2021 r. organ wskazał, że "pytanie nr 1 – vide: wskazanie kosztów, pyt. nr 2 – w latach 2019 – 2020 nie były przyznawane stypendia sportowe dla zawodników reprezentujących spółkę, pyt. nr 3 – vide: wskazanie kosztów, pyt. nr 4 – vide: wskazanie kosztów".

Skarżący uznał, że odpowiedź na pytanie organu jest bezcelowa gdyż wniosek zawiera konkretne pytania i jest rzeczowy. Odnosząc się do żądania w przedmiocie kosztów wskazał, że zakładając nawet jego zasadność, to winno być ono wyartykułowane najpóźniej w 14 dniu od złożenia wniosku, nadto milczenie skarżącego oznaczało brak modyfikacji wniosku i obowiązek jego rozpoznania, czego do tej pory organ nie uczynił. Wymogu tego nie spełnia ww. pismo, które w trzech punktach podaje "wskazanie kosztów". W odniesieniu zaś do pytania nr 2 skarżący wskazywał, że domagał się informacji dotyczącej wniosków składanych przez organ do Gminy Trzebnica, a brak stypendiów nie oznacza, że takich wniosków nie składano.

W dalszych wywodach skarżący wyjaśnił pojęcie bezczynności na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że wniosek kierowany do organu zobowiązanego z mocy ustawy do udostępnienia informacji publicznej winien zostać rozpoznany w ustawowym terminie w sposób opisany w ustawie, co nie nastąpiło, uzasadniając twierdzenie o bezczynności organu administracji. Działania organu strona uznała za bezprawne, wskazuje na to brak zachowania trybu żądania opłaty za dostęp do informacji, zakładając, że była ona należna. Organ miał bowiem obowiązek wezwać stronę o opłatę w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, czego nie uczynił. Następnie od daty poinformowania strony o dodatkowych kosztach, przy braku reakcji strony, organ był obligowany udostępnić w terminie 14 dni żądaną informację. Organ nie udzielił odpowiedzi praktycznie na żadne pytanie wniosku, nie przesłał żadnych dokumentów i nie załatwił sprawy w inny prawnie przewidziany sposób. Organ nie był umocowany do wydłużenia terminu rozpoznania wniosku do dnia 11 grudnia 2021 r., gdyż prawo przewiduje na to dwa miesiące, a zatem w tym przypadku termin ten upływał w 27 listopada 2021 r. Zatem w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych organ pozostaje w bezczynności, poza tym organ nie może uzależniać udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia należnej opłaty. Końcowo skarżący zaznaczał, że obciążenie wnioskodawcy opłatami za udostępnienie informacji publicznej może nastąpić dopiero po przekazaniu informacji publicznej, gdy znane będą już rzeczywiste i realne koszty uczynienia zadość wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał również, że organ jako spółka komunalna ze 100% udziałem Gminy Trzebnica jest zobowiązana do działań transparentnych i udostępnienia informacji dotyczących rzetelnego gospodarowania środkami publicznymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wskazał, że udzielono stronie odpowiedzi, w której wskazano, że otrzyma wszystkie dokumenty za odpłatnością po potwierdzeniu zakresu żądanych dokumentów, część z nich została bowiem stronie wcześniej udostępniona. Podkreślał, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, cel ustawy jest przez niego nieprawidłowo interpretowany i nadużywany. Ponadto w dniu 12 stycznia 2023 r. skarżącemu wysłano wnioskowane dokumenty, co powinno skutkować umorzeniem postępowania. W dalszych wywodach organ negował zarzut bezczynności, zwracał uwagę na liczne wnioski skarżącego kierowane nie tylko do organu ale i innych podmiotów na terenie gminy. Częstotliwość wniosków i powielanie żądanej dokumentacji wskazuje na nadużywanie prawa w tym zakresie. Organ zwracał także uwagę, że wnioski skarżącego dotyczą szerokiego zakresu danych, nierzadko z kilku lat, co opisano w treści pisma. Skarżący pyta o wszelkie szczegóły funkcjonowania organu i wszelkie możliwe dokumenty. Postępowanie skarżącego angażuje pracowników organu działającego na rzecz społeczności lokalnej, nie służąc dobru publicznemu stało się narzędziem wykorzystywanym przez opozycyjnego radnego w celu nękania podmiotów publicznych. Na poparcie swych racji organ przywołał orzecznictwo dotyczące nadużycia prawa do informacji publicznej. Wskazał, że potwierdzeniem intencji skarżącego są artykuły w prasie lokalnej, kierowanie spraw na drogę sądową lub do organów ścigania. Skarżący nigdy nie wyraził pozytywnego stanowiska na temat działania organów administracji, choć są ku temu powody, co organ opisał w treści pisma. Nadto z występowania o informację do licznych organów gminy skarżący uczynił stałe zajęcie, zaś jako radny winien dbać o interesy społeczności lokalnej. Na potwierdzenie swych racji organ przedłożył wybrane artykuły prasowe wskazujące na sposób działania skarżącego.

Odnosząc się do okoliczności tej sprawy organ wskazał, że skarżący we wrześniu 2021 r. wystąpił o informacje publiczne w trzech pismach domagając się licznych dokumentów, które uprzednio częściowo już mu przekazano. Odnosząc się do zarzutu braku odpowiedzi na pytanie oznaczone nr 2 wniosku organ wskazał, że odpowiedział na nie, zaś odpowiedź obejmowała szerszy niż pytanie zakres, wskazując, że w latach 2019 – 2020 nie były przyznawane stypendia sportowe dla zawodników reprezentujących organ. Nadto organ wskazał, że wnioski o stypendia składane są przez rodziców dzieci i zawierają liczne dane chronione, o czym skarżący wiedział. Organ udzielił odpowiedzi w granicach dopuszczalnych prawem. Nadto przygotowując dokumenty dla strony organ spostrzegł, że część danych została już udostępniona skarżącemu. Ponadto znaczna ilość dokumentów – 388 kwalifikowała się do uznania informacji za informację przetworzoną, jednakże organ wskazał, że udostępni żądane dane po wskazaniu ich zakresu. Organ podkreślał, że zatrudnia tylko trzech pracowników, realizuje wiele zadań powierzonych, a dysponuje starym sprzętem (ksero bez podajnika). Trudno uznać aby takie zachowanie organu mogło zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Nie chcąc tracić czasu na poszukiwanie jakie dokumenty stronie zostały już udostępnione oraz możliwości ich powielenia wystąpiono do skarżącego (pismo z dnia 10 grudnia 2021 r.) informując o koszcie sporządzenia jednej strony dokumentacji, o akceptację ww. opłaty oraz o wskazanie zakresu wniosku. Nadto pismo zawierało odpowiedź na część pytań zwartych we wniosku. Pismo to pozostało bez odpowiedzi przez blisko rok pomimo posiadanej przez skarżącego wiedzy z zakresu informacji publicznej. Powyższe rodzi podejrzenie, że żądane informacje są mu zbędne, a celem strony jest kierowanie skarg do sądu. Organ wskazał, że skorzystał z prawa wynikającego z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. umożliwiającego pobranie opłaty odpowiadającej kosztom udzielenia informacji publicznej. Powołując się na poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa wskazał, że udostępnienie informacji jest uzależnione od poniesienia opłat za ich przygotowanie. Organ podkreślał, że dotychczas pomimo wielu pism strony nie pobierał opłat, mając jednak na uwadze, że skarżący we wrześniu złożył trzy obszerne wnioski organ zdecydował się na pobranie opłaty, a kierując ww. poglądem oczekiwał na jej uiszczenie powstrzymując się z udostępnieniem informacji publicznej. Powyższe wyklucza uznanie, że organ utrudniał stronie udostępnienie informacji publicznej, zatem bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, nie jest także zasadne wymierzanie organowi grzywny. Organ podkreślał, że wysłał skarżącemu żądane dokumenty pomimo braku wskazania ich zakresu, co uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, co organ wywodził z treści uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08.

W dniu 12 stycznia 2013 r. organ odpowiedział na wnioski skarżącego z dnia 23, 24 i 27 września 2021 r. (błędnie podana data 2023 r.). W zakresie wniosku z dnia 23 września 2021 r. poinformował, że: 1) przekazuje dokumenty, o które strona wnioskowała w pytaniu nr 1 – faktury i rachunki wystawiane przez spółkę w latach 2020 – 2021 w związku z wynajmem i dzierżawą obiektów sportowych; 2) w latach 2019 – 2020 nie były przyznawane stypendia sportowe dla zawodników reprezentujących spółkę. Zaznaczał, że wnioski o stypendia składane są przez rodziców dzieci i zawierają liczne, chronione prawem dane osobowe (np. imię nazwisko, adres zamieszkania, dane szczegółowe dziecka rachunek bankowy). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2011 r. (sygn. akt I OSK 1510/11) jeżeli żądane przez wnioskodawcę informację zawierałby dane osobowe podlegające szczególnej ochronie, to prawo wnioskodawcy do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Zapisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie legalizują zatem udostępnienia danych osobowych, z których składa się wniosek; 3) przekazuje dokumenty, o które strona wnioskuje w pytaniu nr 3 umowy cywilno-prawne za lata 2019 – 2021; 4) Prezes zarządu spółki nie wydawał w latach 2019 – 2021 zarządzeń.

W piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2023 r. skarżący podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą. Odnosząc się do uwag zawartych w odpowiedzi na skargę wskazał, że jest radnym, a od organu wymaga się działań transparentnych przeczy temu udostępnienie wnioskowanych informacji dopiero po wniesieniu skargi, zaznaczał, że sąd bada skargę na moment jej wniesienia. Zwracał uwagę na sprzeczność daty sporządzenia odpowiedzi na skargę, w której organ powołuje się na pismo z późniejszej daty, nadto odpowiedź na skargę została przekazana z naruszeniem ustawowego terminu. Takie zachowania są udziałem organu w ostatnim czasie, co trzeba kwalifikować jako celowe odwlekanie przekazania informacji skarżącemu. Strona podkreślała, że działa w interesie publicznym, w celu dbałości o przejrzystość życia publicznego, podejmowana aktywność jest reakcją na wiadomości o nadużyciach w podmiotach gminnych. Zarzut nadużycia prawa do informacji publicznej uznał za nieuprawniony, zasoby osobowe, finansowe i techniczne organu nakazują realizację obowiązku w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podkreślał, że działa w interesie publicznym. Ustawa umożliwia realizację wniosków przez dwa miesiące z czego organ chętnie korzysta. Skoro zadłużenie Gminy jest tak wysokie działanie organu spotyka się z krytyką mieszkańców i prośbami o kontrolę dokumentów, co leży w zakresie obowiązków radnego. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżący podtrzymał zarzut bezczynności organu w pkt 2 wniosku pomimo odpowiedzi z dnia 12 stycznia 2023 r., gdyż nie pytał o stypendia ale wnioski składane przez spółkę do Gminy. Brak stypendiów nie oznacza braku wniosków, skarżący nie wie zatem nadal, czy takie były składane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 359 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wówczas przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Rozpoznawany spór wymaga zatem odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie skarżący przyjmuje, że organ pozostawał w zwłoce w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czy zaniechanie to miało charakter kwalifikowany i czy już ustąpiło. Celem właściwej oceny tych okoliczności istotne jest zdefiniowanie bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołany akt, tak jak i ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają legalnego pojęcia bezczynności. Definicja ta jest zawarta w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.) jednak proste jej przywołanie nie ma uzasadnienia z uwagi na brak podstaw prawnych sięgania w tym zakresie do uregulowań art. 37 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, kodeks postępowania administracyjnego nakazuje stosować jedynie w określonym zakresie – art. 16 u.d.i.p. Pojęcie to jednak funkcjonuje na tle omawianej ustawy, a sposób jego rozumienia został ukształtowany poprzez orzecznictwo sądów administracyjnych uwzględniające zarówno dorobek piśmiennictwa jak i judykatury odwołujący się w tym zakresie do doświadczeń wypracowanych na tle wykładni i stosowania art. 37 § 1 k.p.a., jak i specyfiki postępowania prowadzonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz potrzeb tej procedury.

I tak bezczynność organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej zaistnieje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 13 oraz powołane tam orzecznictwo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1209/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005r., sygn. akt IV SAB/Wr 57/05, orzeczenia dostępne w CBOSA).

Podkreślić należy, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Co istotne pojęcie bezczynności mieści w sobie także sytuację, w której zobowiązany ustawowo organ, co prawda udziela odpowiedzi, ale nie stanowi ona całkowitej realizacji wniosku strony, który w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winien zostać rozpoznany, lub też gdy nie czyni tego w przewidzianej prawem formie, bądź też bezpodstawnie przyjmuje, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w CBOSA). Zatem, milczenie organu przez całe 14 dni jest dowodem na to, że organ ten dopuścił się bezczynności. Jest to bowiem stan obiektywny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 44/21, dostępny w CBOSA).

Z przywołanych stwierdzeń wynika, że w sprawie dotyczącej bezczynności organu należy ocenić, czy istniał obowiązek tego organu do rozpoznania wniosku/sprawy strony w zakreślonym terminie oraz czy organ wywiązał się ze swojej powinności. Na tle zagadnienia dotyczącego informacji publicznej badanie to dotyczy ustalenia, czy podmiot będący adresatem wniosku strony jest ustawo zobowiązany do objętych wnioskiem działań, po drugie czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej i wreszcie, czy, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że nie ma sporu, co do tego, że organ jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wątpliwości nie budzi także fakt, że żądane przez stronę informacje stanowią informację publiczną. Zarówno organ jak i skarżący okoliczności tych nie negują. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy trybu przyjętego przez organ podstępowania i oceny, czy organ dochował prawem przewidzianych form rozpoznania sprawy i terminów jej załatwienie.

Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Przepis art. 15 ww. ustawy stanowi zaś, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust.2).

Analiza akt sprawy dowodzi, że po wpływie wniosku skarżącego z dnia 23 września 2021 r. do organu, tj. w dniu 28 września 2021 r., organ ten nie udostępnił żądanych informacji ale pismem z dnia 12 października 2021 r., działając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., przedłużył termin rozpoznania wniosku skarżącego do dnia 11 grudnia 2021 r. W dniu 10 grudnia 2021 r. wezwał skarżącego do wskazania zakresu żądanych dokumentów stwierdzając, że część z nich została już udostępniona stronie w odpowiedzi na inne wnioski, jednocześnie wskazano, że z uwagi na ilość żądanych dokumentów koszt ich kopiowania i obsługi czynności wynosi 1 zł za stronę wzywając do oświadczenia gotowości poniesienia kosztów. Wobec milczenia strony do dnia 12 stycznia 2023 r. organ nie udostępnił żądanych informacji ani też w żaden inny sposób nie rozpoznał wniosku strony.

Zestawiając ww. daty dostrzec trzeba, że organ naruszył terminy rozpoznania sprawy. Wniosek strony winien być bowiem rozpoznany do dnia 12 października 2021 r., chyba, że organ skorzysta z trybu wynikającego z art. 13 ust. 3 u.d.i.p., przy czym termin dwóch miesięcy liczony jest od dnia wpływu wniosku, a nie pisma w sprawie przedłużenia terminu. W realiach rozpoznawanej sprawy organ zasadniczo, mając na uwadze przedłużenie terminu, wniosek strony winien rozpoznać do dnia 29 listopada 2021 r. Zatem już ta okoliczność dowodzi istnienia bezczynności, gdyż termin rozpoznania sprawy wyznaczono na dzień do 11 grudnia 2021 r. W tym terminie, tj. w dniu 10 grudnia 2021 r. organ nie rozpoznał wniosku strony, gdyż jak wyjaśniał wdrożył tryb wynikający z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę strony złożoną w dniu 28 grudnia 2022 r. (data wpływu do organu) brak dalszego działania organ wywodził z popartego orzecznictwem i piśmiennictwem poglądu uzależniającego udostępnienie informacji od faktu uiszczenia należnej opłaty.

W opinii Sądu postępowanie organu nie odpowiada prawu, gdyż po pierwsze organ działał już w zwłoce, po drugie pismo datowane na dzień 10 grudnia 2021 r. nie zawierało wskazania dodatkowych kosztów, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym czynności podjęte przez organ w dniu 10 grudnia 2021 r. nie mogły wywołać oczekiwanych skutków prawnych. Informacja o wysokości ww. kosztów została przekazana stronie już po wniesieni skargi w piśmie z dnia 12 stycznia 2023 r.

Powyższe zostało potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2023 r. w sprawie pod sygn. akt IV SA/Wr 135/23 prowadzonej ze skargi strony na akt wydany przez organ w dniu 12 stycznia 2023 r. ustalający skarżącemu opłatę za udostępnienie informacji publicznej. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że termin, o którym mowa w przepisie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. nie ma charakteru terminu procesowego - instrukcyjnego, lecz jest terminem prawa materialnego. Termin "14 dni od dnia złożenia wniosku" jest terminem ustanowionym dla podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych ten podmiot jest uprawniony do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej hipotezę normy prawnej z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Jakakolwiek aktywność organu, wykraczająca poza ten przedział czasowy - expressis verbis wyrażony przez ustawodawcę - nie ma prawnego umocowania i niewątpliwie narusza prawo materialne skutkując działaniem bez należytej podstawy prawnej. Przyjąć należy, że organ ma kompetencję do powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty z tytułu poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku - jedynie do czasu upływu 14 dni od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Po upływie tego terminu podmiot obowiązany do udzielania informacji publicznej nie ma już możliwości żądania od wnioskodawcy pokrycia tych dodatkowych kosztów, czyli do nakładania nań tego obowiązku.

Uznanie, że działanie organu nie miało umocowania prawnego nakazuje uznanie bezczynności organu, gdyż w zakreślonym terminie nie rozpoznał wniosku strony, do czego zobowiązywały go powołane regulacje prawne. Niezależnie od tego trzeba stwierdzić, że z brzmienia art. 15 ust. 2 u.d.i.p. wynika obowiązek udostępnienia żądanych informacji bez względu na to, czy strona uiści wskazane koszty. Zatem milczenie wnioskodawcy nie zwalnia organu od udostępnienia informacji publicznej. W realiach rozpoznawanej sprawy organ wniosek strony rozpoznał dopiero po wniesieniu skargi, z naruszeniem terminów ustawowych, co nakazuje stwierdzenie bezczynności zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W tym miejscu odnosząc się do argumentacji organu wskazującej na bezprzedmiotowość postępowania, gdyż w dniu orzekania przez Sąd organ udostępnił żądane przez stronę dokumenty wskazać trzeba, że pogląd ten może mieć uzasadnienie jedynie w odniesieniu do uprawnień Sądu w zakresie zobowiązania do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem strony, ale też nie w całym zakresie. Zgodnie bowiem z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, dostępna w CBOSA, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe oznacza, że wniesienie skargi przed zakończeniem postępowania (tu wydaniem informacji) winno być przedmiotem oceny w zakresie istnienia bezczynności organu. Odmienną zaś kwestią jest wskazana już kompetencja zobowiązania organu do załatwienia sprawy.

W realiach rozpoznawanej sprawy organ udzielił wnioskowanej odpowiedzi już po wniesieniu skargi, co nakazywało jej merytoryczne rozpoznanie. Mając na uwadze fakt, że w zakresie objętym pytaniami 1, 3 i 4 bezczynność organu ustała w dacie 12 stycznia 2023 r. Sąd w tym zakresie umorzył postępowanie. W zakresie zaś pkt 2 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 września 2021 r. Rację ma bowiem strona wskazując, że pytanie, które formułował dotyczy innych okoliczności niż te wyjaśnione mu w piśmie z dnia 12 stycznia 2023 r. Skarżący wnioskował o udostępnienie mu wniosków złożonych przez spółkę do Gminy Trzebnica w podanych latach, a dotyczących przyznania przez Gminę stypendium sportowego zawodnikom reprezentującym klub spółki. Odpowiedź organu, że nie były przyznane takie stypendia nie odpowiada na wniosek strony. Jakkolwiek w dalszych wywodach pisma organ wskazuje, że wnioski składają rodzice i zawierają one dane wrażliwe, co uchyla możliwość ich udostępnienia, to nie stanowi to wyjaśnienia, czy spółka takie wnioski składała, czy też nie. Taka była istota żądania strony, jeśli spółka nie dysponuje takimi wnioskami (składanymi przez siebie) to winna wskazać stronie, że takich informacji (dokumentów) nie posiada. Jeśli zaś takie wnioski sporządza na podstawie danych przekazanych przez rodziców i zawierają one dane podlegające ochronie należało dane te zanonimizować lub odmówić udostępnienia (w zależności od oceny okoliczności, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. w prawem przewidzianej formie (art. 16 ud.i.p.). Brak odpowiedzi odpowiadającej treści zapytania obligował Sąd do zobowiązania organu do dokonania tej czynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zakresie pkt 2 wniosku strony z dnia 23 września 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd obowiązany jest ocenić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił przyjęty punkt widzenia, wskazując na wykładnię spornych w sprawie przepisów, fakt, że Sąd nie podziela tej argumentacji nie jest dostateczną podstawą do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odmienna wykładnia przepisów prawa nie stanowi podstawy do wywodzenia rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze przyjętą kwalifikację naruszenia prawa Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, gdyż ten środek zasadniczo wiąże się z rażącym naruszeniem prawa, czego w sprawie nie stwierdzono.

Odnosząc się końcowo do poglądu organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, a dotyczącego nadużycia przez stronę prawa do informacji Sąd stwierdza, że prawo do informacji publicznej jest uprawnieniem Konstytucyjnym, a fakt, że skarżący jest radnym upoważnia go do większej aktywności w zakresie pozyskiwania informacji zmierzających do uzyskania wiedzy o działaniu szeroko pojętych organów administracji, w tym zarządzania majątkiem publicznym. Korzystający z tych praw w interesie publicznym nie nadużywa prawa, nie może o tym świadczyć aktywność w zakresie pozyskiwania niezbędnych dokumentów, zaś rolą organu jest właściwe dokumentowanie działań w zakresie udostępniania informacji publicznej, odpowiedź organu może bowiem sprowadzać się do tezy, że objęte wnioskiem dokumenty (informacje) były już stronie udostępnione. Pojęcie nadużycia prawa do informacji publicznej wymaga przekonującego wyjaśnienia i wykazania, że wnioskodawca działa we własnym interesie. Załączone do akt wycinki prasowe dowodzą innego celu działania, a fakt, że mają wydźwięk krytyczny może i powinno być przedmiotem troski organu, ale nie może stanowić przesłanki uzasadniającej tezę o nadużyciu prawa. Niezależnie od tego argumentacja ta jest spóźniona, jeśli bowiem organ wskaże i uzasadni, że w działaniu wnioskującego o informację publiczną dopatruje się działania nadużywającego prawo winien wykazać to w treści pisma odmawiającego udostępnienia informacji publicznej z tej właśnie przyczyny.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 września 2021 r. we wskazanym terminie, kierując się zaleceniami Sądu przedstawionymi we wcześniejszych rozważaniach.

Uznając, że w rozpoznawanej sprawie organ w zakresie wniosku strony dopuścił się bezczynności Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1 a p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku stwierdzając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wobec ustania bezczynności w zakresie pkt 1,3 i 4 wniosku Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony (pkt III wyroku). Brak odpowiedzi na pytanie oznaczone nr 2 we wniosku obligowało do zobowiązania organu w do jego rozpoznania w tym zakresie, w terminie wskazanym w pkt II sentencji wyroku, co ma umocowanie w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odmowa uwzględnienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny skutkowała oddaleniem dalej idącej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.(pkt V sentencji wyroku).