I OSK 266/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-12-18	
Data wpływu	2014-01-31	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Iwona Kosińska
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 545/13	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 782; art. 7 ust.2, art. 12 ust. 2, art. 15 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 141 par. 1, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 545/13 w sprawie ze skargi R. R. na powiadomienie Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udzielenie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. R. na powiadomienie Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udzielenie informacji publicznej (sygn. akt II SA/Wa 545/13).

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 23 listopada 2011 r. R. R. zwrócił się do Wójta Gminy P. na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jedn. Dz. U. Nr z 2014 r. poz. 782, dalej także jako: u.d.i.p.) o udostępnienie kserokopii "wszystkich umów (w szczególności ich kopii oraz płatności) cywilnoprawnych zawartych pomiędzy Gminą P. lub Urzędem Gminy P., a podmiotami świadczącymi pomoc lub obsługę prawną Gminy P. lub Urzędu Gminy P. w okresie 2010-2011 włącznie".

Wójt Gminy P., związany treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 98/12, pismem z dnia 11 grudnia 2012 r., udzielił objętej wnioskiem informacji publicznej. Jednocześnie na podstawie § 1 zarządzenia nr 146/2010 Wójta Gminy P. z dnia 23 lutego 2010 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat w związku z kosztami udostępnienia informacji publicznej wskazał, że tytułem opłaty za udzieloną informację publiczną należy uiścić kwotę 20,25 zł.

W odpowiedzi na powyższe R. R. pismem z dnia 24 grudnia 2012 r. wezwał Wójta Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa, żądając uchylenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, jako wyliczonej niezgodnie z prawem.

Wójt Gminy P., uwzględniając zarzuty strony dotyczące opłaty za udostępnioną informację publiczną, w piśmie z dnia 17 stycznia 2013 r., poinformował R. R., iż anulował wskazaną w piśmie z dnia 11 grudnia 2012 r. opłatę w wysokości 20,25 zł i wskazał, że wysokość należnej opłaty za udostępnioną informację publiczną wynosi 3,50 zł.

R. R. złożył skargę na ustalenie przez Wójta Gminy P. opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o uchylenie opłaty nałożonej przez Wójta z uwagi na naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 i art. 12 ust. 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji zaznaczył, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.). Wyjątek przewidziany został w art. 15 ust. 1 ustawy, który stanowi, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty, związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zdaniem Sądu I instancji powołany przepis może mieć zastosowanie np. w razie potrzeby wykonania kserokopii lub wydruków dokumentów. Wysokość pobieranych opłat powinna za każdym razem odpowiadać poniesionym przez organ rzeczywistym kosztom udostępnienia informacji publicznej w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia w formę wskazaną we wniosku.

Sąd I instancji wskazał, że pobranie opłaty za udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter uznaniowy, gdyż z jego treści wynika jedynie możliwość, a nie obowiązek ich ustalenia i to przy spełnieniu dodatkowej przesłanki, jaką jest poniesienie dodatkowych kosztów. Przepis ten dotyczy wyłącznie rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ, co oznacza, że koszty te będą różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 169/13; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 69/05; wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 44/10). W ocenie WSA w Warszawie takimi dodatkowymi kosztami mogą być zarówno koszty rzeczowe, w tym wartość materiałów lub nośników informacji, jak i koszty osobowe, tj. koszty pracy wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że Wójt Gminy P. po rozpoznaniu wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 24 grudnia 2012 r.) ponownie obliczył poniesione koszty i uznał, że rzeczywisty koszt skopiowania 14 stron dokumentów wynosi 3,50 zł, tj. 25 gr. za jedną stronę (koszt papieru i tuszu do drukarki). Zauważył jednocześnie, że nie zostały dodane koszty dodatkowe tj. koszty energii elektrycznej, amortyzacji urządzeń wykorzystanych do przekształcenia informacji, a także czasu pracowników, co należy do normalnych kosztów funkcjonowania organu w godzinach jego urzędowania.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie był uzasadniony. Ustalona opłata w wysokości 3,50 zł posiada cechy indywidualnego rozważenia wysokości dodatkowych kosztów poniesionych przez organ w związku z udostępnieniem informacji publicznej. Została ona skalkulowana z uwzględnieniem formy jej udostępnienia. Organ ustalił zatem wysokość realnych kosztów związanych z wydrukiem jednej strony dokumentu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył R. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienie skargi bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez

uznanie, iż wyliczenie kosztów w dostępie do informacji publicznej może nastąpić poprzez cennik tj. zarządzeniem Wójta Gminy P. określającym stawki,

- art. 15 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, iż organ może wyznaczyć opłatę za kserokopię.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także jako p.p.s.a.) poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku twierdzeń i zarzutów związanych z przekroczeniem uprawnień wynikających z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wyliczenie opłaty w oparciu o cennik wprowadzony przez Wójta Gminy P. Zarządzeniem Nr 1/2013.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nawiązując w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych wskazał, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii związanych z podstawą wyliczenia opłaty. W ocenie skarżącego wysokość opłaty wynika z zarządzenia Wójta Gminy P. Nr 1/2013, tymczasem przepisy u.d.i.p. nie przewidują takiej możliwości.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że obliczenie spornej opłaty na podstawie wspomnianego zarządzenia narusza art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Na potwierdzenie tego stanowiska skarżący powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 202 r. sygn. akt K 38/11, a także orzeczenia sądów administracyjnych (m. in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 755/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Lu 44/10, wyrok WSA w Opolu z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Op 114/09). Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 338/13, w którym Sąd stanął na stanowisku, że art. 15 ust. 1 u.d.i.p. dotyczy wyłącznie rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ, co oznacza, że będą one różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Brak jest podstaw do naliczania opłaty za zużycie energii elektrycznej, skanera, czy komputera.

Zdaniem skarżącego, skoro Wójt Gminy P. wyliczył opłatę na podstawie zarządzenia, to nie można twierdzić, iż miała ona charakter indywidualny i dotyczyła rzeczywistych kosztów. Zarządzenie Nr 1/2013 ma charakter zobowiązujący do wyliczania opłaty przy każdym wniosku, a zatem nie można uznać, iż nie została naruszona zasada bezpłatności wyrażona w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Działanie organu podjęte w niniejszej sprawie jest nie tylko niezgodne z obowiązującymi przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale przede wszystkim ogranicza prawo obywatela do uzyskania informacji. Skarżący wskazał ponadto, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wyraźnie stwierdza, że koszty jakie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ponosi w związku z udostępnieniem informacji, muszą być kosztami dodatkowymi.

Przytaczając obszerny fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (dotyczącego opłaty za wydanie karty pojazdu), skarżący wskazał, że opłaty administracyjne odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku. Na kanwie tej sprawy Trybunał uznał, że opłata za wydanie karty pojazdu stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym.

Autor skargi kasacyjnej zakwestionował stanowisko, że kwota 25 gr za stronę kserokopii stanowi koszt rzeczywisty. Przyjmując, że komercyjne wykonanie usługi ksero zawiera koszty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej to ceny za jedną kopię są dużo niższe.

Po raz kolejny powołując się na orzecznictwo sądowe wnoszący skargę kasacyjną podał, że "wykładnia art. 15 ust. 1 u.d.i.p. (w kontekście ogólnej reguły bezpłatności udzielania informacji publicznej - art. 7 ustawy) prowadzi do wniosku, że żądana opłata winna odpowiadać kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych. W sytuacji, gdy cena rynkowa wykonania kserokopii wynosi 8 gr, żądana przez organ kwota 1 zł dziesięciokrotnie przewyższająca ceny rynkowe, musi zostać uznana za opłatę nieekwiwalentną" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1947/09).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Ponadto wskazał na potrzebę przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego w przedmiocie "dopuszczalności wskazania wysokości uprzednio obliczonych opłat dodatkowych, które powstają w związku z udostępnieniem informacji publicznej w żądanej skonkretyzowanej formie, w drodze zarządzenia, podającego do publicznej wiadomości wysokości tychże kosztów, obliczonych na podstawie uprzednio dokonanych kalkulacji przez organ".

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podał, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, gdyż wskazują na obliczenie należnej opłaty na podstawie zarządzenia Nr 1/2013 (opublikowanego na internetowej stronie Biuletynu Informacji Publicznej w dniu 3 stycznia 2013 r.), gdy w rzeczywistości opłata naliczona została stosownie do faktycznie poniesionych przez organ dodatkowych kosztów, a w/w zarządzeniem wyłącznie podano te koszty do publicznej wiadomości. Podstawą obliczenia należnej od skarżącego opłaty był faktycznie poniesiony przez organ koszt wytworzenia nośnika informacji (w tym przypadku kartki papieru oraz tuszu do drukarki), a nie zarządzenie, które ma charakter wyłącznie informacyjny, zawierając zestawienia obliczonych uprzednio kosztów poszczególnych nośników.

Organ uznał za pozbawione usprawiedliwionych podstaw argumenty strony skarżącej, że żądanie kosztów dodatkowych związanych z udzieleniem informacji publicznej miałoby stanowić ograniczenie prawa obywatela do uzyskania informacji. W przypadku skarżącego informacja publiczna została udzielona, mimo braku uiszczenia opłaty, a wysokość samej opłaty wyniosła łącznie 3,5 zł za 14 stron wydruku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Na wstępie odnosząc się do kwestii wskazanych w odpowiedzi na skargę kasacyjną związanych z poprawnością formalną skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rzeczywiście pełnomocnik skarżącego błędnie w jednym miejscu skargi kasacyjnej podał imię i nazwisko skarżącego, wskazując, że reprezentuje I. Ż., a także błędnie określił Sąd I instancji wskazując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zamiast WSA w Warszawie. Cała treść wniesionego środka odwoławczego pozwala jednak ma prawidłową identyfikację zarówno stron postępowania, jak też zaskarżonego wyroku. Zatem wspomniane uchybienia należy uznać za tego rodzaju pomyłkę, która nie dyskwalifikuje złożonej w sprawie skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania został powiązany z przepisem prawa materialnego i stanowi w istocie konsekwencję zarzutów określonych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W związku z tym zarzuty oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. (materialne i procesowe) powinny być rozpoznane łącznie.

Przed analizą zarzutów kasacyjnych należy przyznać rację organowi, który w odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdził, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał na formę naruszenia prawa materialnego, które w świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieźć, że strona zarzuca naruszenie wskazanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w obu formach. Zatem brak powołania w petitum skargi kasacyjnej rodzaju naruszenia prawa materialnego nie może skutkować niemożliwością oceny tych zarzutów.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie może żądać opłaty m. in. za skorzystanie z Biuletynu Informacji Publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) oraz za uczestnictwo w posiedzeniach kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 u.d.i.p.). Niedopuszczalne jest także pobranie opłaty w sytuacji, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w art. 10 ust. 2 u.d.i.p., tj. w przypadku, gdy informacja publiczna może być niezwłocznie udostępniona lub jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie powinno się także pobierać, co do zasady, dodatkowych opłat za informacje znajdujące się w zasobach elektronicznych podmiotu zobowiązanego.

Od zasady bezpłatności informacji publicznej ustawodawca przewidział jednak wyjątki. W myśl art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Możliwość żądania opłaty za informację publiczną dotyczy tylko udzielenia takiej informacji na wniosek zainteresowanej osoby. Wysokość przedmiotowej opłaty odpowiadać ma kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Należy ogólnie zauważyć, że przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób powinno łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany.

Zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 7 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wnoszący skargę kasacyjną stanął na stanowisku, że w świetle powołanych przepisów nie jest dopuszczalne ustalenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej na podstawie zarządzenia organu samorządu terytorialnego ustanawiającego określone stawki w tym zakresie. Generalnie pogląd ten jest słuszny. Zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie przyjmuje się, że statuty czy uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie mogą w sposób generalny (odgórny) wprowadzać "cennika" za udostępnianie informacji publicznych, gdyż ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Należy przypomnieć, że pismo Wójta Gminy P. z dnia 17 stycznia 2013 r., w którym ustalono opłatę za wydanie kopii dokumentów objętych wnioskiem, było reakcją organu na wezwanie do usunięcia naruszania prawa. Organ uwzględnił żądanie skarżącego poprzez obniżenie opłaty z kwoty 20,52 zł, do kwoty 3,50 zł. Wskazał jednocześnie, że opłata ta stanowi koszt wykonania kopii 14 stron dokumentów. Co prawda organ we wspomnianym piśmie wymienił zarządzenie Wójta Gminy P. Nr 1/2013 z dnia 3 stycznia 2013 r., ale jednocześnie wskazał na sposób wyliczenia rzeczywistych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku (kserokopia). Podstawa prawna takiego działania znajduje się we wspominanych przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, które upoważniają do pobierania opłat w wysokości rzeczywiście poniesionych przez organ kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że opłata w wysokości 3,50 zł odpowiada kosztom poniesionym przez organ w związku z udostępnieniem skarżącemu informacji publicznej i nie jest zawyżona. Została ona skalkulowana z uwzględnieniem formy jej udostępnienia (żądanie udostępnienia kserokopii), jak i ilości stron kopii udostępnionych dokumentów. Organ ustalił zatem wysokość realnych kosztów związanych z wydrukowaniem jednej strony dokumentu. Należy bowiem zauważyć, że koszt związany z wykonaniem kserokopii dokumentu nie w każdym przypadku będzie równy. Koszt ten zależy od wielu czynników takich jak np. koszt nabycia papieru, materiałów eksploatacyjnych, a także innych środków technicznych. Ponadto różny jest również koszt związany z zakładem pracy przy przetworzeniu danej informacji. Należy wyraźnie podkreślić, że opłata za wydanie kopii dokumentu w ramach prawa do informacji publicznej powinna być zindywidualizowana. Stąd też zarzut, że w niniejszej sprawie opłata w wysokości 0,25 zł za stronę kserokopii jest zawyżona i powinna wynosi 0,08 zł jest nieuzasadniony i nie poparty żadnymi konkretnymi argumentami. Odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, że podmioty komercyjne wykonują usługi kopiowania dokumentów za cenę niższą niż wysokość spornej opłaty (0,25 zł) NSA stwierdza, że ceny za stronę kopii dokumentów nie są jednolite i zależą również od wielu czynników. Opłata do uiszczania, której został zobowiązany skarżący w niniejszej sprawie nie odbiega od średniej ceny za tego typu usługi.

Zauważyć na marginesie należy, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest czynność polegająca na ustaleniu opłaty za udzielenie informacji publicznej, a nie zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia 3 stycznia 2013 r.

Z tych też względów zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. ani przez błędną wykładnię, ani przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów.

Nie jest również uzasadniony drugi zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, iż organ może ustalić opłatę za kserokopię. Jak wskazano wyżej, art. 15 ust. 1 u.d.i.p. uprawnia podmiot zobowiązany do ustalenia opłaty, której celem jest pokrycie dodatkowych kosztów związanych z przekształceniem informacji m. in. kosztów wykonania kserokopii. Natomiast art. 12 ust. 2 u.d.i.p. określa jedną z form udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem udostępnienie informacji publicznej polega nie tylko na umożliwieniu zapoznania się z nią. Obowiązkiem podmiotu udostępniającego informację publiczną jest także zapewnienie warunków do utrwalenia jej przez osobę występującą o jej udostępnienie. Podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłanie albo przeniesienie jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Oznacza to, że organ nie może odmówić wykonania zainteresowanej osobie kopii dokumentów stanowiących informację publiczną. Jeżeli wnioskodawca wykona takie kopie we własnym zakresie (za pomocą prywatnego urządzenia kopiującego np. kserokopiarki, skanera, bądź aparatu fotograficznego), wówczas brak jest podstaw do pobrania jakikolwiek opłat. Natomiast w sytuacji, gdy podmiot udostępniający informację publiczną ponosi koszty związane z udzieleniem informacji wówczas na zasadzie uznania może obciążyć wnioskodawcę stosowną opłatą, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a NSA wskazuje, że przepis ten może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji zajął stanowisko, że podstawą prawną do ustalenia spornej opłaty stanowił art. 15 ust. 1 u.d.i.p., a jej wysokość odpowiada dodatkowym kosztom poniesionym przez organ.

Z opisanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do przedstawienia, zgodnie z wnioskiem Wójta Gminy P., wskazanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów NSA. Zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a. jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Tymczasem nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko, że nie jest dopuszczalne ustalanie opłat za udostępnienie informacji publicznej w formie generalnego aktu jednostki samorządu terytorialnego. Nie można bowiem zakładać z góry, jaki będzie koszt przetworzenia informacji w konkretnej sprawie. Czynność taka musi mieć charakter indywidualny, a wysokość opłaty powinna odzwierciedlać dodatkowe koszty, rzeczywiście poniesione przez organ w procesie udostępniania informacji publicznej na wniosek.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.