III SAB/Gl 627/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-18	
Data wpływu	2024-09-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Machcińska
Małgorzata Herman /sprawozdawca/
Marzanna Sałuda /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 935/25	
Skarżony organ	Prokurator	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1914; art. 3a i art. 4; Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 13; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 775; art. 156; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. J. - redaktora naczelnego czasopisma [...] na bezczynność Prokuratora Rejonowego w T. w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Skarżący M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prokuratora Prokuratury Rejonowej w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej tj. udzielenia dostępu do akt postępowania wraz z prawem do wykonywania zdjęć dokumentów z akt postępowania oraz o udzielenie w terminie 7 dni wyczerpującego stanowiska organów ścigania co do zakresu ustaleń i podstaw prawnych oraz faktycznych oceny czynu wskazanego w zawiadomieniu.

W skardze domagał się uchylenia zaskarżonego zarządzenia i nakazanie organowi udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku.

Ponadto alternatywnie wniósł o:

1. stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa,

2. wymierzenie grzywny w trybie art. 154 § 6 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

3. zasądzenie odszkodowania w trybie art. 154 § 7 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kwocie co najmniej jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia,

4. zasądzenie od organu rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Stan faktyczny sprawy jest następujący.

11 sierpnia 2024 r., drogą elektroniczną, skarżący zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w T. w trybie ustawy Prawo prasowe o udzielenie dostępu do akt postępowania wraz z prawem do wykonywania zdjęć dokumentów z akt postępowania oraz o udzielenie w terminie 7 dni wyczerpującego stanowiska organów ścigania co do zakresu ustaleń i podstaw prawnych oraz faktycznych oceny czynu wskazanego w zawiadomieniu.

W odpowiedzi z 20 sierpnia 2024 r., Z-ca Prokuratora Prokuratury Rejonowej w T. udzielił skarżącemu informacji, że powyższa informacja nie może być traktowana jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej i wskazał, że zagadnienie dostępu do materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego jak i powiązane z tym wątpliwości interpretacyjne zostały rozstrzygnięte w uchwale NSA podjętej w składzie siedmiu sędziów w sprawie o sygn. I OPS 7/13. Ponadto wskazał, że kwestie dotyczące udostępnienia dokumentów z akt postępowań karnych reguluje art. 156 k.p.k. Jednocześnie zauważył, że z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej expresis verbis wynika, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

20 sierpnia 2024 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w T.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Z kolei, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Ponadto w świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań.

Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej 11 sierpnia 2024 r. o udostępnienie w trybie art. 3a i 4 ustawy Prawo prasowe informacji, a w szczególności udzielenia dostępu do akt postępowania wraz z prawem do wykonywania zdjęć dokumentów z akt postępowania oraz o udzielenie w terminie 7 dni wyczerpującego stanowiska organów ścigania co do zakresu ustaleń i podstaw prawnych oraz faktycznych oceny czynu wskazanego w zawiadomieniu.

Przepis art. 3a ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1914) stanowi, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 i 1669).

A zatem osoba, która w celach dziennikarskich chce otrzymać informację publiczną ma takie same uprawnienia, jak osoba działająca na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej osoby stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania informacji prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy wynika z art. 3a Prawa prasowego, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia winna nastąpić w trybie u.d.i.p., a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 Prawa prasowego i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów obowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p., ustanawiając autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 Prawa prasowego). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. ( por. wyrok NSA z 2 marca 2023 r., sygn.. III OSK 2286/21) Tryb przewidziany w art. 4 ustawy Prawo Prasowe nie ma więc w sprawie zastosowania.

Jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia winna nastąpić w trybie u.d.i.p., a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej: u.d.i.p.) przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Ustawodawca stworzył w ten sposób normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów ustawy tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji: podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w omawianej ustawie.

Z treści powołanego przepisu wynika, że przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania, gdy inne ustawy odmiennie regulują tryb i zasady dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest już pogląd, że do takich przepisów należy art. 156 k.p.k. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 29 maja 2024 r., III OSK 1170/22 przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 k.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom. Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Po trzecie, powyżej wskazane przepisy k.p.k. stanowią owe "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów tejże ustawy do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej. Jeżeli więc wnioskowana informacja publiczna podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 156 k.p.k., to stosowanie przepisów u.d.i.p. jest wyłączone. Wyłączenie to obejmuje również możliwość wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. III OSK 1342/24).

O ile zatem dostęp stron postępowania i innych podmiotów do akt sprawy uregulowany jest odrębnie, to tym samym w zakresie żądania strony o udostępnienie informacji o materiale zawartym w aktach wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. Zasady dostępu do akt postępowania karnego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy regulują przepisy zawarte w art. 156 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (j.t. Dz.U. z 2024 r., poz. 37 dalej: "k.p.k."). I tak art. 156 § 1 k.p.k. stanowi, że stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie. Z kolei, przepisy art. 156 § 5, § 5a i § 5b k.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego. Zgodnie z art. 156 § 5 k.p.k. jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej. Z kolei, w razie złożenia w toku postępowania przygotowawczego wniosku o zastosowanie albo przedłużenie tymczasowego aresztowania podejrzanemu i jego obrońcy udostępnia się niezwłocznie akta sprawy w części zawierającej treść dowodów dołączonych do wniosku, z wyłączeniem dowodów z zeznań świadków, o których mowa w art. 250 § 2b (art. 156 § 5a k.p.k.). Przepis art. 156 § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego (art. 156 § 5b k.p.k.).

Przepisów u.d.i.p. nie stosuje się zatem wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4343/21, z 7 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1381/22, z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5052/21), że takimi przepisami są m.in. przepisy art. 156 § 1, § 5 i § 5b k.p.k. Wskazane regulacje k.p.k. adresowane są w stosunku do wszystkich potencjalnych adresatów, a nie tylko do stron postępowania karnego, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego i zakończonego postępowania przygotowawczego. Są one przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i ustawa ta nie ma do nich zastosowania. Przepisy te zawierają bowiem zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Skoro zatem dostęp do żądanych informacji publicznych określają przepisy szczególne, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., to w sprawie nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p.

W przedmiotowej sprawie, Prokurator niezwłocznie udzielił skarżącemu informacji w piśmie z 20 sierpnia 2024 r., a w szczególności, poinformował, że udostępnienie żądanych informacji i dostępu do akt nie następuje w trybie u.d.i.p. lecz na podstawie art. 156 k.p.k. Nie narusza prawa sposób załatwienia przez organ wniosku skarżącego w formie pisma, informującego o braku możliwości udostepnienia żądanej informacji. Jest to bowiem, zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych, właściwy sposób załatwienia wniosku opartego na art. 10 ust.1 u.d.i.p., w przypadku, gdy stosowanie przepisów tej ustawy jest wyłączone wskutek zawarcia w przepisach odrębnych odmiennej regulacji dotyczącej udostępniania danej informacji.

Zasadnie zatem Prokurator uznał, że z uwagi na regulacje zawarte w k.p.k. informacje żądane przez skarżącego nie podlegają udostępnieniu, bowiem regulacja szczególna zawarta w przepisach k.p.k. wyłącza stosowanie trybu określonego w u.d.i.p. Powyższe stanowisko zaaprobowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1399/15; z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 357/19 oraz z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 298/20 - CBOiS; orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 298/20 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił wprost, że kwestia dostępu do akt postępowania przygotowawczego wyczerpuje wszelkie uprawnienia nie tylko pokrzywdzonego lub podejrzanego, ale także innych osób do uzyskania przez nich informacji zawartych w aktach czy dokumentach prowadzonego postępowania. Przepisy u.d.i.p. nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec przepisów k.p.k. sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Podsumowując, dokumenty zgromadzone przez organ w aktach, podlegają udostępnieniu wyłącznie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego, co dotyczy również osób powołujących się na art. 3a ustawy Prawo prasowe.

Z uwagi na powyższe, podniesione w skardze zarzuty pozostawania organu w bezczynności okazały się całkowicie niezasadne.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.