III SA/Po 100/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-12	
Data wpływu	2026-01-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Monika Świerczak /sprawozdawca/
Wojciech Rowiński	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Kaźmierz z dnia 26 maja 2025 r. nr XVII/98/2025 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kiączyn - cmentarz, gmina Kaźmierz 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Kaźmierz na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 października 2025 r. Wojewoda Wielkopolski zwanym dalej: Wojewodą wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XVII/98/2025 Rady Gminy Kaźmierz z dnia 26 maja 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kiączyn — cmentarz, gmina Kaźmierz zwana dalej: Uchwała

Wojewoda zaskarżył przedmiotową Uchwałę w całości i wniósł o :

1) stwierdzenie nieważności w całości uchwały Nr XVII/98/2025 Rady Gminy Kaźmierz zwanej dalej: Radą z dnia 26 maja 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kiączyn — cmentarz, gmina Kaźmierz - ze względu na istotne naruszenie prawa,

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wojewoda wskazał, że na sesji w dniu 26 maja 2025 r. Rada Gminy Kaźmierz podjęła uchwałę Nr XVII/98/2025 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kiączyn — cmentarz, gmina Kaźmierz.

Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu 4 czerwca 2025 r.

Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 z późn.zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) w związku z art. 67 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688).

Dokonując oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały w zakresie zgodności z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w brzmieniu obowiązującym 26 maja 2025 r. z uwzględnieniem przepisu art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688)], zwanej dalej: ustawą, w zakresie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda stwierdził co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2024 r. poz. 576 ze zm.) — zwanej dalej: ustawą o cmentarzach, o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy. Ponadto, zgodnie z art. 3 ustawy o cmentarzach, cmentarze zakłada się i rozszerza na nieruchomościach, dla których w planach miejscowych ustalono przeznaczenie - teren cmentarza. Szczegółowe wytyczne, które należy wziąć pod uwagę przy wyborze odpowiedniego terenu na założenie cmentarza, konieczne do uwzględnienia na etapie wyznaczania takiego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, określa rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r. poz. 315) - zwane dalej: rozporządzeniem o terenach odpowiednich na cmentarze.

W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia o terenach odpowiednich na cmentarze odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studni, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Wojewoda w skardze stwierdził, że w Uchwale wyznaczono granicę terenu cmentarza oznaczonego symbolem C w odległości ok. 25 m od orientacyjnej lokalizacji studni ujmującej wody podziemne, którą zaznaczono na rysunku planu na terenie zabudowy związanej z rolnictwem oznaczonym symbolem RZ. Wojewoda podniósł w skardze, że w tekście uchwały i w uzasadnieniu nie zawarto informacji o przeznaczeniu tej studni. Nie udało się go również ustalić w toku postępowania nadzorczego. Wyjaśnienie Wójta Gminy Kaźmierz (pismo z 16 lipca 2025 r., znak: PPPD 6721.4.8.2023, wpływ: 17 lipca 2025 r., ePUAP-UPP164849932) zawiera oświadczenie, że budynki mieszkalne i gospodarcze oraz zakład Gospodarstwo Rolne [...] Sp. z o.o. związany z prowadzeniem produkcji rolnej i zwierzęcej zlokalizowane w strefie oddziaływania cmentarza posiadają sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Dodatkowych wyjaśnień w sprawie budynków zlokalizowanych na terenie RZ, położonych w uchwale w strefie w odległości do 50 m od granic terenu C, udzielił pracownik Urzędu Gminy Kaźmierz w rozmowach telefonicznych. Zgodnie z pozyskanymi w ten sposób informacjami budynki te nie pełnią żadnych z funkcji wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia o terenach odpowiednich na cmentarze. Do ww. pisma z wyjaśnieniami Wójt załączył decyzję Starosty Szamotulskiego udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie dwóch studni głębinowych na działce ewid. nr 84, obr. Kiączyn, gm. Kaźmierz, i szczególne korzystanie z wód polegające na poborze wód podziemnych w celu nawadniania upraw rolnych o powierzchni max. 100 ha. Objęte przedłożoną decyzją Starosty studnie znajdują się jednak poza obszarem objętym uchwałą, a więc nie wywierają wpływu na jej ustalenia. Mając na celu utrzymanie możliwości poboru wód podziemnych ze studni znajdującej się na terenie RZ wyznaczono w uchwale, w obrębie terenu C, "strefę pochówku podziemnego" oddaloną o 150 m od tej studni. W § 12 pkt 1 uchwały dopuszczono na terenie C lokalizację: kaplicy, dzwonnicy, pomników, domu pogrzebowego, kostnicy, krematorium, budynków administracyjnych, socjalnych oraz gospodarczych itp. związanych z funkcjonowaniem cmentarza komunalnego, a także grobów naziemnych i murowanych oraz kolumbarium, z zastrzeżeniem, że zgodnie z § 12 pkt 2 uchwały możliwość lokalizowania grobów podziemnych istnieje w granicach strefy pochówku podziemnego.

Wojewoda wskazał, że żaden przepis ustawy, ustawy o cmentarzach ani rozporządzenia o terenach odpowiednich na cmentarze nie upoważnia rady gminy do określenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stref funkcjonalnych cmentarza i ograniczenia na jego obszarze możliwości lokalizowania grobów podziemnych. Warto również zauważyć, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia o terenach odpowiednich na cmentarze, zatwierdzenie lokalizacji cmentarza następuje po wykonaniu analizy, w oparciu o plan sytuacyjny w skali 1:500, zagadnień dotyczących parametrów technicznych gruntów do głębokości pierwszego poziomu wody gruntowej (lecz nie płyciej niż do 2,5 m od powierzchni terenu), stosunków wodnych (w tym kierunków spływu wód powierzchniowych oraz głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadku) i istniejących zespołów roślinnych, co wskazuje na fakt, że cały teren przeznaczony na założenie cmentarza winien umożliwiać lokalizowanie grobów podziemnych.

Uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2761/95).

Ustalenie regulujące wyżej omówione kwestie w planie miejscowym stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego wyznaczonego przepisami art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, a także złamanie reguły legislacji wynikającej z § 115 i § 134 pkt 1, w związku z § 143 ZTP. Przepisy te należy również rozpatrywać w kontekście art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w odpowiednich ustawach (w tym przypadku ustawy i ustawy o cmentarzach). Omawiane ustalenie stoi w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia uchwały w sprawie planu miejscowego powinny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, wyznaczenie w uchwale granic terenu cmentarza w odległości mniejszej niż 150 m (opcjonalnie 50 m) od studni ujmującej wody podziemne, dla której nie wykluczono poboru wody do picia i potrzeb gospodarczych oraz wyznaczenie w granicach terenu cmentarza "strefy pochówku podziemnego" stanowią istotne naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodujące nieważność terenu cmentarza komunalnego, oznaczonego na rysunku planu symbolem C.

2. W § 5 pkt 5 uchwały ustalono w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kwalifikację terenów: cmentarza, oznaczonego symbolem C, zabudowy mieszkaniowej oraz usług, oznaczonego symbolem MN-U i zabudowy związanej z rolnictwem, oznaczonego symbolem RZ, do terenów podlegających ochronie przed hałasem zgodnie z przepisami odrębnymi. W § 5 pkt 5 lit. a uchwały ustalono, że teren C jest kwalifikowany jako "teren zieleni parkowej specjalnego przeznaczenia", a w § 5 pkt 5 lit. c uchwały ustalono, że teren RZ jest kwalifikowany jako teren zabudowy zagrodowej.

Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku dla terenów o różnym przeznaczeniu reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112). W rozporządzeniu tym wyróżnia się tereny zabudowy zagrodowej, ale nie wyróżnia się kategorii "terenów zieleni parkowej specjalnego przeznaczenia".

W odniesieniu do ww. ustalenia dla terenu RZ należy zauważyć, że zgodnie z tabelą w Załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2404 zwanego dalej: rozporządzeniem) - w określonej na poziomie drugim klasie przeznaczenia terenu RZ - tereny zabudowy związanej z rolnictwem - mieszczą się trzy klasy przeznaczenia terenu określone na poziomie trzecim: tereny zabudowy zagrodowej, tereny produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz tereny wielkotowarowej produkcji rolnej. Rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku nie dotyczy terenów produkcji rolnej. Wojewoda wskazał, że ze wspomnianego wyżej wyjaśnienia Wójta wynika, że na terenie RZ wyznaczonym w Uchwale działa zakład Gospodarstwo Rolne A. Sp. z o.o. związany z prowadzeniem produkcji rolnej i zwierzęcej. W § 15 uchwały dopuszczono na terenie RZ realizację budynków, obiektów i urządzeń gospodarczych związanych z prowadzeniem produkcji rolnej i zwierzęcej, budynków gospodarczych lub garażowo-gospodarczych lub garaży oraz zachowanie istniejących obiektów budowlanych z możliwością przebudowy, nadbudowy, zmiany sposobu użytkowania. W przypadku, gdy na terenie RZ nie będzie zlokalizowana zabudowa zagrodowa, teren ten nie będzie się kwalifikował do terenów, dla których przepisy odrębne wyznaczają dopuszczalne poziomy hałasu.

Zapisy § 5 pkt 5 uchwały należy traktować, podobnie jak ustalenie omówione w pkt. 2 niniejszej skargi, jako zapisy sprzeczne z aktem prawnym wyższego rzędu, zawierające powtórzenie, modyfikację lub uzupełnienie jego przepisów i z tego względu stanowią one istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodujące ich nieważność.

3. W § 8 Uchwały ustalono w zakresie wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych stosowanie spójnego charakteru elementów zagospodarowania terenu w zakresie oświetlenia oraz nawierzchni w granicach poszczególnych terenów. W uchwale nie określono, które tereny zalicza się do przestrzeni publicznych. Co prawda zapis art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy, upoważniający radę gminy do określenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, nie zawiera definicji takich przestrzeni, lecz należy domniemywać, że intencją Rady nie było zaliczenie do przestrzeni publicznych terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, rolnictwa z zakazem zabudowy, zabudowy związanej z rolnictwem czy elektroenergetyki. Pozostaje jednak niejasne, czy ustalenie § 8 Uchwały należy odnosić do terenów cmentarza, zieleni, usług lub komunikacji.

W związku z powyższym, zapis § 8 uchwały jest niejasny i nie pozwala na jednoznaczne określenie zasad zagospodarowania terenów oraz pozostawia do swobodnej interpretacji, które tereny są nim objęte, i jako taki stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodujące jego nieważność.

4. W § 9 pkt 1 uchwały ustalono w zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów nakaz ochrony wód podziemnych, ze względu na położenie w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 145 — Szamotuły — Duszniki, poprzez zagospodarowanie ścieków zgodnie z §17, oraz zachowanie przepisów odrębnych. §17 Uchwały zawiera ustalenia w zakresie zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania dla terenu elektroenergetyki, oznaczonego na rysunku planu symbolem IE. Ze wspomnianego wyżej wyjaśnienia Wójta wynika, że intencją Rady było zawarcie w zapisie § 9 pkt 1 odniesienia do § 20 uchwały, który faktycznie zawiera ustalenia dotyczące zagospodarowania ścieków.

Błędne odwołanie w zapisie Uchwały do jej innego ustalenia stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ akt prawa miejscowego, zgodnie z § 143 Zasad techniki prawodawczej podlega zasadom wyrażonym w Dziale I Rozdziale 1 tego rozporządzenia, czyli m.in. zasadzie zakazu powtórzeń oraz precyzji i komunikatywności przepisów prawnych.

W związku z powyższym ustalenie § 9 pkt 1 uchwały należy uznać za nieważne w zakresie słów: "zagospodarowanie ścieków zgodnie z §17, oraz".

5. W § 10 pkt 4 i 5 uchwały ustalono w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki budowlanej na terenach RZ i RN.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Regulacje dotyczące procedury scalania i podziału nieruchomości zawiera rozdział 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) - zwanej dalej: ustawą o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy te stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Podział działek przeznaczonych w planie na cele rolne i leśne regulują wyczerpująco przepisy art. 93 ust. 2a i art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, można określić minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Dotyczy to jednak również gruntów przeznaczonych w planie na cele inne niż rolne i leśne. W przypadku takich gruntów, do których należą grunty przeznaczone w planach na tereny zabudowy związanej z rolnictwem i tereny rolnictwa z zakazem zabudowy, stosuje się przepisy art. 92 i 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 93 ust. 2a tej ustawy stanowi m.in., że podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 3000 m2 jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W związku z powyższym zapisy § 10 pkt 4 i 5 uchwały, jako sprzeczne z aktem rangi ustawowej, stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodujące ich nieważność.

6. W § 12 pkt 5 uchwały ustalono w zakresie zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania dla terenu cmentarza komunalnego, oznaczonego na rysunku planu symbolem C, powierzchnię zabudowy wszystkich budynków łącznie nie większą niż 500 m2. Nie ustalono dla terenu C maksymalnego udziału powierzchni zabudowy.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym maksymalny udział powierzchni zabudowy. Maksymalny udział powierzchni zabudowy został zdefiniowany w art. 2 pkt 35 ustawy jako: "stosunek sumy powierzchni rzutu poziomego budynków, mierzonej po zewnętrznym obrysie rzutu poziomego ścian zewnętrznych tych budynków zlokalizowanych, w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na działce budowlanej do powierzchni tej działki budowlanej.

Wojewoda wskazał, że jeśli, zgodnie z intencją wyrażoną we wspomnianym wyżej wyjaśnieniu Wójta, celem Rady było ograniczenie powierzchni zabudowy w obrębie terenu cmentarza do określonej wartości, było to możliwe z zastosowaniem wskaźników wskazanych w ustawie. Przy określeniu w § 12 pkt 4 maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 0,6 i dopuszczeniu w § 12 pkt 8 uchwały maksymalnie 1 kondygnacji dla zabudowy cmentarza maksymalny udział powierzchni zabudowy powinien wynosić 0,6. Tymczasem, 500 m2 stanowi wielokrotnie mniejszą część powierzchni terenu C (ok. 5 ha), co wskazuje, oprócz zastosowania niewłaściwego wskaźnika dla określenia maksymalnej powierzchni zabudowy, na prawdopodobny błąd w określeniu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy.

Omawiane naruszenie uniemożliwia jednoznaczne określenie wskaźników zabudowy dla terenu C, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodujące jego nieważność.

7. W § 19 pkt 3 uchwały ustalono w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji wymagania dla terenów komunikacji pieszo-rowerowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1KP, 2KP, 3KP.

Wojewoda wskazał, że terenu o symbolu 3KP nie wyznaczono na rysunku planu i nie wymieniono go w § 3 uchwały, gdzie ustalono przeznaczenia terenów dla całego obszaru objętego uchwałą.

Stosownie do wymogów art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się z części tekstowej - stanowiącej treść uchwały, oraz z załączników do uchwały, w szczególności rysunku planu - stanowiącego część graficzną. Ponadto w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1587), obowiązującego dla przedmiotowej procedury planistycznej, część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego. Integralność części uchwały, którymi są treść i rysunek planu, należy rozumieć jako ich nieodłączność oraz jednoznaczność i tożsamość ich zapisów.

W związku z powyższym zapis § 19 pkt 3 uchwały w zakresie symbolu "3KP" jest nieważny.

8. Zgodnie z przepisami Załącznika nr 1 do rozporządzenia dopuszcza się określenie przeznaczenia terenu z wykorzystaniem nie więcej niż trzech klas z dozwolonych poziomów określonych w tabeli, przy czym w przypadku zastosowania dwóch klas symbole oddziela się łącznikiem, kolejność symboli dostosowuje się według kolejności klas określonej w tabeli, nazwy klas oddziela się spójnikiem "lub", kolejność nazw dostosowuje się według kolejności symboli, słowa "teren" używa się tylko raz przed nazwą pierwszej klasy. Zastosowane klasy są realizowane łącznie lub zamiennie. W przypadku, gdy intencją rady gminy jest wykluczenie monofunkcyjnego lub mieszanego sposobu zagospodarowania takiego terenu, określenia nazw klas przeznaczeń wykluczanych dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego zgodnie z wartościami określonymi w tabeli.

Wojewoda wskazał, że w Uchwale użyto dla wyznaczonego w niej terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług symbolu MN-U i nazwy "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług". Taka nazwa powtarza się w § 3 Uchwały, gdzie ustalono przeznaczenia terenów dla całego obszaru objętego uchwałą i w § 14 Uchwały, gdzie ustalono zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania dla tego terenu. W § 14 pkt 1 uchwały ustalono na terenie oznaczonym symbolem MN-U lokalizację wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego lub mieszkalno-usługowego lub usługowego na działce budowlanej, z dopuszczeniem lokalizacji jednego budynku gospodarczego lub garażowo-gospodarczego lub garażu. Oznacza to, że w świetle przepisów rozporządzenia, teren powinien zostać oznaczony symbolem MN-U i nazwą "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług", bez doprecyzowania w tekście uchwały przeznaczeń wykluczanych. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że zastosowana nazwa ze spójnikiem "oraz" może być źródłem wątpliwości i różnic interpretacyjnych w postępowaniach przed organami administracji architektoniczno-budowlanej (ponieważ spójnik "oraz" sugeruje wykluczenie monofunkcyjnego zagospodarowania terenu), omawiane naruszenie należy uznać za istotne.

9. Symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów oraz standardy ich stosowania w projekcie planu miejscowego określa Załącznik nr 1 do rozporządzenia, obowiązującego dla przedmiotowej procedury planistycznej. Zgodnie z przepisami Załącznika nr 1 do rozporządzenia w celu ustalenia przeznaczenia terenu stosuje się klasę przeznaczenia terenu określoną w poziomie pierwszym, drugim lub trzecim tabeli. Dla terenu nowego cmentarza wyznaczanego w planie miejscowym należy użyć określeń z pierwszego poziomu tabeli, tj. symbolu C i nazwy "teren cmentarza". Stwierdzam, że w uchwale użyto dla wyznaczonego w niej terenu cmentarza symbolu C i nazwy "teren cmentarza komunalnego". Taka nazwa powtarza się w § 3 uchwały, gdzie ustalono przeznaczenia terenów dla całego obszaru objętego uchwałą, i w § 12 uchwały, gdzie ustalono zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania dla tego terenu. Użycie nazwy terenu niezgodnej ze standardami wyznaczonymi przez rozporządzenie stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc jednak pod uwagę, że różnica między nazwą wymaganą przez rozporządzenie a nazwą użytą w uchwale polega jedynie na dodaniu przymiotnika "komunalnego", przeznaczenie przedmiotowego terenu to w ocenie Wojewody nie powinno budzić wątpliwości interesariuszy Uchwały ani organu architektoniczno- budowlanego, więc omawiane naruszenie Wojewoda uznał za nieistotne.

Wojewoda podniósł, że e względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też — w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – wniósł skargę do Sądu.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o :

1. Uwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

2. Obciążenie organu administracji kosztami postępowania.

W uzasadnieniu Rada odnośnie zarzutów przedstawionych w uzasadnieniu skargi wskazała, co następuje:

Odnośnie zarzutu pierwszego organ administracji wyjaśnił, że godnie z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2024 r. poz. 576 ze zm.) o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy. Dlatego została podjęta uchwała nr LXVI/544/2023 Rady Gminy Każmierz z dnia 27 listopada 2023r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kiączyn — cmentarz, Gmina Każmierz. Przed jej podjęciem dokonana została przez Wójta Gminy Każmierz analiza, która pozwoliła powziąć decyzję o zasadności opracowania miejscowego planu dla przedmiotowego obszaru zgodnie z obowiązującymi zapisami w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Każmierz.

Zgodnie z § 4 pkt. 1 i 10 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 12 pkt 1 i 2 Uchwały zostały sformułowane ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierające określania przeznaczenia poszczególnych terenów i zasad ich zagospodarowania oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów wraz z ograniczenia w ich użytkowaniu zawierające nakazy, zakazy, dopuszczenia.

Zgodnie z art. 15 ust. 2b. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy przewidujący lokalizację nowego lub rozszerzenie istniejącego cmentarza sporządza się co najmniej dla obszaru obejmującego strefę ochronną, związaną z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w sąsiedztwie cmentarza. Wójt Gminy Kaźmierz w listopadzie 2023 r. zlecił wykonanie opinii geotechnicznej w celu określenia warunków gruntowo-wodnych. W podsumowaniu przedmiotowego opracowania sformułowano miedzy innymi wniosek: " nie stwierdzono występowania wód gruntowych do głębokości rozpoznania, co spełnia wymogi ustaw dla lokalizacji cmentarza (głębokość > 2,5 mp.p.t). Przedmiotowa studnia, nie została zlikwidowana mimo, że właściciel z niej nie korzysta. Dlatego została wyznaczona na terenie oznaczonym symbolem C strefa 150 m od studni.

Intencją Rady było by teren zawarty w tej strefie, byt zagospodarowany zgodnie z zapisami § 12 pkt.1 a,b,c,d,e Uchwały. Wymienione budynki mają. związek wyłącznie z funkcjonowaniem cmentarza a nie pochówkiem " groby kopalne". Po analizie uzasadnienia skargi w tym zakresie Rada podzieliła stanowisko Wojewody odnośnie naruszenia przez Radę Gminy jej ustawowych uprawnień i w ten sposób istotne naruszenie zasad sporządzania mpzp. Odnośnie zarzutu opisanego w punkcie 2 uzasadnienia Rada wyjaśniła, że § 5 pkt 5 uchwały w zakresie ochrony przed hałasem obejmujący teren cmentarza oraz teren zabudowy związanej z rolnictwem zostały błędnie zakwalifikowane jako tereny o dopuszczalnych poziomach hałasu. Rada wskazała na art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm.) oraz rozporządzenie wykonawcze "w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku“. Odnośnie zarzutu opisanego w punkcie 3 skargi Rada wyjaśniła, że § 8 Uchwały dotyczący ustaleń w zakresie wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, odnosi się do cmentarza, zieleni, usług i komunikacji. Brak tego zapisu faktycznie pozwala na swobodną interpretację, i tak jak Wojewoda domniema, że intencją Rady Gminy nie było zaliczenie do przestrzeni publicznych terenów zabudowy mieszkaniowo - usługowej, rolnictwa z zakazem zabudowy, zabudowy związanej z rolnictwem czy elektroenergetyki. Odnośnie zarzutu opisanego w punkcie 4 skargi, to po wprowadzeniu zmian w projekcie planu miejscowego wynikających z opiniowania i uzgadniania, po przesunięciu paragrafów, w § 9 w pkt 1 winno być odniesienie do § 20 uchwały, które faktycznie zawiera ustalenia dotyczące zagospodarowania ścieków. Rada zgodziła się ze stwierdzeniem Wojewody, że ustalenia w § 9 w pkt 1 należy uznać za nieważne w zakresie słów " zagospodarowanie ścieków zgodnie z § 17", oraz". Odnośnie zarzutu opisanego w punkcie 5 skargi Rada przyznała, że w ustaleniach zapisanych w § 10 pkt 5, nie powinno być zapisu "działki budowlanej“ , ponieważ teren oznaczony symbolem RN zgodnie z § 16 jest terenem rolnym. Natomiast zapis §10 pkt 4 powinien pozostać, biorąc pod uwagę zapis § 15 "teren związany z rolnictwem, oznaczony symbolem RZ, z uwagi na dopuszczenie budowy budynków, obiektów i urządzeń gospodarczych związanych z prowadzeniem produkcji rolnej i zwierzęcej.

Odnośnie zarzutu opisanego w punkcie 6 skargi Rada uznała, iż zapisy § 12 pkt 4 i 8 uchwały uniemożliwiają jednoznaczne określenie wskaźnika zabudowy dla terenu C.

Rada podzieliła tez pogląd Wojewody, że po korektach projektu planu miejscowego, przeoczono wykreślenie oznaczenia 3KP z ustaleń zapisanych w § 19 pkt 3. Tym zapis w § 19 pkt 3 uchwały w zakresie symbolu "3KP“ jest nieważny.

Rada podzieliła również stanowisko skargi dotyczące Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2024 r. poz.1465; zwanej dalej: "u.s.g."). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o nieważności Uchwały, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2024 r. poz.167 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. zwaną dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest uchwała Nr XVII/98/2025 Rady Gminy Kaźmierz z dnia 26 maja 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Miączyn - cmentarz, gmina Kaźmierz.

Podstawę prawną podjętej przez Radę Uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy w zw. z art. 67 ust.3 pkt 4 ustawy.

Nie ulega wątpliwości, że Uchwała – jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( w skrócie "m.p.z.p." ) – jest aktem prawa miejscowego, gdyż zostało to przesądzone expressis verbis przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w przywołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Z tych względów Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym tylko istotne naruszenie zasad sporządzania oraz istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać przede wszystkim z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA)

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera u.s.g. Jak wynika z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 tej ustawy, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w rezultacie oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej (stanowiącymi wszak załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; zwanego dalej: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacjiw poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140). Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności (por. wyrok NSA z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18, CBOSA). Niewątpliwie jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" jest wysłowiony expressis verbis w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, ss. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, ss. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że z treści skargi jednoznacznie wynika, iż – jak to już wyżej wspomniano – przedmiotem zaskarżenia została objęta cała Uchwała.

Mając powyższe na uwadze Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody zaprezentowane w skardze.

Przechodząc w kolejności do zawartych w skardze zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o cmentarzach, o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy. Natomiast art. 3 ustawy o cmentarzach stanowi, że cmentarze zakłada się i rozszerza na nieruchomościach, dla których w planach miejscowych ustalono przeznaczenie - teren cmentarza. Jak Szczegółowe żaś wytyczne, które należy wziąć pod uwagę przy wyborze odpowiedniego terenu na założenie cmentarza, konieczne do uwzględnienia na etapie wyznaczania takiego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, określa rozporządzenie o terenach odpowiednich na cmentarze. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia o terenach odpowiednich na cmentarze odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studni, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W Uchwale natomiast wyznaczono granicę terenu cmentarza oznaczonego symbolem C w odległości ok. 25 m od orientacyjnej lokalizacji studni ujmującej wody podziemne na terenie zabudowy związanej z rolnictwem oznaczonym symbolem RZ, co w sprawie jest bezsporne. Rada, w odpowiedzi na skargę wskazała jedynie na okoliczności wyznaczenia terenu cmentarza w takiej odległości. Natomiast w toku postępowania nadzorczego odniósł się do tej kwestii Wójt Gminy Kazimierz w piśmie z 16 lipca 2025 r. a dodatkowych wyjaśnień w sprawie budynków zlokalizowanych na terenie RZ położonych w odległości 50 m od granic terenu C udzielił pracownik Urzędu Gminy Kazimierz, z której to informacji wynikało, że budynki te nie pełnią żadnych funkcji wymienionych w § 3 ust.1 rozporządzenia o terenach odpowiednich na cmentarze. Mając na celu utrzymanie możliwości poboru wód podziemnych ze studni znajdującej się na terenie RZ wyznaczono zatem w obrębie terenu C "strefę pochówku podziemnego" oddaloną od tej studni o 150 m. Z kolei § 12 pkt 1 Uchwały na oznaczonym na rysunku planu symbolem C dopuszczono lokalizację: grobów naziemnych i murowanych oraz kolumbarium z zastrzeżeniem pkt. 2 (w którym wskazano na możliwość lokalizowania grobów podziemnych w granicy sfery pochówku podziemnego.), a także kaplicy, dzwonnicy, pomników, domu pogrzebowego, kostnicy, krematorium, budynków administracyjnych, socjalnych oraz gospodarczych itp. związanych z funkcjonowaniem cmentarza. Zgodzić się należało z Wojewodą, że żaden przepis prawa w szczególności ustawa o cmentarzach i rozporządzenie o terenach odpowiednich na cmentarze nie daje radzie gminy upoważnienia do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stref funkcjonalnych cmentarza i ograniczania na jego obszarze możliwość lokalizowania grobów podziemnych.

Ponadto jak wskazuje § 2 ust 1 rozporządzenia o terenach odpowiednich na cmentarze, przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza należy zbadać na obszarze projektowanym na jego założenie m.in. grunty do głębokości pierwszego poziomu wody gruntowej lecz nie płyciej niż do 2,5 m od powierzchni terenu, określając ich rodzaj, strukturę, zawilgocenie, zawartość węglanu wapnia oraz stopień kwasowości; wyniki badań powinny być omówione w opisie technicznym; stosunki wodne obejmujące rozeznanie: kierunków spływu wód powierzchniowych, głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadku; istniejące zespoły roślinne – zapis ten wskazuje, jak słusznie wskazał w skardze Wojewoda, że cały teren przeznaczony na cmentarz powinien umożliwiać lokalizowanie grobów podziemnych. Zatem ustalenie powyższych kwestii w planie miejscowym stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego wyznaczonego przepisami art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, a także złamanie reguły legislacji wynikającej z § 115 i § 134 pkt 1, w związku z § 143 ZTP. Przepisy te należy również rozpatrywać w kontekście art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w odpowiednich ustawach (w tym przypadku ustawy i ustawy o cmentarzach). Omawiane ustalenie stoi w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia uchwały w sprawie planu miejscowego powinny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy.

W tym miejscu należy wskazać, że tereny przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod cmentarze stanowią szczególną grupę terenów ze względu na sformułowane w przepisach prawa szczególne uwarunkowania, jakie powinny spełniać tereny o takim przeznaczeniu.

Zatem wyznaczenie w Uchwale granic terenu cmentarza w odległości mniejszej niż 150 m ( 50m) od studni ujmującej wody podziemne, dla której nie wykluczono poboru wody do picia i potrzeb gospodarczych oraz wyznaczenie w granicach terenu cmentarza " strefy pochówku podziemnego" stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodujące nieważność Uchwały w zakresie terenu cmentarza oznaczonego na rysunku planu symbolem C – bowiem jak już wyżej wskazano ustalenia te są sprzeczne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

W § 5 pkt 5 Uchwały w zakresie zasad ochrony przed hałasem Rada wskazała : pkt a) teren cmentarza oznaczony na rysunku planu symbolem C kwalifikowany jest jako teren zieleni parkowej specjalnego przeznaczenia pkt b) teren zabudowy mieszkaniowej oraz usług oznaczony na rysunku planu symbolem MN-U kwalifikowany jest jako teren usługowo-mieszkaniowy, zgodnie z przepisami odrębnymi; pkt c) teren zabudowy związanej z rolnictwem oznaczony na rysunku planu symbolem RZ, kwalifikowany jest jako teren zabudowy zagrodowej.

Zarówno w świetle art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. ( Dz.U. z 2014 r. poz. 112 ) teren cmentarza wskazany przez Radę jako teren zieleni parkowej specjalnego przeznaczenia oraz teren zabudowy związanej z rolnictwem nie zostały zakwalifikowane jako tereny o dopuszczalnych poziomach hałasu. Rada w § 15 dla terenu zabudowy związanej z rolnictwem, oznaczonego na rysunku planu symbolem RZ, ustaliła parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczając na tym terenie realizację budynków i obiektów, urządzeń gospodarczych związanych z prowadzeniem działalności rolnej i zwierzęcej, budynków gospodarczych lub garażowo-gospodarczych lub garaży oraz zachowanie istniejących obiektów budowlanych z możliwością przebudowy, nadbudowy, zmiany sposobu użytkowania. Jak wynika z akt sprawy na terenie RZ prowadzona jest działalność rolna i zwierzęca, zatem dopóki na tym terenie nie będzie zlokalizowana zabudowa zagrodowa ( podlegająca kwalifikacji ), teren ten nie będzie się kwalifikował do terenów, dla których przepisy odrębne wyznaczają dopuszczalne poziomy hałasu.

Należy zgodzić się z Wojewodą, że zapisy § 5 pkt 5 uchwały należy traktować jako sprzeczne z aktem prawnym wyższego rzędu, zawierające powtórzenie, modyfikację lub uzupełnienie jego przepisów i z tego względu stanowią one istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodujące ich nieważność.

W § 8 Uchwały ustalono w zakresie wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych stosowanie spójnego charakteru elementów zagospodarowania terenu w zakresie oświetlenia oraz nawierzchni w granicach poszczególnych terenów.

Z zapisu tego nie wynika jednak jakie tereny Rada zaliczyła do przestrzeni publicznych, co pozwala na swobodną interpretację tego zapisu. Rację ma zatem Wojewoda, że stanowi to naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodujące jego nieważność.

W § 9 pkt 1 Uchwały ustalono w zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów nakaz ochrony wód podziemnych, ze względu na położenie w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 145 Szamotuły-Duszniki, poprzez zagospodarowanie ścieków zgodnie z §17, oraz zachowanie przepisów odrębnych. Natomiast §17 Uchwały zawiera ustalenia w zakresie zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania dla terenu elektroenergetyki, oznaczonego na rysunku planu symbolem IE. Z akt sprawy wynika, że intencją Rady było zawarcie w zapisie § 9 pkt 1 odniesienia do § 20 uchwały, który faktycznie zawiera ustalenia dotyczące zagospodarowania ścieków.

Błędne odwołanie w zapisie Uchwały do jej innego ustalenia stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego., co stanowi naruszenie jak słusznie wskazano w skardze § 143 ZTP podlega zasadom wyrażonym w Dziale I Rozdziale 1 tego rozporządzenia, czyli m.in. zasadzie zakazu powtórzeń oraz precyzji i komunikatywności przepisów prawnych.

W związku z powyższym ustalenie § 9 pkt 1 uchwały należy uznać za nieważne w zakresie słów: "zagospodarowanie ścieków zgodnie z §17, oraz".

W § 10 pkt 4 i 5 uchwały Rada uchwaliła w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki budowlanej na terenach RZ i RN.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Regulacje dotyczące procedury scalania i podziału nieruchomości zawiera rozdział 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) - zwanej dalej: ustawą o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy te stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Podział działek przeznaczonych w planie na cele rolne i leśne regulują wyczerpująco przepisy art. 93 ust. 2a i art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, można określić minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Dotyczy to jednak również gruntów przeznaczonych w planie na cele inne niż rolne i leśne. W przypadku takich gruntów, do których należą grunty przeznaczone w planach na tereny zabudowy związanej z rolnictwem i tereny rolnictwa z zakazem zabudowy, stosuje się przepisy art. 92 i 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 93 ust. 2a tej ustawy stanowi m.in., że podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 3000 m2 jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.

W związku z powyższym rację ma Wojewoda, że zapisy § 10 pkt 4 i 5 uchwały, jako sprzeczne z aktem rangi ustawowej, stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodujące ich nieważność.

W § 12 pkt 5 Uchwały w zakresie zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania dla terenu cmentarza komunalnego, oznaczonego na rysunku planu symbolem C Rada uchwaliła powierzchnię zabudowy wszystkich budynków łącznie nie większą niż 500 m2. Nie ustalono dla terenu C maksymalnego udziału powierzchni zabudowy.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym maksymalny udział powierzchni zabudowy. Maksymalny udział powierzchni zabudowy został zdefiniowany w art. 2 pkt 35 ustawy jako: "stosunek sumy powierzchni rzutu poziomego budynków, mierzonej po zewnętrznym obrysie rzutu poziomego ścian zewnętrznych tych budynków zlokalizowanych, w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na działce budowlanej do powierzchni tej działki budowlanej. Przy określeniu w § 12 pkt 4 maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 0,6 i dopuszczeniu w § 12 pkt 8 uchwały maksymalnie 1 kondygnacji dla zabudowy cmentarza maksymalny udział powierzchni zabudowy powinien wynosić 0,6. Tymczasem, 500 m2 stanowi wielokrotnie mniejszą część powierzchni terenu C (ok. 5 ha), co wskazuje, oprócz zastosowania niewłaściwego wskaźnika dla określenia maksymalnej powierzchni zabudowy, na prawdopodobny błąd w określeniu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy.

Omawiane naruszenie uniemożliwia jednoznaczne określenie wskaźników zabudowy dla terenu C, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodujące jego nieważność na co słusznie w skardze zwrócił uwagę Wojewoda.

W § 19 pkt 3 Uchwały ustalono w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji wymagania dla terenów komunikacji pieszo-rowerowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1KP, 2KP, 3KP.

Zasadnie Wojewoda wskazał, że terenu o symbolu 3KP nie wyznaczono na rysunku planu i nie wymieniono go w § 3 Uchwały, gdzie ustalono przeznaczenia terenów dla całego obszaru objętego uchwałą.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się z części tekstowej - stanowiącej treść uchwały, oraz z załączników do uchwały, w szczególności rysunku planu - stanowiącego część graficzną. Ponadto w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1587), obowiązującego dla przedmiotowej procedury planistycznej, część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego. Integralność części uchwały, którymi są treść i rysunek planu, należy rozumieć jako ich nieodłączność oraz jednoznaczność i tożsamość ich zapisów.

Zatem zapis § 19 pkt 3 uchwały w zakresie symbolu "3KP" jest nieważny.

Zgodnie z przepisami Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się określenie przeznaczenia terenu z wykorzystaniem nie więcej niż trzech klas z dozwolonych poziomów określonych w tabeli, przy czym w przypadku zastosowania dwóch klas symbole oddziela się łącznikiem, kolejność symboli dostosowuje się według kolejności klas określonej w tabeli, nazwy klas oddziela się spójnikiem "lub", kolejność nazw dostosowuje się według kolejności symboli, słowa "teren" używa się tylko raz przed nazwą pierwszej klasy. Zastosowane klasy są realizowane łącznie lub zamiennie. W przypadku, gdy intencją rady gminy jest wykluczenie monofunkcyjnego lub mieszanego sposobu zagospodarowania takiego terenu, określenia nazw klas przeznaczeń wykluczanych dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego zgodnie z wartościami określonymi w tabeli.

W Uchwale w § 3 gdzie ustalono przeznaczenia terenów dla całego obszaru objętego uchwałą użyto symbolu MN-U dla "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług". : Zwrot "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług" oznaczony na rysunku planu symbolem MN-U powtarza się w § 14 Uchwały, gdzie ustalono zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania dla tego terenu. W § 14 pkt 1 Uchwały ustalono na terenie oznaczonym symbolem MN-U lokalizację wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego lub mieszkalno-usługowego lub usługowego na działce budowlanej, z dopuszczeniem lokalizacji jednego budynku gospodarczego lub garażowo-gospodarczego lub garażu. Oznacza to, że w świetle przepisów rozporządzenia, teren powinien zostać oznaczony symbolem MN-U i nazwą "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług". Rację ma Wojewoda, że biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że zastosowana nazwa ze spójnikiem "oraz" może być źródłem wątpliwości i różnic interpretacyjnych w postępowaniach przed organami administracji architektoniczno-budowlanej (ponieważ spójnik "oraz" sugeruje wykluczenie monofunkcyjnego zagospodarowania terenu), omawiane naruszenie w świetle powyższego należy uznać za istotne.

Sąd w składzie orzekającym podzielił również stanowisko Wojewody, że użycie nazwy w Uchwale "teren cmentarza komunalnego" zamiast użyć określeń z pierwszego poziomu tabeli tj. symbolu C "teren cmentarza" Załącznika nr 1 do rozporządzenia stanowi nieistotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów zarzut skargi dotyczący istotnej wadliwości całej Uchwały Sąd w składzie orzekającym, uznał za zasadny .

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego, zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2023 r. poz.1935 ), w wysokości 480 zł.