Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2026 r. sprawy ze skargi U. P. na uchwałę nr XXXII/619/25 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2025 r. w sprawie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącej U. P. z Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie 300 (trzysta) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi.

Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 stycznia 2026 r. U. P. (dalej: "skarżąca") zaskarżyła uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2025 r. nr XXXII/619/25 w sprawie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 18 czerwca 2025 r., numer 3829 (dalej: "uchwała SCT").

Wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały, wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Do skargi dołączyła listę podpisów.

W uzasadnieniu legitymacji skargowej wskazała, że posiada samochód, który nie spełnia norm SCT, narażona jest na ponoszenie kosztów mandatów w wysokości 500 złotych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak wykazania przez skarżącą naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą.

Pismem z 27 marca 2026 r. skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała narusza jej prawo do swobodnego poruszania się po mieście, w którym się urodziła, z którym ma silny emocjonalny związek (art. 52 Konstytucji).

Zarządzeniem z 30 kwietnia 2026 r. skarżąca została wezwana o wskazanie czy wnosi skargę w imieniu własnym, czy imieniu grupy mieszkańców, których podpisy dołączyła do skargi.

W piśmie z 20 maja 2025 r. skarżąca wyjaśniła, że skarga jest wniesiona w jej własnym imieniu.

Pismem z dnia 23 czerwca 2026 r. skarżąca przedłożyła pismo Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska o stężeniach rocznych NO2 w 2025 r. w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 662, dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Posiadanie legitymacji skargowej zależy zatem od wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą.

Skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na niewykazanie interesu prawnego przez skarżącą. Skarżąca nie wskazała ani pośrednich, ani bezpośrednich skutków prawnych dotyczących sfery jej praw i obowiązków, a związanych z zaskarżoną uchwałą.

Skarga wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g. jest środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego lub uprawnienia przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ gminy wydający akt generalny (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07). Interes prawny powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę, a zaskarżana uchwała powinna naruszać sferę praw lub obowiązków skarżącej.

W konsekwencji, skarżąca powinna wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem a jej konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegający na tym, że akt wpływa na jej sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12). Sąd zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała, narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącej, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu, otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06).

Należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest natomiast w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru. W odniesieniu do zaskarżonej uchwały została realizowana przez Wojewodę Małopolskiego.

Zdaniem Sądu z treści skargi, ani wyjaśnień skarżącej nie wynika, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny. Sąd nie dostrzega również takiego naruszenia z urzędu.

Zaznaczyć należy, że to skarżąca musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienia. Do wniesienia skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem, w skardze należy zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, CBOSA).

Interes prawny powinien być bezpośredni i realny, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05; wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06).

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność, aktualność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego czy też aktem normatywnym. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, CBOSA).

Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

Podkreślić należy, że zasady konstytucyjne, ani żadne inne normy-zasady nie mogą być źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. (por. W. Jakimowicz, O bezpośredniości interesu prawnego w prawie administracyjnym, Studia Prawa Publicznego 2022, nr. 3 (39)). Norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Wywodzona z normy-zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13). Interes oparty, przykładowo, na możliwości korzystania z dróg publicznych, statuowanej w art. 1 ustawy z dnia 25 marca 1985 t. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645) i łączonej niekiedy z wolnością zadeklarowaną w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP – dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej możliwości prawo do kwestionowania uchwał odnoszących się do tej materii. Skarga z art. 101 u.s.g. stawałaby się, wbrew przyjmowanym założeniom, skargą powszechną (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2024 r., III SA/Kr 484/23).

Skarżąca w uzasadnieniu legitymacji skargowej powołała się na okoliczność, że jej pojazd nie spełnia norm wjazdu do SCT, a zatem będzie mogła być na nią nałożona kara za wykroczenie. Zwróciła uwagę na swój emocjonalny i trwały związek z Krakowem. Podniosła, że uchwała narusza wynikającą z art. 52 Konstytucji możliwość swobodnego poruszania się po Krakowie. Zaznaczyła, że często bywa w Krakowie, w szczególności w związku z wizytami lekarskimi dzieci oraz matki.

Zdaniem Sądu, okoliczności przytoczone przez skarżącą wskazują wyłącznie na jej interes faktyczny. Skarżąca nie naprowadziła na żadną normę-regułę, z której wynikałyby uprawnienia skarżącej podlegające zniesieniu lub ograniczeniu zaskarżoną uchwałą. Interes prawny skarżącej nie wynika z powołanych norm Kodeksu wykroczeń. Art. 96c ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 734) stanowi, że kto nie przestrzega zakazu wjazdu do strefy czystego transportu podlega karze grzywny do 500 złotych.

Podobnie, w ocenie Sądu źródłem interesu prawnego skarżącej nie może być określona w art. 52 Konstytucji zasada wolności poruszania się po terytorium RP. Sąd podziela poglądy prezentowane w doktrynie, że normy – zasady nie mogą być źródłem interesu prawnego. Jeśli interes prawny ma realnie determinować sytuację określonego podmiotu, to norma będąca jego źródłem musi mieć charakter tzw. normy-reguły, a nie normy-zasady (W. Jakimowicz, jw.). Źródłem interesu prawnego mogą być tylko takie normy, które określają treść praw i obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów.

Podkreślić należy, że do wniesienia skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem, konieczne jest wykazanie w jaki sposób uchwała naruszyła interes prawny, a nie faktyczny skarżącej.

Zdaniem Sądu podniesione przez skarżącą okoliczności świadczyły, że w dacie wnoszenia skargi istniał po jej stronie wyłącznie interes faktyczny – nie znajdujący poparcia w normie prawnej. Podkreślić należy, że interes prawny we wniesieniu skargi przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi (por. wyrok NSA z 27 listopada 2025 r., II GSK 1217/24). Skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała przed wniesieniem skargi ograniczyła lub pozbawiła skarżącą uprawnień, a powołała się jedynie na potencjalne i przyszłe zdarzenia.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził niedopuszczalność skargi i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Odrzucenie skargi powoduje, że uiszczony wpis podlega zwrotowi zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z uwagi na zaistniałe przesłanki odrzucenia skargi, brak było podstaw do orzekania w przedmiocie zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały.