Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcy – B.C. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (ŚWITD) z [...] r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8 500 zł, utrzymał tę decyzję w mocy. Jako podstawę prawną jej wydania organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej kpa), art. 4 pkt 11 i 22, art. 18 ust. 4a, ust. 4b, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140, zwanej dalej także ustawa, utd.) oraz Ip. 1.12 2 i 2.11 załącznika nr 3 do ustawy. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy oraz niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy.

Rozstrzygnięcie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

16 maja 2019 r. w K. miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki OPEL, nr rej. [...], podczas której inspektorzy ustalili, że kierowca pojazdu wykonywał przewóz okazjonalny w imieniu B.C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "A" z siedzibą w S. pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego dla tego rodzaju przewozu. Kontrola została udokumentowana Protokołem nr [...].

Pismem z 17 maja 2019 r. ŚWITS zawiadomił przedsiębiorcę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie wymogów ustawowych. W toku postępowania skarżąca przedstawiła kopie umowy na usługi transportowe zawartej z pasażerem, M.D., fakturę nr [...], wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób.

Postępowanie zakończyło się [...] r. wydaniem decyzji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 8 500 złotych tytułem popełnienia naruszeń z lp. 1.12 i 2.11 załącznika nr 3 do utd. 8 lipca 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji, który nie został uwzględniony, co potwierdza postanowienie ŚWTD z [...] r.

Sama decyzja została zaskarżona wniesieniem odwołania, w którym zarzucono organowi naruszenie art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 utd poprzez wadliwą wykładnię terminu "przewóz okazjonalny" polegającą na przyjęciu, że jest to pojęcie tożsame z pojęciem "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym"; naruszenie art.7, art. 10, art.75, art. 77 i art. 107 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie, że pasażer korzystając z aplikacji [...] nie dokonuje tzw. opłaty ryczałtowej, rozliczenie nie następuje w formie bezgotówkowej i forma pisemna umowy nie jest równoznaczna z formą dokumentową w rozumieniu art. 73 i nast. Kodeksu cywilnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podkreśliła, że krajowy transport drogowy musi odbywać się na terytorium RP, natomiast ograniczenie to nie dotyczy przewozu okazjonalnego, dla którego realizacji nie ma obowiązku uzyskania licencji - przy spełnieniu wymogów z art. 18 ust. 3 - 4h utd. Oba pojęcia są zdefiniowane w ustawie, co wskazuje na ich odrębność. Dla wykonywania krajowego transportu drogowego nie jest wymagane spełnienie kryteriów określonych w art. 18 ust. 4b utd a standardem w dzisiejszych czasach jest zawieranie umów w formie elektronicznej czy też dokumentowej, która wywołuje identyczne skutki prawne jak tradycyjna, pisemna.

Zaskarżoną decyzją z [...] r. GITD, po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie dopatrzyła się wadliwości decyzji organu I instancji i utrzymał ją w mocy. Podniesione w odwołaniu zarzuty uznał za niezasadne. Uzasadniając decyzję organ przywołał brzmienie mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym, w tym definicję przewozu okazjonalnego z art. 4 pkt 11 i regulujący go art. 18 ust. 4a i 4b, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1 i ust. 7 utd oraz wysokość kar za poszczególne naruszenia wskazanych w załączniku nr 3 do ustawy. Wyjaśnił też, że za niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 udt nakładana jest kara pieniężna w wysokości 500 zł za każdy dokument (lp. 1.12 załącznika nr 3 do utd). Za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy nakładana jest kara pieniężna w wysokości 8 000 złotych (Ip. 2.11 załącznika nr 3 do utd).

Stan faktyczny sprawy jest niesporny. 16 maja 2019 r. w trakcie kontroli drogowej samochodu marki OPEL, którym kierował M.C. ustalono, że wykonywał on przewóz okazjonalny w imieniu skarżącej. Kierowca nie okazał do kontroli licencji posiadanej przez przedsiębiorcę. Przesłuchano także pasażera, Z.S., który zamówił usługę przewozu osób wraz z dodatkowym pasażerem (ul. [...] – ul. [...] w K.), korzystając z aplikacji [...]. Nie zawierał przed wykonaniem usługi żadnej umowy i nie wnosił żadnej opłaty. Po zamówieniu usługi wyświetliła się kwota 17,56 zł i tę kwotę zapłacił kierowcy gotówką otrzymując paragon. Kierowca również został przesłuchany w charakterze świadka i potwierdził, że wykonywał zarobkowy przewóz osób w oparciu o aplikację [...]. Ma podpisaną umowę zlecenia z firmą "A" i od niej otrzymuje wynagrodzenie. Wszystkie przewozy wykonywane są w oparciu o aplikację [...], natomiast rozliczenia odbywają się gotówkowe bądź bezgotówkowo. Kierowca sam nie prowadzi działalności gospodarczej. Firma posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, co zweryfikowano w Urzędzie Miasta S. (licencja nr [...]), do której skarżąca zgłosiła kontrolowany pojazd (notatka służbowa z [...] r. - w aktach).

Organ administracji publicznej dokonuje oceny prawnej zdarzenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), stwierdza czy dana okoliczność została udowodniona w sposób wystarczający, czy potwierdza wykonywanie przez przedsiębiorcę zarobkowych okazjonalnych przewozów osób. Przewóz stanowi usługę w rozumieniu art. 774 Kodeksu cywilnego.

Bezspornym jest, że kierowca nie okazał kontrolującym wymaganego dokumentu w postaci wypisu z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Uczynił to dopiero w toku postępowania o nałożenie kary pieniężnej, co okazało się spóźnione. Kierowca winien posiadać licencje lub jej odpis przed rozpoczęciem zadania przewozowego i okazać kontrolującym, za co odpowiada przedsiębiorca w imieniu którego świadczy usługę przewozu.

W ocenie organu pojęcia "transport drogowy osób" i "przewóz okazjonalny" nie są pojęciami tożsamymi, gdyż ustawodawca dokonał rozróżnienia uprawnień do wykonywania krajowego transportu drogowego osób na trzy rodzaje licencji - na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym (1), pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (2), taksówką (3). Nie budzi też wątpliwości, że kontrolowany pojazd nie spełniał kryterium konstrukcyjnego przewidzianego dla pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych osób, nie był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób wraz z kierowcą, co potwierdza protokół kontroli.

Nie jest też sporne, że przewóz został zamówiony za pośrednictwem aplikacji [...], co wyklucza zawarcie z pasażerem umowy w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa. Obowiązkiem organu jest stosowanie przepisów prawa w ich obowiązującym kształcie, a nie ocena dostosowania przepisów do realiów rynku gospodarczego i dokonywanie na tej podstawie "elastycznej" wykładni obowiązującego prawa. Złożenie oświadczenia woli w formie elektronicznej, za pośrednictwem, aplikacji zainstalowanej w smartfonie, odbywa się poza lokalem przedsiębiorstwa. Nadto opłata za usługę nie została określona przed rozpoczęciem przewozu, gdyż wskazana w aplikacji kwota stanowi jedynie kwotę orientacyjną, która po zakończeniu przewozu może ulec zmianie. Opłata za usługę została uiszczona gotówkowo, co potwierdzili kierowca i pasażer, a także paragon fiskalny. Dlatego też należy stwierdzić, że nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej za popełnienie naruszenia z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy było prawidłowe.

Organ wyjaśnił też, że w sprawie nie ma zastosowania art. 189f kpa a przesłanki do zastosowania art. 92c pkt 1 utd nie zostały przez skarżącą wykazane. Nie stanowi takowej nieznajomość prawa.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu:

1. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 art, 7, art. 77 § 1, art. 107, art. 76 § 1, art, 80 oraz 86 kpa polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji i wydanie zaskarżanej decyzji pomimo tego, iż organy błędnie ustaliły, że pojęcie: "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym — zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy jest tożsame z pojęciem "przewóz okazjonalny samochodem osobowym" - zdefiniowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b) pkt 2 ww. ustawy, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny podczas gdy wykonywała krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na którego podjęcie i wykonywanie posiadała stosowną licencję wydaną na podstawie art. 5 b ust. 1 pkt 1 udt;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

a. art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 udt poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym - w tym przypadku skarżąca - aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 udt, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak, osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie ait. 5b ust. 1 pkt 3 utd), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 udt w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania;

b. art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b udt w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 udt, podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów ustawy doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym;

c. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt Il. b petitum, zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji - poprzez ich bezpodstawne zastosowanie - w sytuacji, w której organy I i II instancji powinny były odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 udt ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami;

d. ewentualnie, w przypadku uznania przez sąd, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do skarżącej, zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji - poprzez ich niezastosowanie - oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 utd - poprzez ich bezpodstawne zastosowanie - polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a utd wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 utd, stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją;

e. poprzez błędne przyjęcie, iż art. 5 b ust. 1, art. 18 ust 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 utd może być zastosowany wobec skarżącej, w sytuacji gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/ WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc zdaniem TSUE - na taki przepis nie można się powoływać wobec jednostek;

Z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła obrazę art. 7, art. 77 i art. 107 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż pasażer - korzystając z aplikacji "[...]":

a) nie otrzymuje przed rozpoczęciem wykonywania przewozu - tzw. opłaty ryczałtowej określonej w art. 18 par. 4b pkt 2c utd;

b) rozliczenie nie następuje w formie bezgotówkowej - w rozumieniu art. 18 § 4b pkt 2c ww. ustawy,

c) forma pisemna umowy nie jest równoznaczna z formą dokumentową w rozumieniu art. 73 i 74 Kodeksu cywilnego.

III W sytuacji gdyby sąd nie podzielał stanowiska braku notyfikacji o ustalenie czy wskazane przepisy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej;

IV Na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wniosła o wystąpienie z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 utd z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W podsumowaniu, na podstawie art. 145 § 1 lit a i c ppsa wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji który to wniosek organ uwzględnił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując reprezentowane dotąd stanowisko. Nie znalazł także uzasadnienia dla poparcia wniosków o skierowanie pytań do TSUE ani Trybunału Konstytucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa). Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa).

Sąd zauważa, że istota problemu w niniejszej sprawie, zasadza się do odpowiedzi na pytanie czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ zasadnie nałożył karę pieniężną na przedsiębiorcę czy też, jak wskazuje skarżąca nie było podstaw faktycznych i prawnych do jej nałożenia.

W ocenie Sądu, organy Inspekcji Transportu Drogowego, prawidłowo uznały, że ujawniona w trakcie kontroli i opisana w protokole z 16 maja 2019 r. usługa byłą usługą przewozu okazjonalnego wykonywaną na podstawie licencji posiadanej przez skarżącą nr [...] w zakresie transportu drogowego osób i podpisanej z kierowcą umowy zlecenia na świadczenie usług poprzez platformę [...]. Samochód był zgłoszony do licencji ale nie spełniał kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a udt. Dla przewozu okazjonalnego a kierowca w trakcie kontroli nie okazał kopii licencji.

W ocenie skarżącej, jako przedsiębiorca legitymuje się licencją na wykonywanie przewozu osób, a wykonywany w dniu kontroli przejazd nie powinien być kwalifikowany jako przewóz okazjonalny, a tym bardziej przewóz okazjonalny wykonywany z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. Opisane w protokole kontroli zdarzenie nie wypełnia bowiem ani znamion naruszenia określonego w lp. 1.12., ani w lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Najdalej idącymi zarzutami skierowanymi przeciw zaskarżonej decyzji są zarzuty rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego, art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Wbrew twierdzeniom skarżącej podstawa faktyczna obowiązku zapłaty kary za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa nie budzi wątpliwości. W sprawie nie jest kwestionowane, że 16 maja 2019 r. przeprowadzono kontrolę 5 - osobowego pojazdu osobowego OPEL, kierowanego przez kierowcę, który odbył kurs na wskazanej trasie w K. w związku ze skorzystaniem z aplikacji internetowej [...] przez osobę, którą przywiózł kierowca, a która wylegitymowała się wobec kontrolującym. Kierowca nie dysponował licencją ani jej odpisem. Z jego oświadczenia wynikało, że jedynie świadczył usługę przewozu na rzecz skarżącej, jej samochodem i na jej koszt, na podstawie umowy zlecenia. Zdaniem Sądu nie jest możliwe świadczenie usługi przewozu osób nie dysponując samochodem i nie ponosząc kosztów ani nie osiągając z tego tytułu dochodu. Kierowca otrzymał tylko wynagrodzenia za kierowanie pojazdem na wskazanej trasie przez platformę [...]. Skarżąca posiada licencję na krajowy przewóz osób, do której zgłosiła kontrolowany samochód. Przebieg kontroli odzwierciedla Protokół, który kierowca podpisał bez zastrzeżeń.

Powyższe okoliczności faktyczne zostały stwierdzone w sposób nie budzący wątpliwości zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i nie są kwestionowane również przez stronę skarżącą co powoduje, że spór jest wyrazem odmiennej oceny tych samych okoliczności faktycznych.

W przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy uznał, że zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący materiał dowodowy dawał podstawy do stwierdzenia, że skarżąca naruszyła zasady wykonywania transportu drogowego. Organ pierwszej jak i drugiej instancji orzekł zaś o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej przewidzianej w art. 92a ust. 1 utd, zgodnie z którym "podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12 000 zł". Nałożona na skarżącą kara została orzeczona przez organ pierwszej i drugiej instancji w tej samej wysokości (8.500 zł) i wynikała z naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym przez niewyposażenie kierowcy w dokumenty wskazane w art. 87 utd oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd.

Skarżąca odmiennie kwalifikuje w kontekście przepisów ustawy o transporcie drogowym te same okoliczności faktyczne, to jest wykonywanie przewozu osób samochodem pięcioosobowym przy wykorzystaniu możliwości aplikacji internetowej [...] przez kierowcę w jej imieniu i na jej rzecz.

W przedmiotowej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego ponieważ wykonany w dniu kontroli przewóz osób niewątpliwie naruszał zasady transportu drogowego wynikające z przepisów obowiązującego prawa. Organ odwoławczy prawidłowo, to jest w zgodzie z przepisami prawa materialnego zakwalifikował udokumentowane protokołem kontroli zdarzenie jako wykonywanie przez skarżącego zarobkowego okazjonalnego przewozu osób, w sposób naruszający przepisy ustawy o transporcie drogowym. Nie wyklucza tego stwierdzenia posiadanie przez skarżącą ważnej licencji na krajowy przewóz osób, gdyż kierowca nie posiadał jej w czasie kontroli, co obciąża skarżącą. Została okazana w trakcie postępowania.

W sprawie nie jest sporne, że skarżąca posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta S. Występując z wnioskiem o przyznanie licencji skarżąca wskazała, że na jej podstawie chce wykonywać transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym nr rej OPEL i w takim też kształcie wniosek ten został uwzględniony.

W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie wywiódł, w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny oraz zgromadzony materiał dowodowy, że kierowca wykonywał 16 maja 2019 r. samochodem osobowym OPEL nr rej [...] przewóz okazjonalny w imieniu skarżącej.

Zgodnie z regulacją art. 4 pkt 11 utd przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 18 ust. 4a tej ustawy przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skoro jedyna definicja przewozu okazjonalnego, jaka znajduje się w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym jest nieprecyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym, uzasadnione jest sięgnięcie po kryteria charakteryzujące przewóz okazjonalny przez przepisy prawa wspólnotowego, gdzie jak wynika z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz. U. UE. L z 2009 r.; 300. s. 8, dalej w skrócie jako "rozporządzenie nr 1073/2009"), za usługi okazjonalne uznaje "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika". Wskazać ponadto należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zawarte w przepisach dotyczących transportu drogowego sformułowanie "przewóz okazjonalny" należy odczytywać zgodnie ze znaczeniem przymiotnika "okazjonalny", jako "odnoszący się do określonej okazji - okoliczności, sytuacji, wywołany przez nią, dostosowany do niej" (Słownik języka polskiego, pod redakcją prof. dr Mieczysława Szymczaka, t. II, Warszawa 1998, s. 499). W odróżnieniu od przewozów regularnych, przewóz okazjonalny osób wiąże się ze świadczeniem usług przewozowych osób w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika (zob. wyrok NSA z 20.09.2007 r.; sygn. akt I OSK 1361/06, wyrok WSA w Gdańsku III SA/Gd 149/19 z 30.05.2019 r, wyrok WSA w Lublinie III Sa/Lu 271/19 z 7.11.2019 r., WSA w Łodzi III SA/Łd 900/17 z 8.02.2018 r., wyrok WSA w Rzeszowie z 3.03.2020, II SA/Rz 1477/19; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak stanowi art. 18 ust. 4b utd dopuszcza się przewóz okazjonalny samochodami osobowymi (będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy) nie spełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a: prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę (a), na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa (b), po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przez rozpoczęciem przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa (C).

Przenosząc powyższą regulację na ustalenia faktyczne wraz z definicją przewozu okazjonalnego wywiedzioną na podstawie powołanych wyżej przepisów art. 4 pkt 11 utd oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009 nie ma wątpliwości, że skarżący wykonywał [...] r. odpłatny przewóz okazjonalny osób, bez jednoczesnego dopełnienia wszystkich wymagań określonych przepisami prawa. Poza sporem pozostaje, że w chwili przeprowadzenia kontroli drogowej zatrudniony przez skarżącą, na postawie umowy zlecenia kierowca, kierując jej samochodem wykonywał odpłatny przewóz pasażera, którego przewoził na zamówionej przez pasażera trasie. Pasażer zamówił kurs za pomocą aplikacji [...], która skojarzyła go z kierującym. Był to przewóz wykonywany na zamówienie konkretnego klienta z i do wskazanego przez niego miejsca. Nie był to zatem przewóz regularny ani regularny specjalny (brak haromonogramu kursów, dowolny wybór trasy) ani wahadłowy (kurs jednorazowy i tylko "tam", bez kursu powrotnego). Z powyższego wynika zatem, że nosił on charakter przewozu okazjonalnego. Opłata za przejazd została wyliczona automatycznie przez aplikację i pasażer dopiero po wykonaniu usługi otrzymał informację o kwocie należnej do uiszczenia za jej zrealizowanie, którą uiścił gotówką.

Dla oceny stanu faktycznego sprawy ma istotne znaczenie, że zatrudniony przez skarżąca kierowca zrealizował usługę przewozu zamówioną za pośrednictwem aplikacji [...]. Powyższa okoliczność nie wyklucza jednak - a przeciwnie potwierdza - że sporny przejazd miał charakter zarobkowy i był przejazdem okazjonalnym. Pasażer zapłacił za zamówiony i zrealizowany przewóz, co jednoznacznie potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w tym protokoły zeznań kierowcy ("za przewóz z miejsca do miejsca została pobrana opłata") oraz pasażera ("opłata została pobrana i potwierdzona paragonem fiskalnym). Fakt, że zapłata została dokonana potwierdza wykonanie usługi. Nie wykonała jej osobiści skarżąca ale przez zatrudnionego kierowcę, któremu płaci za wykonanie usługi/kursu. Bezspornym też jest, że usługa nie została wykonana na postawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa skarżącej oraz że zapłata za usługę nie została ustalona w formie ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu. Czynności działającego na zlecenie skarżącej kierowcy miały ścisły związek ze złożonym zamówieniem i wykonaną usługą przewozu bowiem aplikacja [...] jest wykorzystywana do przyjmowania zleceń, ich wykonywania i rozliczania się z osobą wykonującą usługi przewozu.

Przewóz miał charakter odpłatny i bez znaczenia pozostaje do jakiego podmiotu trafiło wynagrodzenie za wykonany przewóz. Skarżąca musi go rozliczyć z kierowcą. Dla oceny stanu faktycznego sprawy wystarczające było ustalenie, że usługę przewozu osób zamówioną przez pasażera za pośrednictwem aplikacji [...] zrealizował zatrudniony przez skarżącą kierowca, a pasażer uiścił opłatę.

Z uwagi na to, że kierowca wykonał przewóz w imieniu i na rzecz skarżącej skutkowało to zasadnym obciążeniem jej odpowiedzialnością za wykonanie usługi przewozu w sposób niezgodny z ustawą o transporcie drogowym. Okoliczność, że kierowca działał na zlecenie skarżącej i z wykorzystaniem jej licencji i wpisanym w niej samochodem, który nie spełniał wymogów konstrukcyjnych nie zostało podważone. Organ odwoławczy zasadnie przypisał skarżącej odpowiedzialność za naruszenie z lp. 2.11 z załącznika nr 3 do cyt. ustawy polegające na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym. Ustawodawca umożliwił bowiem wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, bez możliwości użycia taksometru. Bezsprzecznie jest natomiast, że kontrolowany pojazd nie był przeznaczony do przewozu takiej ilości osób, co potwierdza zarówno dowód rejestracyjny jak i wykonana podczas kontroli dokumentacja fotograficzna. W tej sytuacji aby wykonać legalnie przewóz okazjonalny pięcioosobowym samochodem osobowym, to skarżąca winna zadbać o łączne spełnienie przesłanek określonych w art. 18 ust. 4b utd. Jak zasadnie przyjęto w zaskarżonej decyzji przedsiębiorca nie wywiązał się z tego obowiązku, o czym świadczy sama forma w jakiej zamówiono przejazd i dokonano za niego zapłaty a nałożona kara 8000 zł na podstawie 1p.2.11 była zasadna.

Podkreślić należy, że w toku postepowania nie składała wniosków dowodowych ale aktywnie współpracowała z organami przedstawiając wskazane dokumenty.

Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty skargi okazały się niezasadne a stwierdzone naruszenia uzasadniały nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w łącznej kwocie 8 500 zł na podstawie art. 92a ust. 1, 3 i 7 utd w zw. z lp. 1.5 i 2.10 załącznika nr 3 do tej ustawy oraz art. 18 ust. 4a i 4b tej ustawy, które zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 20 w zw. z art. 22 , art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, gdyż zgodnie z art. 20 społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 22 ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Z kolei art. 31 ust. 3 stwierdza, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Natomiast art. 32 stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Skarżąca dopatrzyła się ich naruszenia w niezastosowaniu a zastosowaniu wskazanych przepisów ustawy, które wprowadzają arbitralne i naruszające zasadę proporcjonalności wymogi, które muszą spełnić przedsiębiorcy świadczący usługi przewozu na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi w porównaniu do podmiotów świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na taksówkę.

Wskazać należy, że porównanie, czy dane rozwiązania prawne nie stanowią regulacji naruszających zasadę równości wobec prawa może nastąpić tylko w stosunku do podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą relewantną i następuje tylko wówczas, gdy mimo posiadania tej samej cechy, są one traktowane odmiennie. Nie zachodzi zatem naruszenie równości wobec prawa w sytuacji, gdy jedni przewoźnicy posiadają licencję na przewóz osób taksówką, a inni nie. Warunki udzielenia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką określa art. 6 utd., a samochodem osobowym i przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób wraz z kierowcą - art. 5c utd są różne. Porównanie obu regulacji prowadzi do wniosku, że podmiot, który chce uzyskać licencję na taksówkę musi spełnić więcej warunków niż podmiot uzyskujący licencję na przewozy osób samochodem osobowym lub pojazdem przeznaczonym dla więcej niż 7 osób. Art. 6 utd. wskazuje m.in. na wymóg niekaralności kierowcy za określone przestępstwa, ukończenie odpłatnego szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, w przypadku gmin liczących powyżej 100 000 mieszkańców potwierdzonego zdanym egzaminem, powtarzanym nie rzadziej niż raz do roku. Na mocy innych przepisów obowiązany jest także do posiadania taksometru i kasy fiskalnej.

W przypadku, gdy wszystkie te wymogi nie ciążą na przewoźniku świadczącym usługi w zakresie przewozu osób samochodem osobowym trudno mówić, że konieczność wykonywania przewozów osób na określonych innych zasadach stanowi kryterium dyskryminujące przewoźników działających na podstawie licencji na przewóz osób samochodami osobowymi. Wręcz przeciwnie, zasady te maja na celu wyrównanie pozycji rynkowej obu grup przewoźników w sytuacji, gdy określone wymogi muszą spełnić jedynie przedsiębiorcy świadczący usługi taksówką, a także ścisłe rozgraniczenie obu rodzajów przewozów. Wskazuje na to także art. 18 ust. 5 utd. 5 stanowiący, że przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: umieszczania i używania w pojeździe taksometru; umieszczania w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem, adresem strony internetowej przedsiębiorcy lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy, a także reklam usług taksówkowych i przedsiębiorców świadczących takie usługi; umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Nadto wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i oznacza, że każdemu wolno podejmować każdą działalność gospodarczą i że nie podlega ona żadnej reglamentacji, bo doprowadziłoby to do oczywistego chaosu, lecz tak, że każdy ma równy dostęp do wykonywania działalności po spełnieniu jednakowych dla wszystkich wymagań. Nie można bowiem utożsamiać wymogów regulujących podejmowanie określonej działalności z ograniczeniem swobody działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu ma to raczej na celu zabezpieczenie interesu ogólnego poprzez wykonywanie działalności gospodarczej przez osoby posiadające konieczne kompetencje, przy zachowaniu wymogów szczególnie istotnych z puntu widzenia charakteru prowadzonej działalności np. sanitarnych w przypadku lokali gastronomicznych. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca posiadała lub występowała o licencję na wykonywanie przewozów taksówką.

Z tego samego względu nie jest niekonstytucyjne i arbitralne kryterium różnicujące dopuszczające wykonywanie przewozów okazjonalnych pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. O ile bowiem w przedmiotowej sprawie przewóz był wykonywany typowym samochodem osobowym, jakie powszechnie są używane dla potrzeb prywatnych (i tak jest z reguły w przypadku przewozów zamawianych przez aplikację [...], co jest powszechnie znane), o tyle charakter i wielkość pojazdu przeznaczonego do przewozu powyżej 7 osób jest tego rodzaju, że znacznie ogranicza możliwość wystąpienia sytuacji, gdy taki pojazd służący w zasadzie celom prywatnym ubocznie i dodatkowo będzie używany do zarobkowego przewozu osób, jak to miało miejsce w badanej sprawie. Poza tym nie można przyjąć, że wykonywanie przewozów okazjonalnych samochodem osobowym jest wykluczone, a jedynie wymaga spełnienia dodatkowych wymogów, określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 utd., tj. zawarcia umowy pisemnej lub w formie elektronicznej w lokalu przedsiębiorstwa, po ustaleniu opłaty ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu i jej uregulowaniem (co do zasady) w formie bezgotówkowej. Zatem ustawa zawiera regulacje zapewniające przewoźnikowi możliwość wyboru jednej lub drugiej formy wykonywania działalności. Natomiast celem zróżnicowania możliwości wykonywania przewozów na różnych zasadach (trzy odrębne licencje, odmienne pojazdy) jest – jak już wyżej wskazano - zapewnienie w praktyce realizacji przewozów przez różnych przewoźników.

Innymi słowy skoro skarżąca jest podmiotem gospodarczym prowadzącym działalność w innym zakresie niż przewozy taksówkowe, to nie może domagać się identycznych warunków wykonywania działalności jak osoba, która taką działalność wykonuje, natomiast wyrazem swobody działalności gospodarczej jest, że może o takie uprawnienie wystąpić i je nabyć po spełnieniu określonych prawem warunków.

Z podanych wyżej względów Sąd uznał za nieuzasadnione występowanie do Trybunału Konstytucyjnego.

Odnośnie technicznego charakteru przepisów ustawy o transporcie drogowym., która nie była notyfikowana Komisji Europejskiej zauważyć należy, że dyrektywa 98/34/WE ta została zastąpiona dyrektywą (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9 września 2015 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.2015.241.1 z 17 września 2015 r.), w art. 1 ust. 1 lit b definiuje pojęcie "usługa" jako każdą usługę społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każdą usługę normalnie świadczoną za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług oraz "przepisy techniczne" - art. 1 ust. 1 lit. f jako specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de jure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 7, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.

Usługa przewozu w tej definicji się nie mieści, gdyż polega na wykonaniu przewozu przy wykorzystaniu odpowiedniego pojazdu i nie ma znaczenia okoliczność sposobu zawarcia umowy przy użyciu aplikacji [...]. W wyroku z 20 grudnia 2017 r.,sygn. akt C 434/15) Trybunał Sprawiedliwości UE stwierdził, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon (smartphone), między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami, a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Skoro TSUE potraktował firmę pośredniczącą jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa), to tym bardziej skarżący, jako realizator tej usługi (przewóz pasażerów) również wykonuje niepodlegającą Dyrektywie usługę transportową (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 1;04.2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1048/18; z 10.03.2020 r. III SA/GL 37/20; wyrok WSA w Warszawie z 27.02.2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2358/17., wyrok WSA w Gdańsku z 17.10.2019 r. sygn. akt III SA/Gd 501/19 czy również wyrok WSA w Gdańsku z 28.11.2019 r. sygn. akt III SA/Gd 668/19).

Zatem wniosek o zwrócenie do TSUE w tej kwestii okazał się również niezasadny.

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.