III OSK 1548/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-06-01	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Borowiec
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6135 Odpady	
Hasła tematyczne	Odpady	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1392/18	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 992; art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 2; Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w B. skargi kasacyjnej J.P. i J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1392/18 w sprawie ze skargi J.P. i J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] 2018 r., znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. solidarnie na rzecz J.P. i J.P. kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez J.P. i J.P. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1392/18, którym oddalono skargę ww. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia z dnia [...] 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [...] 2018 r. wpłynęło do Urzędu Gminy S. pismo mieszkańców miejscowości D. w sprawie gromadzenia na działce do tego nieprzeznaczonej, tj. na terenie byłego I., położonego w D., o nr ewid. [...], dużej ilości odpadów. Tożsame zawiadomienie złożono także w M. Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska w K. - Delegatura w T. W dniu [...] 2018 r. przedstawiciel Urzędu Gminy S. wspólnie z przedstawicielami Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. - Delegatura w T., przy udziale współwłaściciela działki J.P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "B." P.J., przeprowadził na działce ewidencyjnej nr ., położonej w miejscowości D., gm. S., wizję w terenie. W trakcie wizji ustalono, że obok hali znajdującej się w środkowej części w/w działki składowane jest kilkanaście paletopojemników o pojemności [...] I oraz kilkadziesiąt beczek z niezidentyfikowaną substancją o pojemności [...] I. Stwierdzono także, że beczki znajdują się na otwartym, częściowo utwardzonym terenie oraz, iż część z nich umieszczona jest na paletach, a część owinięta czarną folią w pakietach po [...] sztuki. Na beczkach i paletopojemnikach, z których część składowana jest w pozycji poziomej, brak jest oznaczeń wskazujących na zawartość (np. kodów odpadów oznakowania substancji chemicznych, kodów ADR). Nadto ustalono, że paletopojemniki i beczki są zamknięte. Ze względu na utrudniony dostęp nie było możliwości policzenia beczek, jednakże w przybliżeniu zajmują one powierzchnię objętościowo około [...] m3([...]mx[...]mx[...]m). Większość tej objętości stanowią beczki. Niezależnie od powyższego, podczas wizji ustalono, iż w betonowym boksie umiejscowionym na działce ewidencyjnej nr [...] znajduje się na hałdzie kord o objętości około [...]m3 oraz mieszanina odpadów komunalnych w/w rodzaju oraz niewielka ilość gruzu. Uwidoczniono również, iż obok na częściowo utwardzonym terenie znajduje się kolejna hałda mieszaniny odpadów komunalnych, m.in. opakowań z tworzyw sztucznych, foli, tektury, gąbki z tapicerki, butów, odzieży, aluminiowych puszek o objętości łącznej około [...] m3. Nadto przy ogrodzeniu od strony południowej na hałdzie znajduje się mieszanina odpadów komunalnych między innymi opakowań z tworzyw sztucznych, foli o objętości około [...]m3. W dalszej części stwierdzono, iż w dwóch pomieszczeniach hali magazynowej składowane są sprasowane odpady, tj. mieszaniny odpadów komunalnych, m.in. opakowań z tworzyw sztucznych, foli, tektury, gąbki z tapicerki, butów, odzieży, aluminiowych puszek w nieregularnych hałdach o łącznej objętości około [...]m3, oraz kord (odpad z opon) w hałdzie o objętości około [...]m3. Teren hali jest wybetonowany. Podczas wizji w budynku nie było żadnych maszyn. Teren działki jest ogrodzony na całej długości z dwoma zamykanymi bramami. W obrębie w/w części działki nie stwierdzono uciążliwości zapachowej, jednak stwierdzono obecność dużej ilości much.

W dniu [...] 2018 r. oględziny przedmiotowej działki w zakresie składowania na niej odpadów przeprowadzili pracownicy Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektorat Ochrony Środowiska w K. - Delegatura w T. Podczas kontroli ustalono, że na w/w działce nadal znajdują się odpady stwierdzone podczas oględzin z dnia [...] 2018 r. Z czynności tej sporządzono protokół. W tym dniu przesłuchano również na okoliczność składowanych odpadów J.P. Zeznał on, że według jego wiedzy odpady z przetwarzania kordu stalowego zostały pozostawione na działce przez firmę E. sp. z o.o. w N., której wydzierżawił cześć nieruchomości w oparciu o umowę zawartą w dniu [...] 2017 r., a która została wypowiedziana w związku z zaległościami w płaceniu czynszu w dniu [...] 2017 r. Beczki oraz paletopojemniki typu Mauser zostały przywiezione i pozostawione na działce przez M.G., któremu wydzierżawił cześć nieruchomości na podstawie umowy dzierżawy na okres jednego miesiąca tj. od [...] do [...] 2018 r. natomiast pozostałe odpady zostały przywiezione na nieruchomość przez M.K., właściciela firmy RTV [...] z siedzibą w K., któremu wydzierżawił nieruchomości na podstawie umowy z dnia [...] 2018 r., a która została wypowiedziana z dniem [...] 2018 r. z powodu składowania odpadów i nie przedłożenie dokumentów gwarancji bankowej. W związku z tym M. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. - Delegatura w T. zwrócił się do Ś. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o pilne przeprowadzenie kontroli przedsiębiorcy, który prawdopodobnie dostarczył i zdeponował odpady na w/w działce w celu ustalenia rodzaju niezidentyfikowanych substancji przywiezionych i zgromadzonych oraz źródła ich pochodzenia. W toku dalszych czynności zawiadomił Prokuraturę Rejonową w B. o popełnieniu przestępstwa przez M.K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą RTV H. i Usługi B., będącego dzierżawcą części działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej współwłasność J. i J.P. Przekazał również ustalenia z wizji w terenie przeprowadzonej w dniu [...] 2018 r. Komendantowi Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w B., Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego B., Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K., Staroście B. oraz Policji z prośbą o podjęcie działań w ramach posiadanych kompetencji. Inspektorat w T. wystąpił także do Wójta Gminy S. o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, przekazując jednocześnie odpis sporządzonego protokołu z czynności kontrolnych.

W związku z tym Wójt Gminy S. w dniu [...] 2018 r. skierował do współwłaścicieli działki o numerze ew. [...], położonej w miejscowości D. - J. i J.P., wezwanie do usunięcia zgromadzonych na tejże działce odpadów, z uwagi na fakt, że teren na którym są one zgromadzone nie jest przeznaczony do składowania lub magazynowania odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach (nie posiada decyzji zezwalającej na zbieranie i gromadzenie odpadów). Zgromadzone w taki sposób odpady, mogą - w ocenie organu I instancji - zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka i spowodować istotne obniżenie jakości wód powierzchniowych i podziemnych, co wyczerpuje przesłanki przestępstwa stypizowanego w art. 183 ustawy Kodeks Karny.

Następnie Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] 2018 r., powołując się na art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 992 ze zm., dalej jako ustawa o odpadach) w związku z art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze. zm., dalej jako k.p.a.), nakazał J. i J.P. jako posiadaczom odpadów zgromadzonych w miejscu do tego nieprzeznaczonym, tj. na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości D., gm. S., usunięcie z powyższego terenu wszystkich zmagazynowanych odpadów, tj. mieszaniny odpadów komunalnych, m.in. opakowań z tworzyw sztucznych, foli, tektury, gąbki z tapicerki, butów, odzieży, aluminiowych puszek według obmiaru w ilości - około [...] m3 oraz pojemników i beczek z nieznaną zawartością w ilości kilkuset sztuk objętościowo około [...] m3 ([...]mx[...]mx[...]m), a także kordu (odpad z opon) w hałdzie o objętości około [...]m3 (pkt 1). W punkcie 2 decyzji wskazano, że wykonanie usługi usunięcia odpadów należy zlecić przedsiębiorcy wpisanemu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U z 2017 r. poz. 1289 ze zm.) - odpady powinny być dostarczone do właściwej instalacji, a ich odbiór potwierdzony kartą przekazania odpadów. Ustalono, że obowiązek, o którym mowa w pkt 1 i 2, powinien być wykonany w terminie do dnia [...] 2018 r. (pkt 3).

W uzasadnieniu decyzji organ, po przedstawieniu dokonanych ustaleń, powołując się na art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 41 ust. 1 i art. 46, a także art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, wskazał, że Gmina S. obecnie nie posiada prawnie obowiązującego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla miejscowości D., zgodnie zaś ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., który obowiązuje od dnia [...] 2014 r. działka znajduje się na terenie określonym jako MU, UTL tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej oraz rekreacji turystyczno-letniskowej. Dalej organ wskazał, że skoro właściciele nieruchomości nie wskazali jednoznacznie wytwórców odpadów, nie jest możliwe ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów, to zgodnie z wprowadzonym przez ustawę o odpadach domniemaniem, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 obowiązek usunięcia odpadów należało nałożyć na współwłaścicieli nieruchomości J.P. i J.P.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J.P. i J.P., zaskarżając ją w całości, zarzucając, że organ I instancji nie ustalił, kto jest faktycznym posiadaczem odpadów zgromadzonych na działce ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją począwszy od dnia [...] 2017 r. była przedmiotem zawieranych okresowo umów najmu lub dzierżawy z rożnymi podmiotami trzecimi. Pierwszą z ww. umów była umowa dzierżawy zawarta przez odwołujących się z firmą E., obecnie działającą pod nazwą G. w dniu [...] 2017 r., a rozwiązana poprzez wypowiedzenie w dniu [...] 2017 r. W jej trakcie, wedle wiedzy odwołujących się, na dz. ewid. nr [...] przywiezione zostały odpady z przetwarzania kordu stalowego, które następnie, mimo rozwiązania umowy, nie zostały przez dzierżawcę usunięte. Kolejną umowę w zakresie korzystania z działki ewidencyjnej objętej skarżoną decyzją odwołujący zawarli w dniu [...] 2018 r., kiedy to związali się umową dzierżawy na czas określony, od [...] do [...] 2018 r., z M.G. Wedle wiedzy odwołujących się, w trakcie trwania wskazanej umowy na dz. ewid. [...] przywiezione zostały beczki oraz paletopojemniki typu Mauser. Natomiast w dniu [...] 2018 r. odwołujący się zawarli umowę najmu hali magazynowej z M.K., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą RTV H. i Usługi B. M.K., który, jak wynika z informacji otrzymanych przez odwołującego się od R.W. w dniu [...] 2015 r. złożył na działce będącej przedmiotem najmu odpady typu folie, gąbka z tapicerki, tworzywa sztuczne oraz tektura. Odwołujący się, przedkładając wyżej wskazane dokumenty w postaci umowy dzierżawy z dnia [...] 2018 r., umowy najmu hali magazynowej oraz protokołu zdawczo - odbiorczego hali z dnia [...] 2018 r. - w ich ocenie - zdołali skutecznie podważyć domniemanie co do ich odpowiedzialności za składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Zdaniem odwołujących się, udowodnili oni w sposób bezsporny, że w okresie ostatnich kilku miesięcy nie byli jedynymi władnącymi osobami na działce stanowiącej ich własność. Co więcej, jak wskazywali już na etapie postępowania w l instancji okoliczność składowania części odpadów przez ich kontrahentów mogą potwierdzić świadkowie. W odwołaniu złożyli jednocześnie wniosek o przesłuchanie, na okoliczność kto składował na nieruchomości odpady, osoby wchodzące w skład organu reprezentującego firmę E. sp. z o.o. z/s w K. oraz M.G., M.K. podając adresy pod którymi osoby te przebywają oraz R.W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeni odwołania decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach zreformowało zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S. w zakresie terminu wykonania nałożonych nią obowiązków wyznaczając go do dnia [...] 2018 r., a w pozostałym zakresie utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania oraz poczynione ustalenia faktyczne, a także przytoczył i wyjaśnił podstawę prawną działania, w tym art. 26 oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Organ odwoławczy zaznaczył, że w niniejszej sprawie spór sprowadza się do kwestii prawidłowego określenia adresata obowiązków nałożonych decyzją. W jego ocenie, J.P. i J.P. jako władający powierzchnią ziemi są posiadaczami odpadów i powinni być adresatami obowiązków wynikających z art. 26 ustawy o odpadach. Formułując argumentację na poparcie tego stanowiska SKO przytoczyło orzeczenia sądów administracyjnych i wskazało, że w odwołaniu jednoznacznie wskazano, iż "odwołujący (...) w każdej z zawartych umów wyraźnie wykluczali możliwość składowania jakichkolwiek odpadów na przedmiotowej działce". Przytaczając poglądy doktryny dotyczące posiadania wskazano nadto, iż "posiadanie (...) zgodnie z brzmieniem art. 336 kodeksu cywilnego jest władaniem rzeczą. Zgodnie z teorią romanistyczną przyjętą w kodeksie cywilnym, to władztwo obejmuje dwa elementy: fizyczny- faktyczne władanie rzeczą oraz psychiczny - wolę władania rzeczą dla siebie (jak właściciel albo jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą). Zdaniem Kolegium, skoro posiadacze odpadów (tj. podmioty, z którymi odwołujący się zawierali umowy najmu lub dzierżawy) najpierw przywieźli te odpady na działkę nr [...] w D., a następnie odpady te tam zostawili, to utracili przymioty, które właściwe są dla posiadania rzeczy, tj. fizyczny - faktyczne władanie rzeczą oraz psychiczny - wolę władania rzeczą dla siebie. Przyjmując, że faktycznie to inne podmioty, nie zaś właściciele nieruchomości, dokonały magazynowania (składowania) odpadów, dotychczasowi posiadacze odpadów utracili ten status w momencie przywiezienia (dostarczenia) odpadów pomijając już, że trudno założyć, iż posiadacze ci mieli psychiczną wolę władania odpadami. Zatem domniemanie, że to władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości w tym wypadku nie może być obalone. Inne podmioty, nawet jeżeli wcześniej przysługiwało im władztwo nad odpadami, to aktualnie nie są podmiotami będącymi w posiadaniu odpadów, z uwagi na okoliczność, że nie dysponują ani fizycznym ani psychicznym władztwem nad tymi rzeczami. Dalej organ wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji podjął kroki zmierzające do ustalenia, jaki podmiot i w jakiej dacie podjął czynności, których skutkiem jest zgromadzenie odpadów na działce nr [...] w D. Czynności te nie doprowadziły jednak do żadnych ustaleń, ponieważ nawet Prokuratura Rejonowa w B. nie ustaliła tej okoliczności prowadząc sprawę o przestępstwo z art. 183 § 1 Kodeksu karnego. Zatem tym bardziej, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie należało oprzeć się na domniemaniu z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Jeżeli nie zostało ustalone, jaki podmiot lub jakie podmioty i w jakich datach dokonały zgromadzenia odpadów, to nie można przyjmować, że ich posiadaczem lub posiadaczami są nieidentyfikowalne osoby fizyczne, prawne lub inne jednostki organizacyjne. Przyjmując z kolei, że odpady zostały przywiezione (dostarczone) przez podmioty, które zawarły z właścicielem umowy cywilnoprawne, stwierdzić trzeba, iż te podmioty nie wykazują cech właściwych dla posiadania rzeczy, tj. nie wykazują ani fizycznego, ani psychicznego władztwa nad odpadami. Zdaniem organu odwoławczego, odwołujący się nie mogą, na gruncie ustawy o odpadach, przerzucić odpowiedzialności za zgromadzenie odpadów na podmioty trzecie. Te bowiem podmioty utraciły status posiadaczy odpadów. Możliwe jest natomiast domaganie się od tych podmiotów, w ramach roszczeń związanych z nienależytym wykonaniem zawartych umów najmu lub dzierżawy, przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości lub zapłaty odszkodowania. Te roszczenia pozostają jednak poza niniejszą sprawą. Na gruncie ustawy o odpadach przyjąć zaś należy, iż to władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów i jednocześnie adresatem obowiązków wynikających z treści art. 26 ustawy o odpadach.

Pismem z dnia [...] 2018 r. J.P. i K.P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucili jej:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 85 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, a także wadliwą jego analizę, skutkującą w konsekwencji błędnym przyjęciem, iż przedłożony w toku postępowania przez skarżących materiał dowodowy nie wskazywał w sposób dostateczny, kto jest faktycznym posiadaczem odpadów zgromadzonych na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w D., gmina S., podczas gdy wzięcie pod uwagę w należytym zakresie przedłożonych przezeń dokumentów tj. umowy dzierżawy z dnia [...] 2018 r., umowy hali magazynowej z dnia [...] 2018 r., a także protokołu zdawczo - odbiorczego hali [...] m2 nr [...] z dnia [...] 2018 r., a nadto przeprowadzenie dowodu z przesłuchania: a) osób wchodzących w skład organu reprezentującego E. Sp. z.o.o., a obecnie, po zmianie nazwy, G. Sp. z o.o. z siedzibą w N.; b) M.G.; c) M.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą RTV H. i Usługi B. M.K.; d) świadka R.W. na okoliczność ustalenia daty jak i rodzaju odpadów umieszczonych na działce nr [...] przez M.K. w okresie, gdy ten wynajmował od skarżących ww. działkę; e) świadka Ł.K. oraz świadka J.C. na okoliczność czasookresu i osób składujących śmieci na nieruchomości skarżących - poprzez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie,

2) naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wyjaśnienie w sposób szczegółowy, lecz tylko lakoniczny, dlaczego świadkowie powołani przez skarżących w odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2018r. nie zostali przesłuchani w toku postępowania odwoławczego, na okoliczność potwierdzenia, jaki podmiot jest posiadaczem odpadów zgromadzonych na nieruchomości skarżących;

3) naruszenie art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom przedłożonym przez skarżących tj. umowie dzierżawy z dnia [...] 2018 r. oraz umowie najmu hali magazynowej dnia [...] 2018 r., pomimo iż dokumenty te mają moc dowodu z dokumentu w postępowaniu administracyjnym, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania okoliczności, jaki podmiot jest odpowiedzialny za umieszczenie opadów na nieruchomości skarżących, za nieudowodnioną;

4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] 2018r., w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przekazaniu niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji;

II. naruszenie norm prawa materialnego tj. naruszenie art. 26 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że skarżący winni zostać uznani za posiadaczy odpadów zgodnie z ustawą o odpadach, a w konsekwencji, że powinni zostać zobowiązani do ich usunięcia z miejsca do tego nieprzeznaczonego w ramach władztwa administracyjnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumentację na poparcie powyższych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r. oddalił skargę uznając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw.

Po przedstawieniu przebiegu postepowania administracyjnego, wydanych decyzji i motywów rozstrzygnięć, Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przede wszystkim art. 26 ustawy o odpadach, zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, obowiązany jest nałożyć na posiadacza odpadów obowiązek ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Dalej wskazano co taka decyzja winna zawierać przytaczając treść ust. 3 powołanego przepisu. W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów. Sąd za okoliczność bezsporną w niniejszej sprawie uznał, że będące przedmiotem zaskarżonej decyzji odpady, znajdujące się na działce ewidencyjnej nr ., położonej w miejscowości D. gm. S., znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania. Istotą sporu pozostaje to, do kogo nakaz ich usunięcia powinien być skierowany. Organy obu instancji - kierując się domniemaniem z art. 3 ust. 1 pkt 19 in fine ustawy o odpadach – zasadnie zdaniem Sądu wskazały na skarżących jako właścicieli działki, na której odpady się znajdują, jako "władających powierzchnią ziemi". Gdy idzie o wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 19 in fine ustawy o odpadach, Sąd podzielił zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądy, w świetle których ciężar obalenia wynikającego z w/w przepisu domniemania, spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Władający powierzchnią ziemi może zwolnić się od odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - przez wskazanie, że odpadem faktycznie włada inny podmiot (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2017 r., II SA/Kr 1611/16). Konsekwencją omawianego domniemania jest spoczywająca na władających gruntem powinność dbania o stan swoich nieruchomości i ich odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r., IV SA/Wa 3167/16). Dalej Sąd uznał, że skoro ustawa o odpadach nie definiuje pojęcia władającego powierzchnią ziemi, należy sięgnąć do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. W świetle tej definicji oraz niespornych ustaleń faktycznych "władającymi powierzchnią ziemi" (tj. działki ewidencyjnej nr ., położonej w miejscowości D. gm. S.) są skarżący J.P. i J.P. Ewentualne ustalenie, że ktoś inny jest posiadaczem odpadów, nie zasadza się już na żadnych domniemaniach, nie ma też w ustawie o odpadach autonomicznej definicji posiadania, co implikuje konieczność pozytywnego zweryfikowania jego znamion w rozumieniu cywilistycznym - zarówno obiektywnych (faktyczne władnie), jak i subiektywnych (wola władania rzeczą dla siebie). Znamiona te, w odniesieniu do wchodzącego w rachubę podmiotu, muszą być aktualne, występować w momencie orzekania. W świetle art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach liczyć się może tylko podmiot, który jest posiadaczem odpadów, a nie podmiot, który w przeszłości nim był. To prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że gdyby nawet przyjąć za skarżącymi, że przedmiotowe odpady zostały złożone na ich nieruchomości przez byłych najemców i dzierżawców (byłych, bo umowy zostały wypowiedziane) wbrew postanowieniom i zastrzeżeniom umownym to obecnie nie ma podstaw do uznania ich za posiadaczy odpadów, albowiem nie władają nimi i nie maja woli władania nimi, co czyni niemożliwym nakazanie ich usunięcia na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach.

Sąd zauważył, iż domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach jest domniemaniem wzruszalnym, a zatem możliwe jest prowadzenie postępowania dowodowego w celu jego obalenia przez wykazanie, kto jest faktycznym posiadaczem odpadów. Konieczność prowadzenia takiego postępowania i dopuszczenia dowodów oferowanych przez stronę zależy jednak od spełnienia określonych warunków: po pierwsze, stawiane przez stronę tezy dowodowe muszą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, tzn. muszą być tego rodzaju, że ich potwierdzenie się rzeczywiście pozwala na negatywną weryfikację okoliczności objętej domniemaniem; po drugie, wskazywane środki dowodowe muszą być obiektywnie przydatne do badania odnośnych okoliczności i dostępne (możliwe do przeprowadzenia).

Zdaniem Sądu, oferowane przez skarżących środki dowodowe, w postaci przesłuchania świadków, nie spełniały powyższych warunków. Przede wszystkim w świetle zaprezentowanej wykładni prawa materialnego stawiane tezy dowodowe, dotyczące generalnie czasu i okoliczności złożenia odpadów, nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Poza tym, zwłaszcza gdy idzie o przesłuchanie byłych najemców i dzierżawców, obiektywnie nie było ono możliwe do przeprowadzenia w przewidywalnym terminie (osoby te pozostają nieuchwytne nawet dla wyspecjalizowanych organów ścigania).

W oparciu o powyższe rozważania Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Organy w sposób prawidłowy poczyniły wszystkie relewantne ustalenia faktyczne, toteż nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 k.p.a. Przedłożone przez skarżących dokumenty były brane przez organy pod uwagę i zostały ocenione, zaś przeprowadzenie dowodu zeznań świadków nie było konieczne i - zwłaszcza gdy idzie o byłych najemców i dzierżawców przedmiotowej nieruchomości - obiektywnie niemożliwe. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo zinterpretowane i zastosowane zostały również przepisy prawa materialnego, w tym art. 26 i art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J.P. i J.P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 210, obecnie tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie skargi skarżących i jej oddalenie pomimo tego, iż w postępowaniu przed organami administracji doszło do rażącego naruszenia przepisów tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a., wyrażających się w:

a) niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w odmówieniu należytej mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom przedłożonym przez skarżących tj. umowie dzierżawy z dnia [...] 2018r. oraz umowie najmu hali magazynowej z dnia [...] 2018r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, jaki podmiot jest odpowiedzialny za umieszczenie i składowanie odpadów na nieruchomości skarżących,

b) nieuwzględnieniu wniosków dowodowych skarżących w przedmiocie przesłuchania:

- osób wchodzących w skład organu reprezentującego E. Sp. z o.o., a obecnie, po zmianie nazwy - G. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. Z. [...], [...] N.,

- M.G., zam. S. [...], [...] W.,

- M.K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą RTV H. i Usługi B. M.K., adres: ul. B., nr [...], lok. [...],[...] K.,

- R.W., adres: D. [...],[...] Z.,

- Ł.K., zam. W. [...],

-J.C., zam. D. [...],[...] D.,

wszyscy na okoliczność czasokresu oraz osób odpowiedzialnych za złożenie odpadów na nieruchomości skarżących, które to zaniechania spowodowały, iż nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego istotnego z perspektywy sprawy i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, w oparciu, o które winno było zapaść rozstrzygnięcie,

c) naruszeniu administracyjnej zasady bezpośredniości postępowania dowodowego poprzez zaniechanie przesłuchania ww. osób, w szczególności zaś M.K. oraz M.G. z uwagi tylko na pozyskaną informację z Prokuratury Rejonowej w B., zgodnie z którą, w momencie zapytania skierowanego przez SKO w T., nie udało się jej ustalić osób odpowiedzialnych za złożenie odpadów na nieruchomości należącej do skarżących,

II. naruszenie norm prawa materialnego tj.:

1) art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że bieżące niekorzystanie z opadów oraz nieobecność fizyczna osób wskazanych przez skarżących jako odpowiedzialne za złożenie odpadów, przesądzą o niemożliwości uznania ich za posiadaczy odpadów stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy o odpadach, podczas gdy okoliczności powoływane przez Sąd nie powinny były przesądzać o braku znamion warunkujących stan posiadania, 

2) art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący winni zostać zobowiązani do usunięcia odpadów z miejsca do tego nieprzeznaczonego w ramach władztwa administracyjnego, podczas gdy poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych suponować winno wniosek przeciwny tj. prowadzić do zwolnienia skarżących z odpowiedzialności za składowanie odpadów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dopuścił się obrazy przepisów postępowania wyrażających się w bezpodstawnym oddaleniu skargi skarżących, mimo iż ci dowiedli, iż organ w toku postępowania administracyjnego dopuścił się szeregu uchybień, w tym dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, prowadzącej w konsekwencji do błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę swego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przydał w pierwszej kolejności właściwej wagi dokumentom zaoferowanym w toku postępowania przez skarżących, a to umowom najmu oraz dzierżawy, potwierdzającym okresowe władanie nieruchomością przez podmioty/osoby trzecie, a to spółkę E. Sp. z o.o., obecnie G. Sp. z o.o., M.G. oraz M.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą RTV H. i Usługi B. M.K., które to dokumenty wraz z zaoferowanymi przez stronę wnioskami dowodowymi z przesłuchania świadków, będącymi w stanie potwierdzić, że do złożenia odpadów doszło w okresie obowiązywania ww. umów, winny pozwolić organowi na ustalenie osób faktycznie odpowiedzialnych za złożenie odpadów na przedmiotowej działce. Skarżący podnieśli, iż domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Oznacza to, że domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów, a zatem władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. W niniejszej sprawie właściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe powinno pozwolić na prawidłowe ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za złożenie odpadów, co automatycznie powinno ekskulpować skarżących. Organ, wbrew wyraźnej dyspozycji 78 §1 w zw. z art. 75 §1 k.p.a. oraz art. 77 §1 k.p.a. zaniechał dopuszczenia dowodów wnioskowanych przez skarżących, które to dowody pozostawały istotnymi dla sprawy, jako że zmierzały do wykazania osób odpowiedzialnych za złożenie odpadów na ich nieruchomości. Nadmieniono, że prezentowane przez skarżących twierdzenia o tym, że odpady zgromadziły inne osoby potwierdziło się w toku postępowania przygotowawczego. Zdaniem skarżących, ustalenie owych przeszkód utrudniających, czy też wręcz uniemożliwiających, dotarcie do ww. osób, których przesłuchania domagali się skarżący, nie powinno nastąpić tylko w oparciu o informację co do przebiegu odrębnego postępowania - w tym przypadku postępowania karnego - ale poprzedzone powinno być choćby minimalną aktywnością ze strony organu, której to w tym przypadku zabrakło (np. wezwanie wskazanych wyżej osób celem ich przesłuchania).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy o odpadach w zw. z art. 336 k.c. skarżący podnieśli, że kwestionują ocenę Sądu I instancji, wedle której najemców oraz dzierżawców skarżących, odpowiedzialnych za złożenie odpadów na należącej do nich nieruchomości, nie można było uznać za posiadaczy odpadów. Korzystanie z rzeczy nie jest konieczne do stwierdzenia faktycznego władztwa nad rzeczą, wystarczy jedynie możność takiego korzystania przez posiadacza, choćby nierealizowana. O posiadaniu rzeczy decyduje sama możliwość korzystania z niej, nie zaś faktyczne korzystanie, a władztwo faktyczne nad rzeczą będące jej posiadaniem nie musi wyrażać się w formie gospodarczo efektywnej. Mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżących nie sposób zaakceptować oceny organu, zaaprobowanej następczo przez Sąd I instancji, zgodnie z którą już tylko pozostawienie odpadów na działce skarżących miało uzasadnić utratę przez odpowiednio: E. Sp. z o., M.K. oraz M.G., przymiotu faktycznego władztwa nad odpadami. Także wyinterpretowanie braku woli władania odpadami dla siebie tj. drugiego z elementów składających się na stan posiadania przez ww. osoby w oparciu o ich nieobecność, gdy organ w toku postępowania administracyjnego nie podjął nawet próby wezwania wspomnianych osób celem ich przesłuchania, za istotne z perspektywy okoliczności sprawy kwestie, jawi się jako zbyt daleko idące.

Zdaniem skarżących nie można również tracić z pola widzenia, iż celem przepisu art. 26 ustawy o odpadach jest ustalenie podmiotu w sposób faktyczny odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Dopiero, gdy takowego podmiotu nie da się ustalić, odpowiedzialność administracyjna przypisana może być w oparciu o domniemanie zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Dalej w skardze kasacyjnej podniesiono, że wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania doprowadziły do błędnego zastosowania przez Sąd I instancji względem skarżących art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że winni zostać uznani za posiadaczy odpadów składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a w konsekwencji, że zapaść w stosunku do nich powinna decyzja administracyjna w przedmiocie nakazania im usunięcia składowanych na nieruchomości odpadów.

W piśmie z dnia [...] 2021 r. (data wpływu do Naczelnego Sądu Administracyjnego – [...] 2021 r., k. [...] akt sądowych) udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Rejonowy w B., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Jednocześnie Prokurator wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opinii biegłego sądowego dr. n.chem M.W. z dnia [...] 2021 r. na okoliczność pozostawania odpadów na przedmiotowej działce i charakteru tych odpadów. Prokurator uznał zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej za nieuzasadnione, podkreślając przy tym niebagatelne znaczenie kontrolowanej decyzji dla życia i zdrowia okolicznych mieszkańców działki, na której znajdują się sporne odpady.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 tj. - dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaję sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należy uznać, że zawiera usprawiedliwione podstawy.

W skardze kasacyjnej kwestionowana jest prawidłowość zastosowania zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

W związku z tym zauważyć należy, że zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego oraz kierunek ich argumentacji pozostaje w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 26 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 992, dalej jako "ustawa o odpadach") przez dokonanie wadliwej interpretacji pojęcia posiadacza odpadów oraz wadliwie przyjęcie, że organ nie jest zobowiązany do prowadzenia wyjaśnień w zakresie zaprzeczenia domniemaniu, że posiadaczem odpadów jest posiadacz gruntu, na którym znajdują się odpady, że organ jest zwolniony z ustalenia ich faktycznego wytwórcy oraz że domniemanie to znajduje zastosowanie przed wykluczeniem innych podmiotów jako wytwórcy odpadów. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji co najmniej przedwcześnie zaakceptował rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, ponieważ orzekające w sprawie organy nie ustaliły w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co w konsekwencji uniemożliwia dokonania oceny czy w stosunku do skarżących kasacyjnie w przedmiotowej sprawie zachodziła podstawa do zastosowania art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach.

Jak już wyżej wskazano podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, który stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z kolei przepis art. 26 ust. 2 tej ustawy stanowi, że jeżeli to nie nastąpi to właściwy organ I instancji w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie z takiego miejsca, które nie jest przeznaczone do ich składowania lub magazynowania. W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że na nieruchomości stanowiącej własność skarżących znajdują się odpady. Zostały one zakwalifikowane jako odpady komunalne m.in. opakowania z tworzyw sztucznych, foli, tektury, gąbki z tapicerki, butów, odzieży, aluminiowych puszek w ilości około [...]m3 oraz pojemników i beczek z nieznaną zawartością w ilości kilkuset sztuk, objętościowo około [...]m3, a także kordu w hałdzie o objętości około [...] m3. Bezspornym również było, że podmioty, które składowały powyższe odpady nie legitymowały się zezwoleniami na zbieranie odpadów lub ich przetwarzanie, w tym również skarżący kasacyjnie. Działka, na której znajdują się sporne odpady, nie była przeznaczona do składowania ani przetwarzania odpadów. Dla terenu, na którym jest położona nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. określono przeznaczenie tego terenu jako teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową oraz rekreację turystyczno-letniskową. Tym samym okolicznością sporną było ustalenie podmiotu, na który zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach należało nałożyć obowiązek ich usunięcia, który jest posiadaczem wskazanych odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Artykuł 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach wskazuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Przepis ten wprowadza zatem domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Nie definiuje przy tym kim jest władający powierzchnią ziemi. Skoro jednak, zgodnie z art. 1 ustawy o odpadach ustawa ta określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania, dlatego też w tym zakresie należy odwołać się do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.) i stwierdzić, że władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający.

Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot (np. wyroki NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12, z dnia 6 marca 2019r., sygn. akt II OSK 816/18). Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach spoczywa przy tym na władającym powierzchnią ziemi, którym w niniejszej sprawie są skarżący. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów. Nie pozwala jednak im zignorować dowodów, które mogą doprowadzić do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów, innego niż właściciel nieruchomości, jeżeli zostaną one zaoferowane przez stronę (wyrok NSA z dnia 26 maja 2020r., sygn. akt II OSK 3271/19). Organ musi się odnieść do wszystkich dowodów wskazanych przez stronę, w szczególności gdy dotyczą one tak kluczowej dla sprawy kwestii jak prawidłowe ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów. Władający powierzchnią ziemi może się bowiem zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wykazując, że odpadami władał lub włada faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Nie jest wystarczające tylko uprawdopodobnienie przez władającego powierzchnią ziemi, że nie jest on posiadaczem odpadów, lecz inna bliżej nie ustalona osoba, czy też że toczy się spór między nim a rzekomym posiadaczem odpadów w tym przedmiocie. Jeżeli władającemu powierzchnią ziemi powiedzie się taki dowód nie ma podstaw prawnych do wydawania w stosunku do jego osoby decyzji w oparciu o art. 26 ustawy o odpadach.

Konstrukcja przepisu art. 26 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach jednoznacznie wskazuje, że celem ustawodawcy było stworzenie przepisów pozwalających na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Jednak nie zwalnia to organu z obowiązku umożliwienia władającemu powierzchnią ziemi przeprowadzenia dowodu pozwalającego na obalenie domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, które to domniemanie jest wzruszalne.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy stanowiącej przedmiot skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zgromadziły materiał dowodowy w sposób zapewniający realizację zasady prawdy obiektywnej tj. podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Strona skarżąca kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego toczącego się przed organami nie tylko kwestionowała ustalenia zmierzające do przyjęcia, że jest posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach opartego na domniemaniu, ale także wskazała na dowody zmierzające do jego obalenia i ustalenia faktycznego posiadacza odpadów. W toku postępowania toczącego się przed organem I instancji były to zawarte w formie pisemnej umowy dzierżawy części działki, na której składowane były odpady z trzema kolejnymi podmiotami i wskazując, który z dzierżawców, jakie pozostawił bez ich zgody odpady. Okoliczności te były potwierdzane przez J.P. w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzanych w tym samym okresie przez inne organy, z których przeprowadzenia protokoły były następnie przekazane Wójtowi Gminy S. Nadto w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wnosili o przeprowadzenie na tą okoliczność konkretnych dowodów z przesłuchania świadków podając ich imiona, nazwiska, adresy i okoliczności, na które mają być przesłuchane. Organ odwoławczy nie podjął próby ich przeprowadzenia, nie wnosił o sprecyzowanie na jakie dokładnie okoliczności świadkowie ci mają być przesłuchani, w przypadku wątpliwości co do przydatności wskazanych dowodów do wykazania istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy. Nie było zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczającą przesłanką do pominięcia przesłuchania wskazanych w odwołaniu świadków uzyskanie informacji od innych organów, w tym Prokuratora Rejonowego w B., z których wynikało, że albo dodatkowych czynności w sprawie odpadów składowanych na działce skarżących nie podejmowały, albo też że postępowania przez nie prowadzone zostały zawieszone między innymi z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia określonych dowodów. W szczególności wskazać należy, że treść tych pism nie pozwala nawet zweryfikować, czy skarżący podali prawidłowe adresy wnioskowanych świadków. Nie jest również dopuszczalnym z góry przyjęte założenie bez należytego uzasadnienia, że nie są one przydatne do wyjaśnienia istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wnioskując o przesłuchanie osób wchodzących w skład organu reprezentującego E. sp. z o.o., obecnie po zmianie nazwy G. sp. z o.o., organ nie wezwał nawet do uzupełnienia w tej części wniosku przez wskazanie imion i nazwisk tych osób, w przypadku braku możliwości ich ustalenia w inny sposób np. w oparciu o dane z rejestru spółek. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy winien ponowie rozpatrzeć sprawę, a nie tylko ograniczać się do kontroli zaskarżonej decyzji i to tylko w oparciu o niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy. Takie działanie organu w zakresie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów stanowi także naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. Dokonując natomiast ustalenia, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach w oparciu o niekompletny materiał dowodowy organ naruszył wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów, albowiem nie została ona poprzedzona zebraniem i oceną odpowiednich, dostępnych organowi dowodów. W dokonanej ocenie organy pominęły dotychczasowe wyjaśnienia udzielane przez skarżącego J.P. i fakty wynikające z przedłożonych umów dzierżaw. Dokonując oceny pod kątem przydatności do rozstrzygnięcia sprawy zawnioskowanych przez skarżących kasacyjnie dowodów w odwołaniu od decyzji organu I instancji, organy winny uwzględnić przy interpretacji pojęcia posiadania, że przepisy tą instytucję regulujące są zawarte w art. 336-352 k.c. Brak jest bowiem podstaw do nadania w sprawach dotyczących zagospodarowania odpadów tej instytucji innego znaczenia. Posiadanie jest stanem faktycznym przejawiającym się we władztwie nad rzeczą (corpus possesionis) oraz woli władania rzeczą dla siebie (animus rem sibi habendi). Pierwszy z elementów budujących posiadanie występuje nawet wtedy, gdy dana osoba znajduje się w sytuacji pozwalającej jej na korzystanie z rzeczy w sposób, w jaki to mogą czynić osoby, którym przysługuje do danej rzeczy określone prawo, przy czym nie jest wymagane efektywne korzystanie z rzeczy, wystarczy sama możliwość korzystania, rozumiana jako możliwość używania tej rzeczy, pobierania z niej pożytków, przekształcania czy nawet zniszczenia. Zmiana formy gospodarowania rzeczą lub nawet przejściowe zaprzestanie wykorzystywania jej w sposób efektywny ekonomicznie samo w sobie nie musi oznaczać, że dotychczas władający nią utracił atrybut posiadania. Dla istnienia posiadania nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy, lecz sama możliwość takiego korzystania (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 1966r., sygn. akt III CR 108/66). Sama nieobecność posiadacza nie musi oznaczać, że posiadacz nie włada rzeczą w znaczeniu wyżej podanym i nie ma woli władania nią dla siebie (w niniejszej sprawie odpadami). W oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy i przy uwzględnieniu wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżących kasacyjnie takie ustalenia, na których swoje rozstrzygniecie oparły organy, jak i Sąd I instancji, należy uznać za przedwczesne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Należy bowiem odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału dowodowego niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach lub braku realizacji ze strony organu obowiązku w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego.

Takiej samej ocenie podlega zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. O naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku nie wyszedł poza zarzut i wnioski skargi np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego.

Natomiast przepis art. 151 p.p.s.a jest przepisem wynikowym i stanowi on podstawę do oddalenia skargi w przypadku uznania, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie wskazywało, że obalenie domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko w jeden sposób, mianowicie poprzez wskazanie, że odpadem władał faktycznie inny podmiot (por. wyroki II OSK 1721/06 i II OSK 330/12). Podkreślić jednak należy, że wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów. Nie pozwala im jednak zignorować dowodów, które mogą doprowadzić do ustalenia wytwórcy odpadów lub posiadacza odpadów innego niż właściciel nieruchomości, jeżeli zostaną one zaoferowane przez stronę, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Organ musi odnieść się do wszystkich dowodów wskazanych przez strony, szczególnie gdy dotyczą one tak kluczowej dla sprawy kwestii jak prawidłowe ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zgłoszone przez skarżących dowody nie doprowadzą skutecznie do obalenia domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Taka ocena jest przedwczesna. Z uwagi na dotychczas ustalony stan faktyczny w niniejszej sprawie "odrzucenie" wszystkich wniosków dowodowych z takim uzasadnieniem nie zasługuje na akceptację. Mogą one bowiem okazać się przydatne do skutecznego wzruszenia domniemania w oparciu, o które nałożono na skarżących nakaz usunięcia odpadów na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach.

Tym samym uznać należy za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wydania zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 , art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. i w konsekwencji uzasadniające uchylenie zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015r., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w tym przepisie, możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2536/04, OSP 2006, nr 7-8, poz. 80; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1494/07). Sprawę należy uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu, która to sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

O kosztach postępowania sądowego, na które składają się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. Na sumę kosztów składają się uiszczone przez skarżących wpisy stosunkowe od skargi oraz skargi kasacyjnej (200 zł i 100 zł)] oraz opłata kancelaryjna za wniosek o sporządzenie uzasadnienia przez Sąd I instancji (100 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej. Wysokość tego wynagrodzenia określono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - łącznie [...] zł (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Nadto uwzględniono uiszczoną opłatę skarbową od udzielonych pełnomocnictw procesowych w wysokości [...] zł. Łącznie daje to kwotę [...] zł, którą zasądzono od organu na rzecz skarżących solidarnie.

Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji publicznej winny uwzględnić powyższe rozważania. Obowiązane będą do dokonania oceny przydatności zgłoszonych przez skarżących wniosków dowodowych, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi je przeprowadzić, jeżeli nie będą zachodziły inne usprawiedliwione, sprawdzone okoliczności uniemożliwiające ich przeprowadzenie. W oparciu o tak uzupełnione postępowanie wyjaśniające winny dokonać oceny w zakresie jaki podmiot obowiązany jest do usunięcia odpadów w oparciu o nakaz z

art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach.