Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 390/19 o odrzuceniu skargi D.W. na uchwałę Zarządu Miasta [...] z dnia [...] października 1991 r. w przedmiocie statutu Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, dalej również jako "WSA", postanowieniem z 27 stycznia 2020 r., odrzucił skargę D.W. na uchwałę Zarządu Miasta [...] z dnia [...] października 1991 r., w przedmiocie statutu Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z dnia [...] września 2017 r., skarżący zaskarżył do WSA sześć aktów prawnych wydanych przez organy samorządu terytorialnego w [...], w tym uchwałę Zarządu Miasta [...] z [...] października 1991 r., w przedmiocie statutu Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej.

Skarżący swój interes prawny uzasadnił m.in. oskarżeniem go o popełnienie czynu zabronionego objętego dyspozycją art. 222 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1950 ze zm.), tj. naruszenia nietykalności cielesnej pracownika Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w [...]. Jednakże zdaniem skarżącego zakład ten nie został utworzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, co oznacza, że osoba pokrzywdzona czynem, do którego doszło [...] lipca 2014 r., nie była funkcjonariuszem publicznym. Ponadto w ocenie skarżącego sprzeczny z prawem był zarówno akt tworzący ten zakład jak i kolejne akty regulujące jego status, w tym zaskarżona uchwała. Skarżący zanegował również argumentację organu, zgodnie z którą skarżącemu nie przysługuje interes w przedmiotowej sprawie ze względu na brak ostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej, czyli wydania wyroku w sprawie karnej. Zaznaczył też, że wykonuje zawód syndyka masy upadłości, a jego licencja doradcy restrukturyzacyjnego została zawieszona. Powyższe w ocenie skarżącego świadczy o tym, że ma on interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, który został naruszony.

Zaskarżonym postanowieniem z 27 stycznia 2020 r., WSA orzekł o odrzuceniu skargi D.W.

W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego zaskarżonym aktem. WSA zauważył przy tym, że skarżący swój interes prawny wywodzi ze zdarzenia które miało miejsce [...] lipca 2014 r., tj. po wydaniu zaskarżonego zarządzenia, co oznacza, że w chwili wydania zaskarżonego zarządzenia nie istniał interes prawny, który mógłby zostać przez jego wejście w życie naruszony. Ponadto WSA stanął na stanowisku, że zarządzenie Prezydenta Miasta, jak i przepis ustawowy stanowiący jego podstawę, nie odnosiły się bezpośrednio, ani też pośrednio do praw i obowiązków członków wspólnoty samorządowej, co również potwierdza, że zaskarżony akt nie mógł wywrzeć wpływu na sytuację prawną skarżącego. Również późniejsze zdarzenie związane z postawieniem skarżącemu zarzutu o charakterze prawnokarnym, związanego z naruszeniem nietykalności cielesnej pracownika samorządowego nie wypełnia interesu prawnego w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej jako "u.s.g.".

Skarżący złożył od powyższego postanowienia skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił "naruszenie przepisów postępowania mające istoty wpływ na wynik sprawy", tj.

- art. 101 u.s.g. poprzez "jego błędną wykładnie wskutek przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do sądu z uwagi na brak posiadania interesu prawnego, podczas gdy w sytuacji uznania, że Zakład Gospodarki Mieszkaniowej nie został powołany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a ponadto za wadliwą uznać należy uchwałę Zarządu Miasta [...] z października 1991 roku w przedmiocie statutu Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej, pracownicy Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej nie mogą zostać uznani za funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów prawnokarnych, co powoduje brak możliwości postawienia skarżącemu zarzutów z art. 222 § 1 kk w stosunku do wskazanych powyżej pracowników, zatem uznać należało, że skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia aktu prawa miejscowego";

- art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., poprzez "odrzucenie skargi w sytuacji gdy skarżący posiadał interes prawny do jej wniesienia".

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że zaskarżony akt wpływa w sposób oczywisty na jego sytuację prawną, zatem nie sposób odmówić mu posiadania interesu prawnego. Argumentacja w tej mierze sprowadzała się do próby wykazania wadliwości zaskarżonej uchwały, celem podważenia zasadności postępowania karnego prowadzonego przeciwko skarżącemu. W jego ocenie "zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną skarżącego przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, to jest możliwości postawienia skarżącemu zarzutów w sprawie karnej".

Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W oparciu o powyższą podstawę, jak również wobec faktu, iż skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, NSA przystąpił do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów należy zauważyć, że w pierwszym zarzucie skarżący nie wskazał którą jednostkę art. 101 u.s.g. zaskarża. Zgodnie jednakże z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Jak stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten służy on do ochrony prawnej jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności (Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III). Słuszne są przy tym wywody sądu pierwszej instancji odnośnie interesu prawnego, szerzej ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie, m.in., że przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje, że interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych, że naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny.

W skardze kasacyjnej nie wykazano na czym polegać miałoby naruszenie przez WSA art. 101 u.s.g. Powtórzono wyłącznie dotychczas prezentowaną w toku postępowania argumentację, zgodnie z którą w sytuacji uznania, że Zakład Gospodarki Mieszkaniowej nie został powołany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, pracownicy Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej nie mogą zostać uznani za funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów prawnokarnych, co powoduje brak możliwości postawienia skarżącemu zarzutów. Jednakże taka argumentacja nie jest w stanie obalić poprawnej wykładni i sposobu zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Trafnie bowiem WSA wywiódł, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego zaskarżonym aktem. Po pierwsze z uwagi na fakt, że skarżący swój interes prawny wywodzi ze zdarzenia które miało miejsce po wydaniu zaskarżonej uchwały – zatem w chwili wydania zaskarżonego zarządzenia nie istniał interes prawny, który mógłby zostać przez jego wejście w życie naruszony. Po drugie zaskarżona uchwała nie odnosiła się bezpośrednio, ani pośrednio do praw i obowiązków członków wspólnoty samorządowej, wobec czego zaskarżony akt nie mógł wywrzeć wpływu na sytuację prawną skarżącego. Na aprobatę zasługuje także stwierdzenie WSA, że późniejsze zdarzenie związane z postawieniem skarżącemu zarzutu o charakterze prawnokarnym, nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Zarzut naruszenia art. 101 u.s.g. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie (zob. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07).

Mając na uwadze powyższe nie sposób również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Kwestia braku interesu skarżącego została przesądzona powyżej. Zgodnie natomiast z treścią tego przepisu Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (w przedmiotowej sprawie – jak słusznie wskazał WSA – art. 101 ust 1 u.s.g.). Wobec braku po stronie skarżącego, WSA słusznie odrzucił jego skargę w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Co więcej przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem w przypadku stwierdzenia braku interesu, Sąd pierwszej instancji jest obowiązany do odrzucenia skargi.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się stawianych w skardze kasacyjnej naruszeń, uznając tym samym orzeczenie WSA za prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie mając do tego podstaw prawnych. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).