I OSK 1486/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-06-24	
Data wpływu	2014-06-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Mirosław Wincenciak
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 28/14	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 133 §  1 i art. 141 § 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S. A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 28/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "Sieć Obywatelska - Watchdog Polska" w Warszawie na bezczynność Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Stowarzyszenia "Sieć Obywatelska - Watchdog Polska" w Warszawie na rzecz Polskich Kolei Państwowych S. A. w Warszawie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "Sieć Obywatelska - Watchdog Polska" z siedzibą w Warszawie (poprzednio Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich) na bezczynność Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej – zobowiązał Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpoznania tego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego i stwierdził , że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich – obecnie Stowarzyszenie o nazwie Sieć Obywatelska – Watchdog Polska - zwróciło się w dniu [...] lipca 2012 r. drogą elektroniczną do Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia umów podpisanych z członkami aktualnego zarządu tej Spółki.

W odpowiedzi na wniosek Spółka w dniu [...] sierpnia 2012 r. poinformowała Stowarzyszenie pismem, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej ,,u.d.i.p."), w związku z czym Spółka nie ma obowiązku ich udostępnienia. Jej zdaniem umowy stanowiące podstawę zatrudnienia członków zarządu PKP S.A. dotyczą funkcjonowania Spółki w sferze stosunków pracy i nie są związane z wykonywaniem władzy publicznej, gdyż Spółka zawierając tego typu umowy nie występuje w roli organu wykonującego władzę publiczną, lecz działa jako kierownik zakładu pracy. Tym samym w zakresie treści przedmiotowych umów prawo do informacji, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. nie ma zastosowania i nie podlegają one udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Stowarzyszenie wniosło w dniu 8 listopada 2012 r. skargę na bezczynność PKP S.A. w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 13 lipca 2012 r., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego żądane informacje w postaci umów podpisanych z aktualnymi członkami zarządu PKP S.A. są informacją publiczną. Wniosek o umowy zawierane z Zarządem, w tym informacja o otrzymywanym wynagrodzeniu nie narusza chronionych danych osobistych pracownika, lecz stanowi pytanie o dysponowanie publicznymi środkami finansowymi, a zatem podlega w świetle zasady jawności finansów sektora publicznego udostępnieniu. Fakt, że ujawnienie umów zawartych z członkami zarządu może pozwolić na przypisanie konkretnego wynagrodzenia za pracę indywidualnemu członkowi zarządu nie zmienia publicznego charakteru żądanych informacji.

W odpowiedzi na skargę Spółka podtrzymała stanowisko zajęte w piśmie z dnia 2 sierpnia 2012 r., wnosząc o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt: II SAB/Wa 466/12 uwzględnił skargę na bezczynność, zobowiązując PKP S.A. do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego.

Na skutek skargi kasacyjnej PKP S.A. wyrok z dnia 20 lutego 2013 r. został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt: IOSK 1091/13 i sprawa została przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ("wyrok NSA"). W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że uzasadnienie wyroku WSA z dnia 20 lutego 2013 r. nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów wskazanych w przepisie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej też ,,p.p.s.a."). "W szczególności brak jest w zaskarżonym wyroku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia z odniesieniem się do konkretnych elementów stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy i podniesionych w skardze zarzutów, a także stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę". Zdaniem NSA, WSA nie przedstawił przekonującej argumentacji uzasadniającej stanowisko, że umowy podpisane z członkami zarządu PKP S.A., w tym również ich wynagrodzenie, mają charakter informacji publicznej. NSA zwrócił uwagę, że brak jest w motywach wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. własnych, merytorycznych rozważań Sądu. Nie było wystarczające ograniczenie się przez WSA do przytoczenia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, odnoszącego się do kolizji interesu prywatnego (prawa do prywatności) osoby pełniącej funkcję publiczną z prawem osób trzecich do informacji publicznej. Jednocześnie NSA zwrócił uwagę, że WSA dowolnie rozszerzył krąg podmiotów objętych powołanym uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego o osoby zatrudnione i wynagradzane ze środków publicznych, gdy w rzeczywistości Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w cytowanym orzeczeniu wyłącznie o kolizji prawa do informacji z interesem prywatnym (prawem do prywatności) osób pełniących funkcje publiczne. NSA podkreślił, że takie działanie nie może być postrzegane jako prawidłowa kontrola działalności administracji publicznej. Zaniechanie tej powinności stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez WSA stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy WSA zaskarżonym wyrokiem jak już wskazano ponownie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę na bezczynność. W uzasadnieniu wskazał, że "oczywiste i niesporne jest to, że Polskie Koleje Państwowe S.A. stanowią podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Powyższe przesądza fakt wykonywania przez tą Spółkę zadań publicznych ( przewóz osób i towarów) i skala wykonywania tych zadań oraz całkowity udział Skarbu Państwa w tej Spółce".

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, istota sporu sprowadzająca się do zakwalifikowania umów o pracę zawieranych z członkami zarządu PKP S.A. jako informacji publicznej, lub też odmowy takiego zakwalifikowania, polega na "właściwym wyważeniu dwóch wartości: zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi i dalszych płynących z tej zasady konsekwencji oraz zasady prywatności umów o pracę, jako aktów charakterystycznych dla prawa prywatnego. Ważąc te wartości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dał prymat zasadzie jawności gospodarowania środkami publicznymi".

WSA zwrócił uwagę, że zakres wniosku wykraczał poza pytanie o kwoty wynagrodzeń członków zarządu PKP S.A., które generują przedmiotowe umowy. WSA podkreślił, że przedmiotem wniosku są umowy zawarte przez PKP S.A. z członkami zarządu tej Spółki - a zatem tzw. kontrakty menadżerskie. "W tych kontraktach istotne są nie tylko kwoty wynagrodzeń, ale także zasady rozwiązywania współpracy pomiędzy Spółką a osobami będącymi członkami zarządu Spółki, zasad wzajemnych zobowiązań, np. co do niepodejmowania pracy na rzecz innych podmiotów konkurencyjnych do PKP S.A. i świadczeń pracodawcy związanych takim zobowiązaniem, czy innych dodatkowych świadczeń często niezwiązanych z przepisami kodeksu pracy gwarantowanych przez pracodawcę menadżerom. Zatem przedmiot informacji publicznej dotyczy sfery prerogatyw kadry menadżerskiej wobec podmiotu dla którego świadczą pracę. Chodzi tu zatem o essentialia negotia tych kontraktów, które mogą mieć daleko bardziej ważkie skutki niż same kwoty wynagrodzeń".

Sąd Wojewódzki przyznał, że co do zasady umowy o pracę nie stanowią informacji publicznej tzn. nie mają związku z prawem publicznym i jako akty charakterystyczne dla prawa pracy, czy prawa cywilnego (zlecenia) nie mają elementów publicznych. Zawieranie takich umów, co do zasady, nie stanowi realizacji prawa publicznego, nie stanowią one wyrazu poglądów czy zamierzeń publicznych, jednakże w ocenie WSA powyższa zasada nie ma zastosowania wobec tzw. kontraktów menadżerskich "dotyczących pełnienia kluczowych stanowisk w spółkach Skarbu Państwa". Zdaniem WSA, dla interesu publicznego nie jest obojętne, jakie prerogatywy zawarto w essentialia negotia umów o pracę zawieranych z członkami zarządu PKP S.A., więc "udostępnienie przedmiotowej informacji potrzebne jest dla oceny, czy te prerogatywy są adekwatne do obowiązków członków zarządu Spółki. Z uwagi na pełny udział Skarbu Państwa w przedsiębiorstwie PKP S.A. przedmiotowe pytanie postawione we wniosku z dnia 13 lipca 2012 r. dotyka zatem kwestii wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5, a także ogólnie w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ".

Sąd I instancji podkreślił, że zasadne jest powoływanie się na zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi, ponieważ "przedmiotowe umowy są finansowane właśnie z tych środków, a osoby z którymi przedmiotowe umowy zawarto, mają obowiązki - poprzez pełnienie swoich funkcji w zarządzie PKP S.A. - o te środki publiczne dbać, zabiegać o ich przyrost i prawidłowo gospodarować majątkiem Spółki". W ocenie WSA na ocenę zakresu tych obowiązków, pod kątem zastosowania przepisów u.d.i.p. ma niewątpliwie, fakt całkowitego udziału Skarbu Państwa w rzeczonej Spółce i znaczenie PKP S.A., jako wiodącego przewoźnika, dla sfery transportu, dziedziny istotnej dla rozwoju gospodarki narodowej".

W rezultacie Sąd pierwszej instancji uznał, że Spółka stosownie do przepisów u.d.i.p. winna albo żądane informacje udostępnić, albo jeżeli w jej ocenie zachodzą podstawy do odmowy ich udostępnienia, wydać decyzję przewidzianą w u.d.i.p.

W skardze kasacyjnej Polskie Koleje Państwowe S.A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz 106 § 4 p.p.s.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego, który nie wynikał z akt sprawy skutkujące uznaniem, że PKP S.A. wykonuje zadania publiczne w postaci przewozu osób i towarów oraz pominięcie wykazania podstawy prawnej i faktycznej tezy o powierzeniu przez ustawodawcę Spółce realizacji zadań publicznych, w tym pełnienia funkcji przewozowych, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenie stanu faktycznego przy prawidłowym zastosowaniu ww. przepisów skutkowałoby oddaleniem skargi na bezczynność;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. pomięcie wyjaśnienia, dlaczego kontrakty menadżerskie zawierane z członkami zarządu PKP S.A. mają charakter informacji publicznej, dlaczego treść tych kontraktów jest sprawą publiczną oraz dlaczego majątek PKP S.A. uznany został za majątek publiczny, co uniemożliwia instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku w jakimkolwiek zakresie do zarzutów oraz stanowiska PKP S.A. wyrażonego w odpowiedzi na skargę na bezczynność, tj. przesłanek przemawiających za odrzuceniem skargi na bezczynność oraz rozważań dotyczących wykorzystywania u.d.i.p. w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji, co uniemożliwia instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia, pomimo że PKP S.A. pismem z dnia 2 sierpnia 2012 r. odpowiedziała na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego nie wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów doprowadziłoby do oddalenia skargi.

W skardze zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze u.d.i.p. w zw. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie (względnie, z ostrożności procesowej, błędną wykładnię) polegające na przypisaniu PKP S.A. wykonywania zadań publicznych w postaci przewozu osób i towarów, skutkujące uznaniem, że PKP S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie zaskarżonych przepisów prowadzi do wniosku, że PKP S.A. nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne polegające na transporcie publicznym i nie prowadzi działalności w ww. zakresie, a więc nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów skutkowałoby oddaleniem skargi;

- art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit a, d i e u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacje w postaci umów podpisanych z członkami zarządu PKP S.A. stanowią informację publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia zaskarżonych przepisów prowadzi do wniosku, że przedmiotowe umowy nie są związane z wykonywaniem przez Spółkę zadań publicznych, a więc nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów skutkowałoby oddaleniem skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, w każdym zaś z ww. przypadków zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz PKP S.A. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że sprawa bezczynności skarżącej kasacyjnie spółki była już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt: II SAB/Wa 466/12 który uwzględnił skargę na bezczynność. Jednak na skutek skargi kasacyjnej PKP S.A. wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt: I OSK 1091/13 i sprawa została przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że uzasadnienie wyroku WSA z dnia 20 lutego 2013 r. nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów wskazanych w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. w szczególności brak było w zaskarżonym wyroku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia z odniesieniem się do konkretnych elementów stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy i podniesionych w skardze zarzutów, a także stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Zdaniem NSA, WSA nie przedstawił też przekonującej argumentacji uzasadniającej stanowisko, że umowy podpisane z członkami zarządu PKP S.A., w tym również ich wynagrodzenie, mają charakter informacji publicznej. NSA zwrócił uwagę, że brak jest w motywach wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. własnych, merytorycznych rozważań Sądu.

W niniejszej sprawie należało przede wszystkim odpowiedzieć na dwa pytania czy Spółka jest podmiotowo zobowiązana do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. oraz czy żądane informacje są publicznymi w rozumieniu art. 1 § 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznający niniejszą sprawę, pomimo powinności wyeliminowania wskazanych przez NSA uchybień, do tego obowiązku nie zastosował się. Dlatego w skardze kasacyjnie trafnie zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza nakaz zbadania całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy, czyli zakaz uwzględniania w procesie orzekania okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika norma nakazująca wyprowadzanie oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w materiale aktowym. Z kolei art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a stanowi, że Sąd może z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, natomiast fakty powszechnie znane Sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony.

Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego w niniejszej sprawie WSA ponownie rozpoznając sprawę nie ocenił całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nie wyjaśnił całości okoliczności faktycznych sprawy naruszając przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. Część ustaleń faktycznych przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, żeby PKP S.A. w ramach prowadzonej działalności prowadziła przewozy osobowe i towarowe, czyli realizowała szeroko rozumianą funkcję transportową. Sąd nie powołał się też na inne dowody znajdujące się w aktach sprawy z których wynikałyby okoliczności świadczące o wykonywaniu przez Spółkę innych zadań publicznych. Sąd uznał tą okoliczność za bezsporną, chociaż Spółka wielokrotnie podkreślała (w odpowiedzi na skargę i na rozprawie), że nie wykonuje tego typu zadań. Wydaje się, że stanowisko Sądu w powyższym zakresie, oparte zostało na tym, iż powszechnie przyjmuje się, że PKP S.A. jest przewoźnikiem. Jednak faktem powszechnie znanym jest także to, że PKP S.A. to spółka nadzorująca działania innych spółek z Grupy PKP, koordynująca działania komunikacyjno-marketingowe spółek kolejowych. Ze źródeł powszechnie dostępnych, np. Internetu i prasy wynika, że Spółka ta sama nie jest przewoźnikiem na rynku kolejowym, co zdaje się potwierdza odpis z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczący PKP S.A. znajdujący się w aktach sprawy, a czego nie wziął pod uwagę Sąd Wojewódzki. Z tego ostatniego dokumentu wynika, że PKP S.A. w ogóle nie prowadzi działalności przewozowej, dlatego ustalenia WSA, zgodnie z którymi PKP S.A. jest wiodącym przewoźnikiem o istotnym znaczeniu dla rozwoju gospodarki narodowej są pozbawione jakichkolwiek podstaw faktycznych. PKP S.A. jest spółką akcyjną powstałą w dniu 1 stycznia 2001 r. w wyniku komercjalizacji Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe. Jedynym akcjonariuszem PKP S.A. jest Skarb Państwa, funkcjonuje w obrocie prawnym jako spółka prawa handlowego, na podstawie ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych ("k.s.h.") ( Dz. U z 2000 r. Nr 94, poz. 1034. ze zm.) oraz Ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" ( Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) ("UstKomPrywPKP"). Spółka pełni dominującą rolę w Grupie PKP, w skład której wchodzi 11 spółek świadczących usługi m.in. na rynku kolejowym, energetycznym i teleinformatycznym. Niewątpliwym jest, że usługi przewozowe realizują niektóre spółki z Grupy PKP. Za przewozy osób odpowiedzialna jest m.in. PKP Intercity S.A. czy PKP Szybka Kolej Miejska w Trójmieście Sp. z o.o., przewozem towarów zajmuje się natomiast PKP Cargo S.A. oraz PKP Linia Hutnicza Szerokotorowa Sp. z o.o. To te spółki realizują zadania publiczne w postaci przewozów osób i towarów, a skarżąca kasacyjnie jedynie nadzoruje i koordynuje działania takich spółek z Grupy PKP. Skoro tak, to przedwczesnym było uznanie przez Sąd, że PKP S.A. odgrywa zasadniczą rolę w sferze transportowej czy gospodarczej kraju, a tym samym że realizuje ona zadania publiczne - które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjające osiąganiu celów określonych w Konstytucji - w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Reasumując, WSA oparł się na nieznanych dowodach, pozostających poza aktami sprawy, a nie uwzględnił tych które znajdują się w tych aktach, co doprowadziło go do wątpliwego ustalenia, że PKP S.A. wykonuje zadania publiczne w postaci przewozu osób i towarów. Wyprowadzone przez Sąd wnioski stanowią w istocie przypuszczenia, są zupełnie dowolne i nie znajdują uzasadnienia w aktach sprawy, co przekonuje o naruszeniu cytowanych wyżej przepisów.

Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na poznanie motywów ustaleń Sądu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czytamy m.in. "W niniejszej sprawie oczywiste i niesporne jest to, że Polskie Koleje Państwowe S.A. stanowią podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Zdaniem Sądu I instancji za uznaniem PKP S.A. za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej przemawia fakt wykonywania przez Spółkę zadań publicznych oraz struktura akcjonariatu: "powyższe przesądza fakt wykonywania przez tą Spółkę zadań publicznych (przewóz osób i towarów) i skala wykonywania tych zadań oraz całkowity udział Skarbu Państwa w tej Spółce". Przytoczony pogląd Sądu I instancji na obecnym etapie wyjaśniania sprawy jest bezzasadny bowiem jest oparty na nieprawidłowych ustaleniach stanu faktycznego sprawy co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stał się podstawą zaskarżonego wyroku. Z przytoczonego fragmentu uzasadnienia wyroku wynika, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ wykonuje zadania publiczne, polegające w ocenie Sądu I instancji na przewozie osób i towarów, przy czym nie wiadomo dokładnie, w jaki sposób WSA ustalił, że PKP S.A. wykonuje takie przewozy w ramach swojej działalności. Podobnie, odnosząc się do skali tych przewozów, WSA nie precyzuje, o jaką skalę chodzi i jakie to ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. WSA nie wyjaśnia także, dlaczego struktura akcjonariatu Spółki przesądza automatycznie o wykonywaniu przez Spółkę zadań publicznych. WSA nie powołuje dowodów na potwierdzenie swoich ustaleń, nie przedstawia żadnej argumentacji swojego stanowiska. Nie wiadomo, na jakiej podstawie Sąd I instancji dokonał powyższych ustaleń, uzasadnienie wyroku w tej kwestii jest dwuzdaniowe i nie zawiera argumentacji pozwalającej na poznanie jego motywów. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, dokonane w oparciu o fakty powszechnie znane oraz materiał sprawy, w tym stanowisko PKP S.A. prezentowane w trakcie postępowania mogło doprowadzić do ustalenia, że Spółka nie realizuje funkcji przewozowych, a więc nie wykonuje zadań publicznych, co za tym idzie – może nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zaś stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wymagane jest przy tym, aby uzasadnienie wyroku stanowiło konsekwentną i logiczną syntezę, zawierało motywację odpowiednią do danej sprawy, konkretnych rozstrzygnięć i potrzeb stanu danej sprawy. W wyroku NSA z dnia 9 marca 2006 r. II OSK 632/05 podkreślono, że "Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło konsekwentną, logiczną, zwięzłą a zarazem pełną syntezę a nie tylko zestaw wypowiedzi często w ogóle ze sobą niepowiązanych. Powinno być zwięzłe i jednocześnie przekonujące. (...) Sztuką jest wyrok uzasadnić w taki sposób, aby każdy go czytający odniósł wrażenie, że tylko taki wyrok należało wydać, że jest on praworządny i sprawiedliwy, zaś sąd, który go wydał właściwie sprawuje władzę sądowniczą". Powyższe dobitnie wskazuje, że Sąd pierwszej instancji swoją dwuzdaniową wypowiedzią w kwestii tego czy PKP S.A. jest zobowiązana podmiotowo do udzielenia informacji publicznej, uniemożliwił kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Naruszenie przez WSA przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polega przede wszystkim na tym, że pomimo wyraźnych wskazań NSA, Sąd I instancji kolejny raz rozpoznając sprawę nie przedstawił przekonującej argumentacji uzasadniającej stanowisko, że umowy z członkami zarządu PKP S.A. mają charakter informacji publicznej. WSA zobowiązany był rozważyć trzy kwestie zasygnalizowane w wyroku NSA: wyjaśnić podstawę prawną z odniesieniem się do konkretnych elementów stanu faktycznego sprawy oraz stanowiska Spółki, rozważyć, czy skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie oraz wyjaśnić, czy umowy podpisane z członkami zarządu PKP S.A., w tym również ich wynagrodzenie, mają charakter informacji publicznej. Żadna z zasygnalizowanych przez NSA kwestii nie została przez Sąd I instancji rozważona w sposób pełny i prawidłowy. Na skutek tego, że w dalszym ciągu nie wyjaśniono okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, nie wiadomo, dlaczego WSA kolejny raz nie uwzględnił stanowiska Spółki zawartego w odpowiedzi na skargę oraz dlaczego nie wyjaśnił przyczyn uznania umów zawartych z członkami zarządu PKP S.A. za informację publiczną. Sąd Wojewódzki swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie oparł w zasadzie na wyważeniu dwóch wartości: zasady jawności środkami publicznymi oraz zasady prywatności umów o pracę, dając prymat tej pierwszej, co nie jest wystarczające do ustalenia charakteru żądanych umów.

Uzasadnienie zaskarżonego Wyroku nie zawiera pełnej i logicznej analizy stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wątpliwe ustalenia stanu faktycznego odnośnie uznania, że PKP S.A. wykonuje zadania publiczne i wyrokowanie na tej podstawie spowodowały, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA a priori przyjął, że informacja, o którą wnioskowało Stowarzyszenie stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Tym samym Sąd I instancji podczas wyrokowania pominął meritum rozpatrywanej sprawy, o czym przekonuje lakoniczne, pomijające istotę uzasadnienie wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala poznać motywów ustaleń faktycznych, w oparciu o które WSA stwierdził, że żądane umowy stanowią informację publiczną. Zauważyć należy, że Sąd I instancji nie odniósł się do podstawowej kwestii, jaką było zbadanie, czy Spółka zawierając umowy z członkami zarządu wykonywała zadania publiczne, ewentualnie jakiego rodzaju były to zadania oraz, czy zawieranie tych umów pozostawało w ścisłym i bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań publicznych. Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego kontrakty menadżerskie zawierane z członkami zarządu jednoosobowej spółki Skarbu Państwa mają charakter informacji publicznej oraz dlaczego treść tych kontraktów w ocenie WSA jest sprawą publiczną, ogólnie dostępną dla nieograniczonego kręgu odbiorców. Zaniechanie tej powinności stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustalenia Sądu I instancji w zakresie, w jakim dotyczą rozważań na temat treści kontraktów menadżerskich oraz ewentualnych prerogatyw kadry menadżerskiej nie są wystarczające dla ustalenia charakteru żądanych informacji. Takie postanowienia, o ile w ogóle są zawarte w tych umowach, nie zmieniają charakteru tych informacji - ze zwykłej informacji na informację publiczną. Zakładając czysto hipotetycznie tak jak to przyjął Sąd, że w żądanych umowach znajdują się dodatkowe postanowienia regulujące wzajemne prawa i obowiązki stron, czego PKP S.A. nie potwierdziło, to istnienie takich postanowień co do zasady nie powoduje, że przedmiotowe umowy stają się informacją publiczną i powinny być publicznie dostępne. Jak słusznie zauważył WSA, generalnie umowy o pracę czy umowy cywilne regulujące zasady zatrudnienia nie stanowią informacji publicznej, nie dotyczą bowiem realizacji zamierzeń publicznych czy szeroko rozumianego prawa publicznego. Jednak umowy takie nie stają się automatycznie informacją publiczną tylko dlatego, że akcjonariuszem spółki jest Skarb Państwa. Co istotne, WSA nie wyjaśnia, dlaczego generalna zasada nieudostępniania umów o pracę (umów cywilnych) nie może być stosowana wobec osób zatrudnionych jako członkowie zarządu w spółkach Skarbu Państwa. WSA wskazuje, że "przedmiot informacji publicznej dotyczy sfery prerogatyw kadry menadżerskiej wobec podmiotu, dla którego świadczą pracę. Chodzi tu zatem o esentialia negotia tych kontraktów, które mogą mieć daleko bardziej ważkie skutki niż same kwoty wynagrodzeń", ale nie wyjaśnia, o jakie skutki chodzi i dlaczego przekonują one o zakwalifikowaniu tych informacji jako informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Dalej WSA przekonuje, że "W takiej sytuacji nie jest obojętne dla interesu publicznego, jakie prerogatywy zawarto w esentialia negotia umów o pracę zawieranych z członkami zarządu PKP S.A. Udostępnienie przedmiotowej informacji potrzebne jest dla oceny czy owe prerogatywy są adekwatne do obowiązków członków zarządu". Wydaje się, że z zacytowanego fragmentu wynika, jak to trafnie wskazała skarżąca kasacyjnie, że WSA nie badał, czy przedmiotowe umowy stanowią informację publiczną, ale starał się znaleźć uzasadnienie dla ich publicznego udostępnienia. Ponadto wskazana przez WSA ocena przedmiotowych umów tj. wartościowanie, czy zakres obowiązków członka zarządu jest adekwatny do wysokości wynagrodzenia, nie mieści się ustawowym pojęciu informacji publicznej, co przekonuje o tym, że zakwalifikowanie tych umów jako informacji publicznej nastąpiło w oderwaniu od treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji nie wyjaśnił bowiem, dlaczego umowy członków zarządu PKP S.A. uznał za "sprawę publiczną" i w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Lakoniczne stwierdzenie, że "Z uwagi na pełny udział Skarbu Państwa w przedsiębiorstwie PKP S.A. przedmiotowe pytanie postawione we wniosku z dnia 13 lipca 2012 r. dotyka zatem kwestii wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5, a także ogólnie w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej" nie może być uznane za wystarczające. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena charakteru umów zawartych z członkami zarządu Spółki nie może opierać się na przypuszczeniach co do ich zawartości, tym bardziej, że Sąd pierwszej instancji skłania się raczej do uznawania ich za umowy o pracę o szczególnym charakterze a skarżąca kasacyjnie nazywa je umowami o współpracę mającymi charakter umów cywilnoprawnych. W takiej sytuacji rozważenia wymaga czy nie zachodzi potrzeba zapoznania się z ich treścią przez Sąd.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zasadzie brak jest również argumentacji, że majątek PKP S.A. jest majątkiem publicznym a środki wydatkowane z tego majątku stanowią wydatki publiczne. WSA nie wyjaśnił, dlaczego majątek PKP S.A. "z którego wynagradzani są członkowie Zarządu Spółki uznany został za majątek publiczny, tj. państwowy. WSA wskazał jedynie, że "(...) istota przedmiotowego rozstrzygnięcia -zakwalifikowania jako informacji publicznej, czy też odmowy takiego zakwalifikowania umów o pracę zawieranych z członkami zarządu PKP S.A. - polega na właściwym wyważeniu dwóch wartości: zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi i dalszych płynących z tej zasady konsekwencji oraz zasady prywatności umów o pracę, jako aktów charakterystycznych dla prawa prywatnego. Ważąc te wartości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dał prymat zasadzie jawności gospodarowania środkami publicznymi". Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem Sądu musi poznać dokładnie argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym orzeczeniu, tymczasem WSA nie przedstawiając prawidłowego uzasadnienia omawianej kwestii zasadniczo pozbawił Spółkę możliwości przeprowadzenia takiej polemiki. Z treści uzasadnienia wyroku nie sposób wywnioskować, jakie argumenty przeważyły za uznaniem majątku Spółki za majątek publiczny. Można jedynie przypuszczać, że decydujące znaczenie dla ustalenia, że majątek Spółki jest w istocie majątkiem publicznym, ma fakt, że Skarb Państwa jest 100% akcjonariuszem PKP S.A. Ustalenie takie jest jednak nieprawidłowe, ponieważ okoliczność, że Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem Spółki nie oznacza, że majątek Spółki jest majątkiem publicznym. Spółka i jej akcjonariusze, w tym przypadku Skarb Państwa, występują w obrocie prawnym jako dwie różne kategorie podmiotów. PKP S.A. jest spółką, która w relacjach zewnętrznych występuje jako odrębny względem Skarbu Państwa podmiot gospodarczy. Spółka działa w warunkach wolnorynkowych, prowadzi na co dzień normalną działalność gospodarczą i jak każda spółka handlowa stara się z tej działalności wypracować środki na pokrycie kosztów i osiągnięcie zysku. Działalność Spółki ma charakter gospodarczy i ukierunkowana jest na zysk, tak jak i działalność innych spółek prawa handlowego, w których akcjonariuszami są podmioty prywatne. Zajmuje ona taką samą pozycję, jak każdy inny podmiot prywatny, z państwem łączą ją stosunki wertykalne (jednostka-państwo), oparte na zależności i podporządkowaniu. Spółka podlega restrykcjom prawnym identycznym, jak inne osoby prawne, stosuje się wobec niej powszechnie obowiązujące przepisy prawa zarówno w sferze cywilnoprawnej, jak również administracyjnoprawnej czy karnoprawnej. Tak samo jak osoby fizyczne i inne osoby prawne może być adresatem orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej, a więc pozycja prawna Spółki jest identyczna z pozycją osób fizycznych i innych osób prawnych prowadzących działalność gospodarczą. Warto zwrócić uwagę, że co do zasady krąg akcjonariuszy nie ma charakteru stałego - akcje spółki mogą zostać wprowadzone do obrotu giełdowego i wówczas skład akcjonariatu ulega zmianie. Bieżąca działalność Spółki oraz bieżąca kontrola tej działalności nie należy do akcjonariusza, lecz do organów Spółki. PKP S.A., jako spółka akcyjna jest odrębną od akcjonariusza - Skarbu Państwa - osobą prawną posiadającą własny majątek i organy zarządzające jej działalnością. Oznacza to, że majątek Spółki nie może być utożsamiany z majątkiem jej akcjonariusza - Skarbu Państwa. Podkreślić w tym miejscu należy, że Skarb Państwa jest jedynie właścicielem wszystkich akcji Spółki, natomiast majątek będący w posiadaniu Spółki jest bezsprzecznie własnością PKP S.A. tj. spółki prawa handlowego działającej w oparciu o przepisy ustawy Kodeks spółek handlowych oraz ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Majątek, którym dysponuje spółka nie jest własnością akcjonariusza, lecz własnością spółki, co potwierdza również orzecznictwo NSA ( tak Wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/11). Majątek ten jest bowiem własnością spółki, a nie majątkiem podmiotów, które wniosły go aportem do tej spółki, dlatego spółka — z tego tytułu - nie dysponuje majątkiem publicznym, lecz własnym majątkiem". Powyższą kwestię potwierdził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt: Ts 13/12 uznając, że spółka będąca publicznym podmiotem gospodarczym, z uwagi na pochodzenie kapitału zakładowego nie może zostać pozbawiona ochrony w trybie skargi konstytucyjnej, podkreślając jednocześnie odrębność majątku takiej spółki od majątku jej akcjonariuszy. Należy tu jednak zaznaczyć, iż powyższe nie wyklucza tego, że spółki Skarbu Państwa mogą być podmiotowo zobowiązane do udostępniania informacji publicznych, jeżeli zachodzi przypadek dysponowania majątkiem publicznym powierzonym jej w inny sposób niż powierzenie jej przez akcjonariusza będącego Skarbem Państwa środków na utworzenie kapitału zakładowego. Powyższe nie wyklucza też tego, że spółka Skarbu Państwa może być takim podmiotem zobowiązanym, jeżeli zachodzą inne okoliczności wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. szczególnie jeżeli jest "osobą prawną w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". Ta ostatnią okolicznością Sąd pierwszej instancji nie zajął się.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że należy dostrzegać właściwe proporcje pomiędzy sferą prywatności i publiczności, a w przypadku zbiegu obu tych sfer, nie jest prawidłowy pogląd, że jedynie z uwagi na sferę prywatności, prawo do informacji publicznej podlega automatycznemu wyłączeniu. Jako przykład ważenia tego interesu powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. Należy zatem wyjaśnić, że rozważania WSA w tym zakresie nie mogą mieć zasadniczego wpływu na ocenę charakteru żądanych umów jako informacji publicznej, gdyż Spółka nie odmówiła dostępu do informacji z uwagi na prawo do prywatności członków Zarządu, lecz wskazała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznych i stąd wywodzi, że nie ma obowiązku ich udostępnienia. Ponadto wyrok Sądu Najwyższego, na który powołał się WSA, wydany został na tle zupełnie odmiennego stanu faktycznego, ponieważ podmiotem, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej nie była spółka prawa handlowego, ale jednostka samorządu terytorialnego, a więc podmiot powołany wprost do realizowania zadań publicznych. Natomiast przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego było zaś prawo do ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji. Obydwa wskazane orzeczenia dotyczyły więc podmiotów wykonujących funkcje publiczne.

Analiza kwestii zawartych w przedstawionych na wstępie rozważań pytaniach powinna znaleźć wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu wyroku obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Brak gruntowego odniesienia się przez WSA do poczynionych ustaleń stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Jednocześnie braki te uniemożliwiają ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu I instancji, a co za tym idzie - pozbawiły strony możliwości polemizowania z oceną stanu faktycznego i prawnego dokonaną przez WSA.

Przechodząc do zarzutów skarżącej kasacyjnie, że Sąd nie odniósł się do jej wniosku o odrzucenie skargi oraz że nie pozostawała ona w bezczynności ponieważ wystosowała do wnioskodawcy w dniu 2 sierpnia 2012 r. pismo będące odpowiedzią na wniosek, że żądana informacja nie jest informacją publiczną to, należy stwierdzić, że skoro Sąd zobowiązał skarżącą do rozpoznania wniosku to siłą rzeczy zbędnym było odnoszenie się do wniosku o odrzucenie skargi opartego na tym, że wniosek nie dotyczył informacji publicznej. Niemniej jednak należy podnieść, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony i niekwestionowany jest pogląd, iż w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje wnioskodawcy nie tylko w przypadku klasycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego, ale również wówczas kiedy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie spełnia wymogów zawartych w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd administracyjny jest wówczas zobowiązany do rozpoznania skargi na bezczynność i rozstrzygnięcia czy żądana informacja jest informacją publiczną. Stanowisko adresata wniosku zawarte w piśmie i dotyczące charakteru informacji wskazanej we wniosku nie zwalnia w tej sytuacji sądu od rozpoznania skargi na bezczynność. Wyklucza to jej odrzucenie, sąd musi bowiem wypowiedzieć się merytorycznie i orzec czy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku konkretnego żądania znajdują zastosowanie. Jeżeli żądana informacja nie spełnia wymogów określonych w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. skarga ulega oddaleniu, bowiem przepisy ww. ustawy nie znajdują zastosowania a adresat wniosku nie pozostaje bezczynności skoro poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma przymiotu informacji publicznej. W przeciwnym przypadku jeżeli Sąd uzna, że podmiot do którego skierowano wniosek odpowiedział na niego tylko pismem, jest zobowiązanym podmiotowo, a informacja jest w rzeczywistości publiczną, uwzględnia skargę na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.

Odnoszenie się do pozostałych zarzutów mających charakter materialnoprawny z uwagi na przedstawione wyżej uchybienia Sądu pierwszej instancji byłoby przedwczesne.

Mając na uwadze wyżej wyrażone stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej kasacyjnie orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.