Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. A. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] wydane w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") odmówił udostępnienia informacji publicznej na wniosek złożony przez A.A. (dalej: "skarżący"). Rozstrzygnięcie doręczono skarżącemu w dniu 13 maja 2021 r.

W dniu 21 maja 2021 r. skarżący przesłał do organu I instancji za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres: [...], odwołanie od wydanej decyzji.

Burmistrz [...] pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych tak złożonego odwołania na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a."), w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania, poprzez własnoręczne podpisanie odwołania lub opatrzenie pisma kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem zaufanym ePUAP, ze wskazaniem, iż nieuzupełnienie braków skutkować będzie pozostawieniem podania bez rozpatrzenia. 

W dniu 9 czerwca 2021 r. skarżący przesłał do organu I instancji odwołanie od ww. decyzji za pośrednictwem platformy ePUAP. Pismo przewodnie zostało podpisane podpisem zaufanym, natomiast w załączniku został zamieszczony skan odwołania odręcznie podpisanego przez skarżącego.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], SKO, działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 63 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego.

W ocenie Kolegium forma w jakiej skarżący złożył podanie nie wywołuje skutku w postaci wszczęcia postępowania przed organem odwoławczym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Elektroniczna skrzynka podawcza organu utworzona jest na Elektronicznej Platformie Usług Administracji Publicznej - ePUAP. W nawiązaniu do powyższego Kolegium stwierdziło, że podanie skarżącego nie zostało złożone w żadnym z ww. ustawowych trybów, w szczególności przez elektroniczną skrzynkę podawczą (ePUAP) organu I instancji, a zatem nie wywołuje skutków prawnych.

SKO stwierdziło również, że Burmistrz w sposób nieuprawiony wystosował do skarżącego pismo z dnia 7 czerwca 2021 r., jako wezwanie do uzupełniania braku formalnego podania. W ocenie organu odwoławczego wezwanie to było bezpodstawne, ponieważ może być ono kierowane tylko w przypadku gdy podanie zostało zgodnie z prawem złożone w jednym w przywołanych wcześniej trybów. Kolegium zaznaczyło, że skarżący w dniu 9 czerwca 2021 r. złożył wprawdzie odwołanie w dopuszczalnym przez zapisy k.p.a. trybie, tj. na adres elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej na platformie ePUAP, jednak uczynił to po terminie, który upłyną w dniu 27 maja 2021 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisane wyżej postanowienie Kolegium, skarżący zarzucił naruszenia art. 63 § 1, § 3a oraz art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ odwołanie z dnia 21 maja 2021 r. było opatrzone własnoręcznym podpisem. W związku z przedstawionym zarzutem wniósł o uchylenie postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu 21 maja 2021 r. złożył odwołanie od decyzji Burmistrza skierowane za pośrednictwem tego organu do SKO. Wskazał, że odwołanie (w formie załącznika) zostało wysłane na adres e-mail urzędu w [...] i zawierało jego podpis. Tego samego dnia skarżący otrzymał potwierdzenie otrzymania pisma na swój adres e-mail. Podał, że w dniu 9 czerwca 2021 r., w wyznaczonym mu przez organ I instancji terminie, opatrzył pismo podpisem/profilem zaufanym, mimo iż pismo było opatrzone własnoręcznym podpisem. W ocenie skarżącego decyzja SKO o uznaniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych z dnia 7 czerwca 2021 r. jako nieuprawnionego, narusza zaufanie obywatela do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku wniosku o udzielenie informacji publicznej przepis prawa nie wymaga złożenia go w szczególnej formie, zatem możliwe było prowadzenie korespondencji w tej sprawie przez adres skrzynki mailowej UM [...] i wnioskodawcy. Dopiero w przypadku konieczności wydania decyzji odmownej, jak miało to miejsce w sprawie, stosuje się przepisy k.p.a. (art. 16 u.d.i.p.). Zdaniem organu odwoławczego dopiero podanie złożone przez platformę ePUAP było uznane za złożone odwołanie w prawem przewidziany sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Na podstawie art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W sprawie decyzja organu I instancji została skarżącemu doręczona w dniu 13 maja 2021 r. W dniu 21 maja 2021 r. skarżący za pośrednictwem elektronicznej skrzynki pocztowej Urzędu Miasta w [...] wniósł odwołanie. Wezwaniem z 7 czerwca 2021 r. organ I instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez dokonanie własnoręcznego podpisu na złożonym piśmie, bądź opatrzenie pisma kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelnienie w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania.

W dniu 9 czerwca 2021 r. skarżący za pośrednictwem platformy ePUAP złożył odwołanie.

Organ II instancji porównując datę doręczenia decyzji - 13 maja 2021 r. z datą prawidłowo wniesionego odwołania - 9 czerwca 2021 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie stwierdził nieprawidłowość kierowanego do skarżącego przez organ I instancji wezwania do podpisania odwołania w sytuacji, gdy zostało ono wniesione w sposób nieprzewidziany w ustawie tj. poprzez skrzynkę elektroniczną podczas gdy zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a.: podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Sąd nie podziela stanowiska organu II instancji.

W sprawie bezsporne jest, że odwołanie zostało złożone na elektroniczną skrzynkę pocztową, a nie na elektroniczną skrzynkę podawczą.

Postępowanie przed organami administracyjnymi wolne jest jednak od formalizmu. Zasadę ignorantia iuris nocet zastępuje zasada obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego - art. 9 k.p.a., obowiązek ustalenia treści żądania strony w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek, podjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia treści rzeczywistego żądania wnioskodawcy, w przypadku gdy budzi ono jakiekolwiek wątpliwości – art. 7 k.p.a, czy też zakaz wyciągania negatywnych skutków błędnego pouczenia, do którego strona się zastosowała- art. 112 k.p.a.

Skarżący w ustawowo przewidzianym terminie złożył drogą elektroniczną odwołanie. Uczynił to jednak w sposób niezgodny z przepisami kierując środek zaskarżenia na elektroniczną skrzynkę pocztową, a nie elektroniczną skrzynkę podawczą – art. 63 § 1 k.p.a., a także nie podpisał odwołania.

Nie oznaczało to jednak automatycznej niedopuszczalności odwołania, a jedynie, że wniesione odwołanie nie spełniało formy, o której mowa w art. 63 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie spełniało wymogu opatrzenia środka zaskarżenia podpisem własnoręcznym (§ 3) lub kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, bądź też, że nie zostało uwierzytelnione w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (§ 3a). Brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu można jednak uzupełnić przez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenie go bezpiecznym podpisem elektronicznym bądź też przez wniesienie podania w formie pisemnej opatrzonego podpisem (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 39/17, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach ozeczenia.nsa.gov.pl).

W tych okolicznościach wezwanie przez Burmistrza [...], strony odwołującej się, do uzupełnienia braków formalnych odwołania wniesionego za pośrednictwem poczty elektronicznej, poprzez dokonanie własnoręcznego podpisu na złożonym piśmie, bądź opatrzenie pisma kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelnienie w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej, wbrew twierdzeniom organu II instancji, należy uznać za w pełni uzasadnione.

Zgodnie z wyżej powołanymi zasadami organ miał obowiązek poinformować o tym skarżącego, zwłaszcza w sytuacji otwartego terminu do wniesienia odwołania ( skarżący wniósł odwołanie w siódmym dniu od dnia doręczenia decyzji.)

Skarżący wezwany przez organ I instancji do uzupełnienia braków pisma, w wyznaczonym do tego terminie wniósł odwołanie zgodnie ze sposobem przewidzianym w art. 63 § 1 k.p.a. tj. za pośrednictwem platformy e-PUAP, opatrując stronę tytułową odwołania podpisem elektronicznym.

Pominięcie przez organ II instancji, kierowanego przez organ I instancji wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania stanowiło naruszenie przepisów informowania o przysługujących prawach i obowiązkach. Przyjęcie prezentowanego przez organ odwoławczy stanowiska oznaczałoby akceptację poglądu, że złożenie pisma w formie elektronicznej w sposób niezgodny z art. 63 § 1 k.p.a. stanowi w postępowaniu administracyjnym nieusuwalną wadę. W ocenie Sądu brak ten w postępowaniu administracyjnym, podlega tak, jak inne braki konwalidacji.

Zatem organ I instancji, który otrzymał pismo, wniesione w sposób nieprawidłowy miał obowiązek poinformować o tym skarżącego i udzielić mu stosownych wskazówek i pouczeń. Skoro skarżący wezwany przez organ I instancji do uzupełnienia braków pisma, wniósł prawidłowo odwołanie w wyznaczonym przez organ terminie i formie, to stwierdzenie przez organ II instancji uchybienia terminu do wniesienia odwołania, z pominięciem tych wyjaśnień, uznać należy, za niezgodne z powołanymi na wstępie zasadami. Organ II instancji wykazał się zbytnim rygoryzmem, który de facto pozbawił skarżącego prawa do skorzystania z kontroli decyzji organu I instancji w administracyjnym toku instancji przez wniesienie dowołania.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organu II instancji będzie merytoryczne rozpoznanie odwołania. Sąd zwraca przy tym uwagę, że z akt wynika, iż skarżący złożył odwołanie poprzez ePUAP opatrując podpisem elektronicznym wyłącznie pismo przewodnie do złożonego odwołania, zatytułowane "odwołanie od decyzji [...]". W aktach brak jest takiego podpisu w odniesieniu do stanowiącego załącznik do tego pisma, odwołania. Choć nie jest to istotne dla samego spełnienia warunku wniesienia odwołania, które, jak wiadomo, nie musi zostać szczegółowo uzasadnione, to jego brak może uniemożliwić odniesienie się do użytej w nim argumentacji. Sąd zwraca jednak uwagę, że brak podpisu elektronicznego o którym mowa w art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. pod załącznikiem odwołania, wniesionego w formie elektronicznej na skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, jest brakiem formalnym, który podobnie jak podpis pod odwołaniem może zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a.( podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2018 r., II OSK 1901/17 ). Zatem gdyby okazało się, że faktycznie załącznik odwołania nie został prawidłowo podpisany, organ powinien wezwać do uzupełnienia powyższego braku.

O kosztach na które składa się wyłącznie wpis od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.