Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów do postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa – Wawer z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] ; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz M. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. (zwanego dalej: "Dyrektorem Izby") z [...] lutego 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z [...] stycznia 2019 r. M. K. (zwana dalej: "Skarżącą") wniosła do Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. (zwanego dalej: "Naczelnikiem Urzędu") zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym przez ten organ egzekucyjny na podstawie tytułu wykonawczego z [...] czerwca 2018 r. o numerze [...], wystawionego przez Komisję [...](zwaną dalej: "Komisją"), na postawie decyzji z [...] maja 2018 r. o numerze [...] nakładającej na Skarżącą obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w wysokości 10.500.000,00 zł na rzecz Miasta W..

Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Naczelnik Urzędu – działając na podstawie 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.; zwanej dalej: "u.p.e.a.") – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. termin do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wynosi siedem dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. W przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny doręczył Skarżącej odpis tytułu wykonawczego z [...] czerwca 2018 r. o numerze [...] – w dniu 22 czerwca 2018 r. Wobec tego, że termin do zgłoszenia zarzutów upłynął 29 czerwca 2018 r., zaś pismo Skarżącej zawierające zarzuty zostało nadane w placówce pocztowej [...] stycznia 2019 r. należało je uznać za spóźnione. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest odmowa wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a.

Skarżąca w zażaleniu z [...] marca 2019 r. wskazała, że organ egzekucyjny nieprawidłowo przyjął datę doręczenia jej odpisu tytułu wykonawczego. W ocenie Skarżącej, doręczenie dokonane 22 czerwca 2018 r. nie może zostać uznane za skuteczne, bowiem odpis tytułu wykonawczego został przesłany na adres jej zamieszkania w W. i odebrany przez jej 75-letnią matkę, w czasie gdy Skarżąca przebywała w Zakładzie Karnym nr [...] we W. Zdaniem Skarżącej oznacza to, że tytuł wykonawczy nigdy nie został jej skutecznie doręczony.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor Izby utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu z [...] lutego 2019 r. Organ II instancji w całości podzielił stanowisko, że Skarżąca uchybiła terminowi do zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem Dyrektora Izby organ egzekucyjny prawidłowo uznał, że odpis tytułu wykonawczego został doręczony Skarżącej 22 czerwca 2018 r., bowiem obejmująca go przesyłka została skierowana na jedyny znany mu w dniu nadania (14 czerwca 2018 r.) adres do korespondencji Skarżącej, tj.: [...]. Podniesiono przy tym, że wierzyciel (Komisja) poinformowała Naczelnika Urzędu o przebywaniu Skarżącej w areszcie śledczym najpierw telefonicznie 19 czerwca 2018 r., zaś informacja ta została przekazana za pośrednictwem poczty elektronicznej dopiero 21 czerwca 2018 r. Mając zatem na uwadze, że wiedzę w tym zakresie organ powziął już po dacie nadania przesyłki, należało uznać, że jej doręczenie nastąpiło zgodnie z art. 43 k.p.a. Dyrektor Izby zauważył jednocześnie, że przesyłka została odebrana przez dorosłego domownika, który nie tylko podjął się jej oddania adresatowi, ale nie poinformował o przebywaniu Skarżącej w areszcie śledczym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby z [...] kwietnia 2019 r. oraz o umorzenie postępowania egzekucyjnego, zarzucając obrazę art. 33 § 1 oraz art. 59 § 1 ust. 7 u.p.e.a. poprzez wadliwe uznanie, że tytuł wykonawczy został jej prawidłowo doręczony, a przez to, że uchybiła terminowi do zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

W uzasadnieniu Skarżąca powtórzyła argumentację prezentowaną w zażaleniu, zgodnie z którą, tytuł wykonawczy nigdy nie został jej skutecznie doręczony. Wyjaśniła przy tym, że od 9 października 2017 r. do 2 października 2018 r. przebywała w Areszcie Śledczym w Zakładzie Karnym nr [...] we W.. W tym okresie otrzymała od organu egzekucyjnego tylko jedną korespondencję – zawiadomienie o zajęciu nieruchomości oraz zawiadomienie o zajęciu wynagrodzenia za pracę – w dniu [...] lipca 2018 r., przy czym nie został do nich załączony tytuł wykonawczy. Skarżąca wskazała, że informacja o jej pobycie w areszcie znajdowała się w zarządzeniu zabezpieczającym z [...] maja 2018 r. Wobec tego, doręczanie wszelkiej korespondencji powinno następować na adres Aresztu Śledczego we W., zaś jej kierowanie pod inne adresy nie odniosło skutku prawnego doręczenia. W związku z tym nie rozpoczęły biegu żadne terminy zgłoszenia zarzutów lub skargi na czynności egzekucyjne.

Skarżąca podniosła nadto, że skoro organ egzekucyjny już od 19 czerwca 2018 r wiedział od wierzyciela, że przebywa w areszcie śledczym (.), to powinien był doręczyć jej odpis tytułu wykonawczego na adres Aresztu Śledczego we W., a nie przyjmować, że doręczenie nastąpiło w trybie zastępczym w dniu 22 czerwca 2018 r. (do rąk jej matki). Wskazała, że nie miała wiedzy o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, zaś pierwszy dokument z nim związany otrzymała dopiero [...] lipca 2018 r. Zdaniem Skarżącej, wbrew stanowisku organów nie miała ani obowiązku, ani możliwości poinformować o zmianie miejsca pobytu, zaś z faktu pozbawienia wolności nie może ponosić negatywnych skutków.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Rozważania w sprawie rozpocząć trzeba od wskazania, że zarzuty, o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a., są środkiem zaskarżenia, który służy na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego wyłącznie zobowiązanemu. Jest to dla strony podstawowy środek obrony przed niezgodnym z prawem wszczęciem egzekucji do jej majątku.

Termin do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uregulowany został w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie siedmiu dni, prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Regulacja ta ma specyficzny charakter, gdyż w przepisie określającym warunki formalne, jakie powinien spełniać tytuł wykonawczy jednocześnie ustanowiono środek ochrony prawnej przysługujący zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym. Drugą nietypową cechą tej regulacji jest ustanowienie nią terminu, w którym może być wniesiony zarzut, bez wskazania daty, od której termin ten należy liczyć.

Wskazane w art. 33 § 1 u.p.e.a. okoliczności, które mogą być podstawą zarzutów do ich powołania, jako podstawy zarzutów wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym wymagają po pierwsze dowiedzenia się o tym, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przeciwko zobowiązanemu oraz uzyskania wiedzy o tym, jakiego obowiązku postępowanie to dotyczy. Uzyskanie tej wiedzy pozwala na wniesienie większości zarzutów wskazanych w art. 33 § 1 u.p.e.a. Do uzyskania wymienionych informacji nie jest konieczne zapoznanie się z tytułem wykonawczym. Należy podkreślić, że zapoznanie się przez zobowiązanego z tytułem wykonawczym konieczne jest jedynie do wniesienia zarzutu wskazanego w art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. (niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy).

W praktyce organów i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak, że termin do wniesienia zarzutów należy liczyć od daty doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Wynika to z tego, że najpóźniej w momencie doręczenia tytułu wykonawczego zobowiązany dowiaduje się o postępowaniu egzekucyjnym i z uwagi na obligatoryjne elementy tytułu wykonawczego, od tego momentu z całą pewnością może on dokonać oceny, czy w sprawie wystąpiły okoliczności wskazane w przepisach art. 33 § 1 u.p.e.a. stanowiące podstawę zarzutów. Od tej daty może podjąć też decyzję, czy w sprawie powinien zgłosić zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Doręczenie tytułu wykonawczego pozwala na uznanie, że od daty jego doręczenie zobowiązany z całą pewnością mógł wnieść zarzuty do postępowania egzekucyjnego.

Osią sporu między stronami jest to, czy organ egzekucyjny doręczył Skarżącej odpis tytułu wykonawczego z [...] czerwca 2018 r. o numerze [...] – w dniu 22 czerwca 2018 r. W tym dniu została bowiem odebrana korespondencja przesłana do Skarżącej na adres: [...] – obejmująca pismo z 14 czerwca 2018 r. skierowane do [...] Banku [...] S.A., do którego załączono przedmiotowy tytuł wykonawczy. Korespondencja została odebrana przez dorosłego domownika – matkę Skarżącej, która potwierdziła jej odbiór własnoręcznym podpisem. Z potwierdzenia odbioru wynika także, że odbierający domownik podjął się oddania pisma adresatowi (vide: k. 19-20 akt administracyjnych). Poza przedmiotem sporu pozostaje przy tym, że w dacie odbioru korespondencji Skarżąca była pozbawiona wolności, bowiem od 9 października 2017 r. do 2 października 2018 r. przebywała w Areszcie Śledczym w Zakładzie Karnym nr [...] we W..

W ocenie organów, korespondencja skierowana do Skarżącej została jej prawidłowo doręczona w trybie zastępczym, o którym mowa w art. 43 k.p.a. Sąd nie podziela jednak tego stanowiska. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2017 r. o sygn. akt II FSK 3121/15, Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje żadnych szczególnych rozwiązań w zakresie doręczania pism osobom pozbawionym wolności bądź przebywającym w areszcie śledczym. Niemniej jednak doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. możliwe jest wyłącznie w razie nieobecności adresata w mieszkaniu. Przez nieobecność należy jednak rozumieć sytuację przejściową, wynikającą ze zwyczajnych okoliczności życia codziennego. Przebywanie w areszcie śledczym taką okolicznością nie jest (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia doręczeń osobom pozbawionym wolności jest ugruntowana w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Podnosi się tam mianowicie, że jedynym dopuszczalnym sposobem doręczenia pisma osobie pozbawionej wolności jest uczynienie tego na adres zakładu (np. zakładu karnego, aresztu śledczego), w którym adresat przebywa, za pośrednictwem jego administracji. Doręczenie pisma w inny sposób jest nieskuteczne, niezależnie od wiedzy organu procesowego o fakcie pozbawienia adresata wolności (por. SN III KK 1/07, LEX nr 310195; SN III KK 257/02, LEX nr 82318; SA w Krakowie II AKz 347/04, KZS 2004, z. 10, poz. 21). Pismo wysłane pod ostatnio wskazanym przez stronę adresem nie może być uważane za doręczone, jeżeli strona została pozbawiona wolności i nie podała swego miejsca pobytu w czasie pozbawienia wolności do wiadomości organu, przed którym toczy się postępowanie (por. SN VI KZP 5/74, OSNKW 1974, nr 7-8, poz. 130). Z samej istoty pozbawienia wolności wynika, że jest ono niezależne od woli osoby pozbawionej wolności zarówno co do czasu trwania, jak i miejsca pobytu, a ponadto, że niejednokrotnie może ono ograniczać swobodę w podaniu do wiadomości wspomnianego organu miejsca pobytu w czasie pozbawienia wolności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2012 r. o sygn. akt III SA/Wa 1869/11 i powołane tam orzecznictwo SN).

Przenosząc wskazane uwagi na realia kontrolowanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że przesłanie przez organ egzekucyjny przesyłki na adres zamieszkania Skarżącej, a następnie odebranie jej przez matkę Skarżącej – jako pełnoletniego domownika Skarżącej – nie mogło wywołać skutku w postaci doręczenia w trybie art. 43 k.p.a. Przede wszystkim nie można było bowiem uznać, że Skarżąca zamieszkiwała w tej dacie pod wskazanym adresem, a tym samym, by jej matka miała przymiot "domownika", o którym jest mowa w tym przepisie, który mógłby podjąć się oddania przesyłki adresatowi. Podkreślić przy tym raz jeszcze należy stanowisko wyrażone w zaprezentowanym wyżej orzecznictwie, że doręczenie pisma w taki sposób jest nieskuteczne, niezależnie od wiedzy organu procesowego o fakcie pozbawienia adresata wolności. Pamiętać jednak należy, że w realiach sprawy informacja o pobycie Skarżącej w areszcie znajdowała się także w zarządzeniu zabezpieczającym z [...] maja 2018 r. (tego twierdzenia organy bynajmniej nie kwestionują).

Z tego względu nieprawidłowe było stanowisko Naczelnika Urzędu, zaaprobowane w całości przez Dyrektora Izby, że Skarżąca uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. W konsekwencji organy dopuściły się naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., a naruszenie to miało zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia zgłoszonych przez Skarżącą zarzutów.

Odrębną kwestią podlegającą rozważeniu w kontrolowanej sprawie było natomiast to, czy dla skuteczności zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny winien dokonać ponownej próby doręczenia odpisu tytułu wykonawczego Skarżącej. W orzecznictwie znane jest bowiem stanowisko, że zgłoszenie zarzutów przed doręczeniem odpisu tytułu wykonawczego jest nieskuteczne i winno również skutkować odmową wszczęcia postępowania. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela jednak tezę wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2019 r. o sygn. akt I FSK 282/19, zgodnie z którą, doręczenie tytułu wykonawczego nie może być w każdym przypadku traktowane jako przesłanka sine qua non skutecznego wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, w rozumieniu art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. W uzasadnieniu do tego judykatu podniesiono, że nie jest tak, iż doręczenie tytułu wykonawczego stanowi każdorazowo bezwzględną przesłankę skutecznego wniesienia zarzutów, zwłaszcza że [...] nie wynika to wprost z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Zapatrywanie ograniczające czasowo prawo wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym poprzez wskazanie jako daty początkowej dnia doręczenia tytułu wykonawczego jest akontekstowe w tym sensie, że nie uwzględnia ani pojemnej formuły językowej ww. przepisu, ani celu, któremu służy pouczenie o prawie zgłoszenia tychże zarzutów. Z obowiązku nałożonego na organ egzekucyjny wyprowadza się tu normę prawną limitującą prawa zobowiązanego, która nie wynika wprost z językowego odczytania ww. przepisu. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego i powzięcie wiadomości o zastosowanym środku egzekucyjnym może nastąpić przed doręczeniem tytułu wykonawczego (np. na skutek zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego), a przy tym data doręczenia tytułu wykonawczego nie zawsze będzie wyznaczać moment początkowy terminu na wniesienie zarzutów (kwestia dolegliwości środka egzekucyjnego). Skoro więc zarzut dotyczy co do zasady postępowania egzekucyjnego, a nie tytułu wykonawczego, które to postępowanie może być wszczęte także przed doręczeniem tytułu (art. 26 § 5 u.p.e.a.), to wzgląd na gwarancyjną funkcję zarzutu powinien przemawiać za taką wykładnią, która nie ogranicza omawianego terminu na wniesienie zarzutów datą doręczenia tytułu. Poza tym trudno wymagać od zobowiązanego, mając na względzie choćby aspekt efektywności środków ochrony, by posiadając stosowną wiedzę i znajomość przysługujących mu praw oczekiwał na formalne pouczenie organu dokonane w tytule wykonawczym. Warto również przywołać stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2018 r. o sygn. akt III SA/Wa 2451/17, zgodnie z którym, art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. nie daje podstaw do traktowania doręczenia tytułu wykonawczego jako bezwzględnej przesłanki wniesienia zarzutów. Sąd ten stwierdził jednocześnie, że wobec uznania, że doręczenie tytułu wykonawczego nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, nie było jednocześnie konieczne badanie, czy doręczenie to dokonywane było przez organ na właściwy adres.

Rozpoznając ponownie zarzuty Skarżącej z [...] stycznia 2019 r. organ egzekucyjny będzie zobowiązany uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną, a następnie wydać rozstrzygnięcie w stosownym trybie. Z powyższym wiąże się również konieczność ustalenia przez organ egzekucyjny, kiedy w istocie wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne, skoro przepis art. 26 § 5 u.p.e.a. przewiduje, że wszczęcie postępowania następuje nie tylko z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, jak również tego, kiedy Skarżąca dowiedziała się o jego wszczęciu. Istnieje bowiem możliwość powzięcia wiadomości o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym jeszcze przed doręczeniem tytułu wykonawczego, w szczególności poprzez zapoznanie się z zawiadomieniem skierowanym do banku w celu zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego (art. 26 § 5 pkt 2 u.p.e.a.).

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie I instancji, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.