II SA/Gd 1198/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-04-03	
Data wpływu	2024-11-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Wojciech Wycichowski	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1283; art. 54; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 4 października 2024 r., nr SKO.420.138.2024 w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
A. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty C. w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją nr OPS.5026.K.8.2024 z dnia 5 sierpnia 2024 r. Burmistrz K. skierował A. A. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych.

Decyzją nr PCPR.6130.DPS.14.2024 z dnia 13 sierpnia 2024 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej jako u.p.s.), Starosta C. postanowił umieścić A. A. w Domu Pomocy Społecznej w C. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z załączonym kompletem dokumentów oraz po konsultacji z DPS w C. stwierdzono, że A. A. jest osobą przewlekle chorą, wymagającą całodobowej opieki instytucjonalnej i wspomagania w procesie leczniczym i terapeutycznym, w związku z czym kwalifikuje się do umieszczenia w domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją nr SKO.420.138.2024 z dnia 4 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na doktrynę i wyjaśnił, że art. 59 u.p.s. reguluje jurysdykcyjne etapy działalności organów pomocy społecznej zmierzające do przyjęcia zainteresowanego do domu pomocy społecznej i uzyskania przez niego statusu mieszkańca domu. Wyodrębniono trzy etapy prowadzące do nabycia statusu mieszkańca; dwa pierwsze - skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej - mają charakter jurysdykcyjny i dokonywane są w drodze decyzji organów pomocy społecznej, trzeci natomiast - przyjęcie do domu pomocy społecznej - ma charakter czynności materialno-technicznej organu domu pomocy społecznej (dyrektora domu lub osoby przyjmującej działającej z jego upoważnienia). Etap kierowania do domu odgrywa wyłącznie taką rolę, że zwalnia organ rozstrzygający o umieszczeniu z badania - określonych w art. 54 ust. 1 u.p.s. - przesłanek materialnoprawnych warunkujących korzystanie z prawa do umieszczenia w domu. Organ umieszczający w domu pomocy społecznej jest "organem prawa" - to jego władcza wypowiedź konstytuuje tytuł prawny do pobytu w domu pomocy społecznej. Natomiast organ kierujący do domu działa jako "organ faktu": bada wiek, stan zdrowia i niepełnosprawność osoby oraz rzeczywiste zapotrzebowanie na usługi bytowe i zdolności do zapewnienia sobie bytu z pominięciem instytucjonalnych rozwiązań pomocy społecznej.

Następnie Kolegium powołało się na orzecznictwo wskazując, że skierowanie do domu pomocy społecznej określonego rodzaju na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego jest okolicznością szczególną. Jakkolwiek wymagane jest wówczas wydanie decyzji, o jakich mowa w art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s., to przy wydaniu każdej z nich organy są związane orzeczeniem sądu opiekuńczego i to orzeczenie wykonują. O tym, czy osoba spełnia ustawowe kryteria umieszczenia w domu pomocy rozstrzyga sąd opiekuńczy i organy administracji wydające następnie decyzje przesłanek tych już nie mogą weryfikować. O zasadności zmiany postanowienia sądu opiekuńczego należy rozstrzygnąć przed tym sądem, a nie w postępowaniu administracyjnym będącym konsekwencją postanowienia sądu o umieszczeniu osoby w domu pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło również, że w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej nie jest badana kwestia prawidłowości wskazania konkretnego domu pomocy społecznej, do którego nastąpiło skierowanie a organ umieszczający jest związany decyzją organu kierującego.

Organ odwoławczy przypomniał, że A.A. ma 46 lat. Cierpi na schizofrenię paranoidalną. Jest po amputacji lewej kończyny dolnej na wysokości uda. Nie jest w stanie zaspokoić samodzielnie swoich podstawowych potrzeb życiowych. Wymaga stałej opieki w domu pomocy społecznej dla osób przewlekle chorych psychicznie. Postanowieniem z dnia 28 maja 2024 r. wydanym w sprawie o sygn. III RNs 33/243 Sąd Rejonowy w K.orzekł o potrzebie umieszczenia A.A. w domu pomocy społecznej bez jego zgody. Postanowienie jest prawomocne od 5 czerwca 2024 r. Decyzją nr OPS.5026.K.8.2024 z dnia 5 sierpnia 2024 r. Burmistrz K. skierował A. A. do Domu Pomocy Społecznej w C. W zaistniałej sytuacji, obowiązkiem Starosty C., jako organu prowadzącego Dom Pomocy Społecznej dla Osób Chorych Psychicznie w C., było wydanie decyzji w przedmiocie umieszczenia A. A. w tej jednostce. Organ I instancji był w tym zakresie związany orzeczeniem sądu powszechnego i wydaną wcześniej decyzją o skierowaniu strony do wskazanej placówki. Nie był przy tym uprawniony do badania przesłanek, które legły u podstaw ich wydania. W szczególności zaś nie mógł analizować zasadności orzeczenia sądu opiekuńczego, nakazującego umieszczenie strony bez jej zgody w domu pomocy społecznej z uwagi na stwierdzone zaburzenia psychiczne i konieczność zapewnienia jej stałej i całodobowej opieki (w tym w szczególności deklaracji córki A. A. o gotowości przyjęcia matki do swojego domu i zapewnienia jej opieki), ani zasadności wyboru przez Burmistrza K. tej konkretnej placówki. W kwestii tej wypowiedział się bowiem w sposób wiążący, po zasięgnięciu opinii biegłych sądowych, sąd powszechny. Na obecnym etapie postępowania zaś, rola organu I instancji ograniczała się jedynie do skonstruowania tytułu prawnego niezbędnego do legitymizacji pobytu w domu pomocy społecznej.

W skardze na powyższą decyzję A. A., reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego przejawiający się zaniechaniem podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do jego ustalenia, a skutkujący błędnym przyjęciem, że kwestia spełnienia przesłanek warunkujących przyjęcie skarżącej do domu pomocy społecznej została już stwierdzona prawomocnym postanowieniem Sądu Opiekuńczego, podczas gdy przed Sądem Rejonowym w K. III Wydziałem Rodzinnym i Nieletnich prowadzone jest postępowanie w przedmiocie zmiany postanowienia tegoż Sądu z dnia 28 maja 2024 r. zezwalającego na umieszczenie A. A. w domu pomocy społecznej bez jej zgody, wobec zmiany okoliczności na podstawie których orzeczenie zostało wydane, a przejawiające się możliwością zapewnienia A. A. opieki odpowiedniej do jej stanu zdrowia przez członków rodziny;

- dowolną nie zaś swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującą błędnym ustaleniem, iż zaskarżona decyzja Starosty C. winna być utrzymana w mocy, podczas gdy dowody zgromadzone w sprawie, w tym zwłaszcza załączone do odwołania dokumenty w postaci oświadczenia J.C. oraz wniosku o zmianę postanowienia z dnia 21 sierpnia 2024 r. jasno dowodzą, że nastąpiła istotna zmiana okoliczności, na podstawie których Sąd oparł się wydając rozstrzygnięcie, albowiem A.A. posiada rodzinę, która ma możliwości fizyczne, finansowe oraz mieszkaniowe, aby zapewnić jej odpowiednią całodobową opiekę, wobec czego przepisy o pomocy społecznej winny nie być stosowane.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ II instancji pobieżnie przeanalizował okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy i wbrew przepisom postępowania nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do jego wyjaśnienia. W ocenie skarżącej, wbrew twierdzeniom organu, kwestia wyjaśnienia i dokonania oceny, czy osoba mająca być umieszczona w domu pomocy społecznej spełnia ustawowe kryteria do umieszczenia jej w tym domu nie została jeszcze jednoznacznie przesądzona, albowiem przed Sądem Rejonowym w K. III Wydziałem Rodzinnym i Nieletnich na skutek przekazania przez Sąd Rejonowy w G. (III RNs 244/24) prowadzone jest postępowanie w przedmiocie zmiany postanowienia zezwalającego na umieszczenie A. A. w domu pomocy społecznej bez jej zgody, wobec zmiany okoliczności, na podstawie których orzeczenie zostało wydane w związku z możliwością zapewnienia A. A. opieki odpowiedniej do jej stanu zdrowia przez jej córkę J. C. W rzeczywistości brak jest podstaw do umieszczenia skarżącej w Domu Pomocy Społecznej, ponieważ ma ona możliwość zamieszkania wraz z córką, która będzie zapewniała jej całodobową pomoc w zakresie codziennego funkcjonowania. Z kolei jej przymusowe umieszczenie oraz utrzymujące się pozbawienie wolności w domu pomocy społecznej stanowi naruszenie jej prawa do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Zdaniem skarżącej utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy przez Kolegium narusza podstawowe funkcje i cele pomocy społecznej, zgodnie z którymi wsparcie państwa powinno mieć zastosowanie jedynie wtedy, gdy osoba znajdująca się w trudnej sytuacji życiowej lub jej rodzina nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości, ponieważ nimi nie dysponuje, co na gruncie niniejszego przypadku nie zachodzi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie oraz o skierowanie sprawy do rozpatrzenia w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 4 października 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty C. z dnia 13 sierpnia 2024 r. w przedmiocie umieszczenia skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w C.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283), dalej jako u.p.s.

Zgodnie z art. 54 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej (ust. 1). Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (ust. 2). W przypadku gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej, centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna – prokuratora (ust. 4).

Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast w myśl art. 59 ust. 2 u.p.s. decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem ust. 5.

Co do zasady umieszczenie w domu pomocy społecznej wymaga w pierwszej kolejności uzyskania zgody osoby mającej być w takim domu umieszczonej lub jej przedstawiciela ustawowego. Jeżeli jednak zgoda taka nie zostanie udzielona, to o skierowaniu danej osoby do domu pomocy społecznej orzeka sąd opiekuńczy, którego orzeczenie zastępuje brak zgody osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Przy wydawaniu tego orzeczenia to na sądzie opiekuńczym spoczywa obowiązek wyjaśnienia i dokonania oceny, czy osoba mająca być umieszczoną w domu pomocy społecznej spełnia ustawowe kryteria do takiego umieszczenia nawet wbrew jej woli. To sąd opiekuńczy dokonuje zatem ustalenia, czy dana osoba wskutek choroby nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, a brak opieki zagraża życiu tej osoby (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Rz 343/23, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Orzeczenie sądu rodzinnego ma charakter warunkujący dla postępowania administracyjnego w zakresie wystąpienia przesłanek do umieszczenia w placówce pomocy społecznej, a organ administracyjny ma obowiązek je wykonać poprzez wydanie decyzji o skierowaniu osoby do właściwego domu pomocy społecznej, a następnie o umieszczeniu w wybranej placówce. Tym samym rola organów administracji sprowadza się do wykonania orzeczenia (zob. wyrok NSA w Warszawie z 2 grudnia 1998 r. sygn. I SA 1435/98, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że w przypadku skierowania do domu pomocy społecznej przez sąd organ nie będzie badał przesłanek skierowania do placówki ani ustalał zasadności umieszczenia w placówce, ponieważ nastąpiło to już w postępowaniu sądowym (I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 59.). W przypadku wydania orzeczenia przez sąd o umieszczeniu osoby w domu pomocy społecznej organ administracji powinien działać jako wykonawca tego orzeczenia, nie zaś jako podmiot realizujący własne kompetencje. W konsekwencji, orzeczenie sądu opiekuńczego wiąże organy administracyjne i zawęża ich kompetencje do wykonania postanowienia sądu.

Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem podstawą wydania zaskarżonych w sprawie decyzji o umieszczeniu skarżącej w domu pomocy społecznej jest prawomocne od dnia 5 czerwca 2024 r. postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 28 maja 2024 r. sygn. III RNs 33/24 (odpis w aktach administracyjnych). Zarzuty skarżącej, reprezentowanej przez pełnomocnika profesjonalnego, dotyczą zaś kwestionowania jej umieszczenia w placówce w sytuacji, gdy skarżąca jest w trakcie próby zmiany tego postanowienia z uwagi na oświadczenie jej córki. Ponownie przypomnieć więc należy, że sąd administracyjny dokonuje kontroli aktu administracyjnego wyłącznie pod kątem zgodności z przepisami aktualnymi na dzień wydania zaskarżonego aktu. Skoro zatem na dzień wydania zaskarżonych decyzji pozostawało w mocy ww. postanowienie Sądu Rejonowego, to zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 w związku z art. 54 ust. 4 u.p.s. Starosta miał obowiązek wydać decyzję o umieszczeniu skarżącej w domu pomocy społecznej. Natomiast jeżeli doszłoby do zmiany ww. postanowienia Sądu Rejonowego, wówczas możliwa byłaby również zmiana zaskarżonych decyzji. Dopóki to jednak nie nastąpi, a w obrocie prawnym pozostaje prawomocne orzeczenie sądowe, Starosta i Samorządowe Kolegium Odwoławcze byli związani treścią ww. orzeczenia i prawidłowo zastosowali art. 59 ust. 2 u.p.s.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącą.