III OW 4/22 - Postanowienie

Data orzeczenia	2022-09-28	
Data wpływu	2022-01-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Kobak
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6136 Ochrona przyrody
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Skarżony organ	Inspektor Ochrony Środowiska	
Treść wyniku	Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 62 poz 627; art. 115a, art. 378 ust. 1; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Świebodzińskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Świebodzińskim a Lubuskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Zielonej Górze w przedmiocie wskazania organu właściwego do przeprowadzenia kontroli i wykonania pomiarów poziomu hałasu postanawia: wskazać Starostę Świebodzińskiego jako organ właściwy w sprawie.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 listopada 2021 r. Starosta Świebodziński złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Lubuskim Wojewódzkim Inspektorem Środowiska w Zielonej Górze w przedmiocie wskazania organu właściwego do przeprowadzenia kontroli i wykonania pomiarów poziomu hałasu.

W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że Lubuski Wojewódzki Inspektor Środowiska w Zielonej Górze w dniu 4 listopada 2021 r. ponownie przesłał do załatwienia kserokopię wniosku B.I. dotyczących uciążliwości hałasowych związanych z funkcjonowaniem firmy D. w T. Starosta podkreślił, że do załatwienia tej sprawy jest właściwy dopiero od daty wejścia w życie przepisów Prawa ochrony środowiska, która została wprowadzona ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 1648), to jest od dnia 23 września 2021 r. Wniosek B.I. o przeprowadzenie kontroli i wykonanie pomiarów wpłynął do WIOŚ w Zielonej Górze 16 września 2021 r. Zdaniem Starosty zgodnie z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na żądanie strony lub z urzędu. Samo złożenie wniosku przez B.I. o dokonanie pomiarów wszczęło postępowanie administracyjne, które jest jednym z elementów w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Ponadto Starosta podkreślił, że do zadań WIOŚ, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070) należy w dalszym ciągu wykonywanie pomiarów wielkości emisji oraz poziomu substancji lub energii występujących w środowisku.

W odpowiedzi na wniosek Lubuski Wojewódzki Inspektor Środowiska w Zielonej Górze wniósł o wskazanie jako organu właściwego do przeprowadzenia pomiarów hałasu Starostę Świebodzińskiego.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że pismo B.I. nie wszczęło postępowania w sprawie zgodnie z art. 61 § 1 i 3 k.p.a., albowiem postępowanie wszczynane jest z urzędu ( art. 115a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska).

Zdaniem WIOŚ po 23 września 2021 r. interwencję na uciążliwości akustyczne zakładów, które nie posiadają decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu powinny być przekazywane do właściwego organu ochrony środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie istnieje spór kompetencyjny, gdyż starosta w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. jest organem jednostki samorządu terytorialnego a wojewódzki inspektor ochrony środowiska to organ rządowej administracji zespolonej w województwie (art. 3 pkt 2 ustawy 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska – Dz.U. z 2021 r., poz. 1070).

Rację też mają oba organy, że w świetle aktualnego brzmienia art. 115a Prawa ochrony środowiska nie ma podstaw do przeprowadzania pomiarów dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przez organy inspekcji ochrony środowiska. Pomiary takie powinien wykonać organ ochrony środowiska, którym w świetle art. 378 ust. 1 ww. ustawy w sprawie wydania decyzji, o której mowa w jej art. 115a jest starosta. Artykuł 115a w brzmieniu nadanym ustawą z 11 sierpnia 2021 r. od dnia 23 września 2021 r. stanowi, że "[w] przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.". Przed 23 września 2021 r. przepis ten zaś miał następującą treść: "W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.". O tym, że zmiana polegająca na usunięciu z ww. przepisu "pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska", miała na celu zmianę podmiotu wykonującego badania natężenia hałasu dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przekonuje uzasadnienie projektu ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w którym wskazano: "W art. 2 wprowadzono zmiany w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, dalej: "p.o.ś.". W art. 115a p.o.ś. zaproponowano wykreślenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, dalej: "GIOŚ", z katalogu podmiotów wykonujących pomiary hałasu ze względu na znaczne obciążenie GIOŚ obowiązkami pomiarowymi prowadzonymi w ramach państwowego monitoringu środowiska oraz w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska i braki kadrowe w Centralnym Laboratorium Badawczym GIOŚ (CLB GIOŚ). Jednocześnie należy zwrócić uwagę na możliwość wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 115a p.o.ś., przez organy ochrony środowiska z wykorzystaniem własnych akredytowanych laboratoriów lub zlecania przez te organy wykonania takich pomiarów innym zewnętrznym laboratoriom wykonującym tego rodzaju pomiary. Analiza wydawanych decyzji określających dopuszczalne poziomy hałasu wykazała, że prawie wszystkie decyzje są wydawane na podstawie pomiarów wykonywanych przez CLB GIOŚ, w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska, wykonywanych przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, lub w nielicznych przypadkach przez GIOŚ. Zatem powszechną praktyką samorządowych organów ochrony środowiska stało się przekazywanie wszystkich spraw z zakresu uciążliwości hałasowej, wojewódzkim inspektorom ochrony środowiska w celu realizacji, przez przeprowadzenie kontroli, w ramach których CLB GIOŚ wykonuje pomiary hałasu. W sytuacji, gdy CLB GIOŚ nie posiada akredytacji na wykonanie specjalistycznych pomiarów hałasu (np. hałasu impulsowego środowiska), zachodzi konieczność zlecenia wykonania tych pomiarów, zewnętrznemu akredytowanemu laboratorium. Należy podkreślić, że taki stan faktyczny w znacznym stopniu obciąża zarówno organy Inspekcji Ochrony Środowiska (IOŚ), jak i CLB GIOŚ, oraz faktycznie przyczynia się do wydłużenia postępowań prowadzonych przez organy ochrony środowiska, które oczekują na wyniki pomiarów hałasu. Dlatego należy uznać, że proponowana zmiana art. 115a p.o.ś. wskazująca, że podmiotami właściwymi do wykonywania pomiarów hałasu przed wydaniem decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu są organy ochrony środowiska lub podmiot obowiązany do prowadzenia pomiarów hałasu, skróci czas wydawania decyzji przez organy ochrony środowiska. Jednocześnie należy podkreślić, że proponowana zmiana zwiększy również efektywność organów IOŚ w zakresie prowadzenia kontroli przestrzegania poziomów hałasu określonych w decyzjach dla danego podmiotu, w ramach których CLB GIOŚ wykona pomiary kontrolne hałasu. Dzięki temu będzie możliwe wzmocnienie nadzoru nad podmiotami nieprzestrzegającymi warunków decyzji w omawianym zakresie. Dodać należy, iż obecne ukierunkowanie IOŚ, w większości przypadków, wyłącznie na wykonywanie kontroli wraz z pomiarami hałasu w celu wydania przez organy ochrony środowiska decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu dla danego podmiotu, faktycznie nie skutkuje ograniczeniem tej uciążliwości. Z doświadczeń IOŚ wynika bowiem, że dopiero nakładane na podmioty korzystające ze środowiska administracyjne kary pieniężne, obligują je do podjęcia działań mających na celu ograniczenie ponadnormatywnej emisji hałasu. Takie działania sankcyjne IOŚ może podjąć, gdy podmiot posiada już decyzję właściwego organu określającą dopuszczalne poziomy hałasu."

Wobec powyższego kwestia aktualnej właściwości organu ochrony środowiska czyli starosty co do wykonywania czy zlecania badań natężenia hałasu prowadzących do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w zasadzie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, w tym i organów pozostających w sporze.

Nie można zgodzić się jednak ze stanowiskiem Starosty Świebodzińskiego, żeby pismo w sprawie uciążliwości hałasowej wymagające reakcji organu w postaci zbadania natężenia hałasu samo w sobie zainicjowało postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś., a tym samym, że chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej (23 września 2021 r.) postępowanie było w toku. Ustalenie powyższego przesądzi bowiem, który z organów powinien wykonać badania na potrzeby rozstrzygnięcia. Wyjaśnić zatem trzeba, że jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa odnoszących się do art. 115a p.o.ś postępowanie zmierzające do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczynane jest z urzędu, a do jego wszczęcia dochodzi dopiero z momentem stwierdzenia przekroczenia hałasu czyli dopiero po wykonaniu badań, o których mowa w tym przepisie. Samo pismo zainteresowanego podmiotu (monit, interwencja, skarga) nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś. Związane jest to z tym, że zasadniczo obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu wynika bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnych (por. Gruszecki Krzysztof, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, wydanie V, lex online oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne tam powołane).

W konsekwencji należy zatem uznać, że w chwili wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. zmieniającej treść art. 115a p.o.ś. żadne postępowanie administracyjne o wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie było jeszcze w toku, a wniosek wskazujący na konieczność wykonania badań natężenia hałasu w piekarni go jeszcze nie uruchomił. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym w tej sprawie właściwym do podjęcia czynności związanych z interwencją zawartą w piśmie B.I., w tym ewentualnego przeprowadzenia badań, o których stanowi art. 115a ust. 1 p.o.ś. jest Starosta Świebodziński. Jednocześnie stwierdzić należy, że skoro przekazywane między organami pismo 21 września 2021 r. zawierające prośbę o przeprowadzenia kontroli i wykonania pomiarów poziomu hałasu w zakresie nadmiernego hałasu emitowanego przez sąsiedni zakład nie wszczęło postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej, lecz wywołało potrzebę przeprowadzenia pomiarów hałasu czyli dokonania czynności interwencyjnych. W związku z czym nie ma w sprawie zastosowania art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach albowiem postępowanie o wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie zostało w sprawie wszczęte.

W takiej sytuacji organem właściwym w sprawie jest Starosta Świebodziński.

Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.