Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Wiesława Achrymowicz po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 1 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] września 2025 r. Nr [...] w przedmiocie zmian w budżecie Gminy B. S. na 2025 r. w zakresie dopuszczalności skargi postanawia odrzucić skargę.

Prokurator P. S. (Prokurator) złożył skargę na uchwałę Rady Miasta (Rada Miejska) z 25 września 2025 r. nr [...] w sprawie zmian w budżecie gminy.

Prokurator skierował skargę przeciwko Radzie Miejskiej jako organowi.

Oznaczenie organu, przyjęte przez Prokuratora, uzasadnia konieczność odrzucenia skargi.

Zgodnie z art. 25 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 ze zm. - P.p.s.a.) osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa - art. 25 § 1).

Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (art. 25 § 2).

Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 25 § 3).

Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (art. 25 § 4).

Według art. 26 § 1 P.p.s.a. zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową) mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25.

Stosownie do art. 28 § 1 P.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu.

Następnie art. 31 P.p.s.a. stanowi, że jeżeli braki w zakresie zdolności sądowej lub procesowej albo w składzie właściwych organów dają się uzupełnić, sąd wyznaczy odpowiedni termin. W przypadkach, w których ustanowienie przedstawiciela ustawowego powinno nastąpić z urzędu, sąd zwraca się do właściwego sądu opiekuńczego (art. 31 § 1).

Sąd może dopuścić tymczasowo do czynności stronę niemającą zdolności sądowej lub procesowej albo osobę niemającą należytego ustawowego umocowania, z zastrzeżeniem, że przed upływem wyznaczonego terminu braki będą uzupełnione, a czynności zatwierdzone przez powołaną do tego osobę (art. 31 § 2).

Jeżeli braków powyższych nie można uzupełnić albo nie zostały one w wyznaczonym terminie uzupełnione, sąd zniesie postępowanie, w zakresie w jakim jest ono dotknięte brakami, i w miarę potrzeby wyda odpowiednie postanowienie (art. 31 § 3).

Według zaś art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Ponadto wymagają odnotowania unormowania ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U.2026.662 - u.s.g.) istotne dla oceny dopuszczalności skargi Prokuratora.

W art. 11a ust. 1 u.s.g. ustawodawca wymienił organy gminy: 1) radę gminy; 2) wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Kompetencje rady gminy zostały wyznaczone przez art. 18 ust. 1, ust. 2 u.s.g.

W myśl art. 19 ust. 2 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.

Z kolei zadania wójta opisuje art. 30 ust. 1, ust. 2 u.s.g.

Co ważne, w art. 31 u.s.g. ustawodawca zawarł rozwiązanie, zgodne z którym wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

Na kanwie przytoczonych unormowań prawnych Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale sygn. I OPS 3/12 (por. strona internetowa orzecznia.nsa.gov.pl bądź system elektroniczny LEX) przyjął, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 P.p.s.a. ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.

W motywach powyższego stanowiska prawnego Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się wątpliwości co do tego, czy w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy, będącej jako organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, stroną w tej sprawie, zdolność sądową i zdolność procesową ma rada gminy, czy wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta).

W związku z wejściem w życie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pojawiły się kolejne wątpliwości prawne, prowadzące do przedstawionych we wniosku istotnych rozbieżności w orzecznictwie sądowym. U ich podstaw tkwi przede wszystkim dwutorowość regulacji sądowoproceduralnej w badanym zakresie. Problem zdolności sądowej i zdolności procesowej bowiem musi być rozważany nie tylko na gruncie ogólnych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisów procedury cywilnej, lecz także na gruncie przepisów ustrojowych i proceduralnych ustawy o samorządzie gminnym.

Rozstrzygnięcie zatem przedstawionych we wniosku wątpliwości prawnych musi uwzględniać wykładnię przepisów obu tych regulacji prawnych.

Jak motywował Naczelny Sąd Administracyjny, gmina jest zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej wyposażonym w osobowość prawną. Pojęcia zdolności sądowej i zdolności proceduralnej są uznawane za kategorie pomocnicze w rozumieniu normatywnym, są pojęciami narzędziami, a zarazem pojęciami wynikającymi z obowiązującego prawa. Mają one charakter konwencjonalny, ich treść ustala się w drodze odpowiedniej wykładni norm proceduralnych. Zgodnie z art. 25 § 1 P.p.s.a. osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa), czyli zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków procesowych w tym postępowaniu. Tym samym zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada gmina jako osoba prawna. Przepis art. 28 § 1 P.p.s.a., będący odpowiednikiem art. 38 K.c., stanowi, że osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, czyli zdolność do wyrażania woli przez podmiot postępowania w zakresie jego praw i obowiązków procesowych (zdolność procesową) mają, w myśl art. 26 § 1 P.p.s.a., osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25.

Zdolność sądowa zatem jest, w przypadku osoby prawnej, przymiotem pozwalającym na występowanie przed sądem administracyjnym. Posiadanie zdolności sądowej jest warunkiem koniecznym do przeprowadzenia ważnego postępowania. W odniesieniu do osób prawnych zdolność do występowania przed sądem jako strona ocenia się na podstawie przepisów ustrojowych, w rozpoznawanej sprawie zatem byłyby to przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 31 u.s.g. wprost zaś stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentuje gminę na zewnątrz. Ta konstatacja nie jest jednak wystarczająca do odpowiedzi na wątpliwości podniesione we wniosku, ponieważ trzeba uwzględnić, że art. 32 P.p.s.a. nie ma odpowiednika w przepisach procedury cywilnej. Między nimi istnieje jednak ścisły związek, który musi być uwzględniany przy ich interpretacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że między zdolnością sądową a zdolnością proceduralnosądową zachodzą określone relacje. Posiadanie zdolności sądowej jest konieczną przesłanką zdolności do czynności prawnych (zdolności procesowej) i determinuje jej zakres, ale nie musi się z nią łączyć, przy czym w literaturze wskazuje się, że najbardziej istotne są skutki procesowe braku zdolności procesowej, które mogą być wiązane (lub nie) z oceną ważności konkretnego postępowania sądowego.

Generalne stanowisko, że w sprawach skarg na uchwałę rady gminy, ze względu na przedmiot sprawy, zdolność sądową posiada rada gminy, która może upoważnić przewodniczącego rady do reprezentowania jej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie może być uznane za słuszne. Uzasadniane jest ono wykładnią systemową, ale jej wyniki pozostają w sprzeczności z wynikami wykładni literalnej (art. 31 u.s.g.), której prymatu w doktrynie i orzecznictwie na ogół się nie kwestionuje. Zwolennicy tego stanowiska stwierdzają, że chociaż nie ma przepisu, który wprost stanowiłby o zdolności procesowej przewodniczącego rady w sprawach ze skarg na uchwały rady, to tego przewodniczącego należy traktować jako sui generis pełnomocnika rady, a w konsekwencji dopatrują się swego rodzaju dualizmu w reprezentacji gminy. Systemowe ujęcie sprowadza się do wskazywania na okazjonalny, wprowadzony kolejną nowelizacją przepis art. 98 ust. 3? u.s.g. Przy ocenie takiego stanowiska należy zatem przede wszystkim zaakcentować jego szczególny charakter, wprost pomijający treść przepisu art. 31 u.s.g. Podkreśla się przy tym, że umocowanie przewodniczącego rady do wnoszenia skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze i występowania przed sądem w sprawach ze skarg wojewody i innych podmiotów na uchwałę nie wywodzi się z jego pozycji ustrojowej, określonej w art. 19 ust. 2 u.s.g., ale z upoważnienia przez radę do jej reprezentowania przed sądem. Tym samym ze stanowiska zwolenników tego poglądu wynika, iż nie ma znaczenia prawnego ustawowe przyznanie wójtowi prawa do reprezentacji gminy, bo może być ono uchylone przez działanie samej rady.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego stanowiska podzielić nie można, może ono bowiem prowadzić wprost do naruszenia ustrojowej, ustawowo zadekretowanej pozycji wójta jako organu wykonawczego i zarazem reprezentanta gminy jako osoby prawnej. W sprawach ze skarg wojewody na uchwały rady gminy oraz ze skarg innych podmiotów na uchwały z zakresu administracji publicznej rady zazwyczaj nie podejmują żadnych uchwał (poza uchwałami będącymi odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - też podejmowanymi stosunkowo rzadko), a odpowiedzi na skargę są udzielane nie przez podejmowanie uchwał, ale przeważnie przez organ wykonawczy. Prezentowane stanowisko zatem musiałoby wiązać się z utworzeniem kompetencji rady do obligatoryjnego podejmowania odrębnej uchwały, upoważniającej przewodniczącego rady do jej reprezentowania przed sądem, w sytuacji gdy przepis prawa zdolność taką przyznaje wójtowi jako organowi reprezentującemu gminę.

Wbrew prezentowanemu stanowisku ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dualizmu w reprezentowaniu gminy, reprezentację tę wprost powierza organowi wykonawczemu gminy i nie przewiduje w tym zakresie żadnych ograniczeń ani wyłączeń. Wójt reprezentuje gminę, której system organizacyjny składa się z dwóch organów. Jednemu z nich - wójtowi - jako organowi wykonawczemu ustawa powierza funkcje reprezentanta gminy "na zewnątrz", a zatem także w postępowaniach sądowych, które mają taki właśnie, zewnętrzny charakter. Kompetencyjne i organizacyjne oddzielenie organu stanowiąco-kontrolnego od organu wykonawczego nie oznacza ich odrębności wymagającej odrębnej reprezentacji. Wręcz przeciwnie, jeśli zastosować wykładnię systemową, na którą powołują się zwolennicy pierwszego stanowiska, to należy podkreślić, że ustawa o samorządzie gminnym w bardzo wielu przepisach wprost wskazuje na gminę jako nosiciela zadań i kompetencji (np. w art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 40, art. 43, art. 51, art. 64, art. 84); to gmina ma osobowość prawną, posiada mienie i dysponuje majątkiem, to samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, to gminie przekazane są określone zadania własne, to gmina prowadzi gospodarkę finansową, to gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia, tworzyć związki i stowarzyszenia, to gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, a gminę - jako osobę prawną - reprezentuje wójt.

Ze sposobu określenia środków nadzoru nad gminą, z których niektóre dotyczą aktów podejmowanych przez radę gminy i jej działań, a niektóre aktów i działań wójta, nie można wyprowadzać (co przyznają także zwolennicy omawianego stanowiska) umocowania dla przewodniczącego rady do jej reprezentowania w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Umocowanie to wymagałoby specjalnego upoważnienia przewodniczącego w uchwale o zaskarżeniu aktu nadzoru, "bo nie może reprezentować rady w sposób samoistny", podczas gdy: 1) gminę, której samodzielność jest chroniona głównie przez skargi na akty nadzoru, reprezentuje wójt; 2) to wójt jest organem wykonawczym i to on wykonuje uchwały rady, niezależnie od ich przedmiotu; 3) skoro to nie rada reprezentuje gminę, nie może ona kompetencji w tym zakresie - nieposiadanych - przekazać na rzecz innego podmiotu. Radzie gminy służy domniemanie kompetencji, ale tylko w sytuacjach, gdy ustawy nie stanowią inaczej.

W odniesieniu do reprezentowania gminy ustawa właśnie stanowi inaczej i podejmowanie uchwały upoważniającej przewodniczącego rady do działania "na zewnątrz" (poza ustawowym zakresem jego bardzo wąskich kompetencji) naruszałoby przepis art. 18 ust. 1 i art. 31 u.s.g. i oznaczałoby przekroczenie przez radę jej kompetencji. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej, jest gmina, którą reprezentuje wójt bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy, czy wójt. Nie ma zatem potrzeby przyznawania zdolności sądowej odrębnie organowi stanowiącemu i organowi wykonawczemu, a nie osobie prawnej, której są organami. Wydaje się, że źródłem nieporozumień jest przede wszystkim pomijanie tego, iż jednostki samorządu terytorialnego są - w przeciwieństwie do organów administracji państwowej - osobami prawnymi o korporacyjnym charakterze.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (ani tym bardziej powszechnych, gdzie w postępowaniu cywilnym ma zastosowanie art. 38 K.c. - "gmina jako osoba prawna działa przez swoje organy, w sposób przewidziany w ustawie") nie ma wątpliwości w kwestii zdolności sądowej osób prawnych reprezentowanych przez ustawowo (lub statutowo) wskazane organy.

Nieuzasadnione zatem jest odmienne traktowanie gminy będącej osobą prawną na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom.

Zdolność sądowa właściwego organu gminy, w tym rady reprezentowanej przez przewodniczącego, nie jest determinowana jego zadaniami, skoro zadania te przyznane są gminie jako takiej, gminę zaś reprezentuje wójt, a przewodniczący rady nie jest organem gminy. Ze sposobu zorganizowania nadzoru nad działalnością gminną - oddzielnego dla aktów rady gminy i aktów wójta jako przedmiotu kontroli legalności - oraz z wymagania podejmowania przez radę uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru (w przypadku wójta podejmowanie odrębnego aktu będącego wyrazem woli zaskarżenia aktu nadzoru jest zbędne) także nie da się wywieść umocowania dla przewodniczącego rady do reprezentowania gminy w postępowaniu sądowym. Po pierwsze, to u.s.g. wyraźnie stanowi, że prawo złożenia skargi służy gminie i wprowadza formalne wymaganie jej wniesienia - uchwałę rady wyrażającą wolę zaskarżenia aktu nadzoru. Ponieważ organem wykonawczym gminy jest wójt, uchwałę taką powinien on wykonać, a zatem także ta regulacja w pełni koresponduje z przepisem art. 31 u.s.g.

Oddzielenie aktów rady i wójta w postępowaniu nadzorczym ma jedynie znaczenie porządkujące, nadzór jest skoncentrowany na uchwałach rady, o czym świadczy zarówno orzecznictwo, jak i brak obowiązku przekazywania wojewodzie zarządzeń wójta. Przyznanie przymiotu zdolności sądowej radzie gminy oznaczałoby zatem praktycznie pozbawienie wójta jego ustawowej kompetencji do reprezentowania gminy. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje środki nadzorcze w stosunku do uchwał rady, do samej rady i radnych oraz w stosunku do zarządzeń wójta i samego wójta, a jednocześnie ustanawia środki nadzoru skierowane do obu organów - rady i wójta - w postaci zarządu komisarycznego i zawieszenia organów gminy. To "oddzielenie" nadzoru nad działalnością rady i nad działalnością wójta nie może przesądzać o tym, który z organów gminy ma zdolność sądową w postępowaniu ze skarg na uchwały rady.

Z kolei, odnosząc się do zdolności sądowej organów gminy w postępowaniu sądowym uruchomionym skargą podmiotu, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady gminy (lub zarządzeniem wójta) z zakresu administracji publicznej, zwolennicy zdolności sądowej rady powołują się na wykładnię gramatyczną przepisu art. 32 P.p.s.a., określającego strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym; są nimi skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Także w tym przypadku za przyjęciem tezy o zdolności sądowej rady gminy miałaby przemawiać rozłączność kompetencji organów gminy oraz to, że gdy w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy zdolność procesową miałby tylko wójt, byłoby to nieuprawnione przejęcie kompetencji rady przez organ wykonawczy gminy.

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie sądowym nie ma zazwyczaj wątpliwości co do zasądzania kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy. Z uwagi na to, że mienie komunalne (własność i inne prawa majątkowe) należy do gminy, a za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt, i to do jego zadań należy gospodarowanie mieniem komunalnym, koszty sądowe zasądzane są od gminy. Dochodzi zatem do swoistego paradoksu, bo zdolność sądową przyznaje się - w myśl omawianej koncepcji - radzie gminy, ale już koszty związane z uczestnictwem w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma ponosić gmina (którą reprezentuje wójt). Tym samym, zdolność sądowa rady gminy nie jest zdolnością w pełnym tego słowa znaczeniu, bo - w odniesieniu do kosztów - przyznaje się ją gminie reprezentowanej przez wójta.

W przepisach rozdziału X u.s.g. pojęcie gminy pojawia się jeszcze w przepisie art. 88, a przede wszystkim w art. 98 ust. 1 (w którym jest mowa o tym, że "rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego"), a w dwóch innych - w art. 85 i art. 87 - pojawia się ogólne pojęcie działalności gminnej, czyli działalności odnoszonej do łącznie ujmowanej działalności organów gminy. Z kolei w art. 97, dotyczącym wprowadzenia zarządu komisarycznego i zawieszenia organów gminy (obu), w ust. 2 wprowadzono warunek przedstawienia organom gminy zarzutów i wezwania ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy. Struktura organizacyjna gminy zatem jest traktowana jako wewnętrznie powiązana całość. Z powołanych przepisów wynika, że także w rozdziale o nadzorze ustawodawca łączy rozstrzygnięcia nadzorcze (niezależnie od tego, czy dotyczą uchwał, czy działalności określonych organów gminy) z pojęciem gminy.

Nie może stanowić argumentu przemawiającego za przyznaniem radzie gminy zdolności procesowej to, iż w przepisach o nadzorze kilkakrotnie mowa jest o organach gminy. Jest to oczywiste, w sytuacji gdy przewidziane tam środki nadzoru dotyczą aktów podejmowanych przez określone organy lub naruszającej prawo działalności tych organów. Wykładnię systemową można ograniczać do przepisów zamieszczonych w jednym rozdziale (chociaż i ta budzi przedstawione wyżej zastrzeżenia). Wykładnia systemowa jednak może - a nawet powinna w razie wątpliwości interpretacyjnych - obejmować szerszy zakres regulacji, ustawę o samorządzie gminnym (ustawa ta, o czym już była mowa, posługuje się w większości przepisów pojęciem gminy jako takiej) i przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, statuujący zasadę sądowej ochrony samodzielności gminy.

Reprezentowanie rady przez jej przewodniczącego czyniłoby z niego quasi-pełnomocnika tylko na gruncie konkretnej sprawy, bez ustawowego umocowania do takiego działania w postępowaniu sądowym.

Uprawnione zatem staje się pytanie, czemu mają służyć skomplikowane konstrukcje prawne mające uzasadnić zdolność procesową rady gminy, pomijające wyraźne ustawowe umocowanie wójta do reprezentacji gminy na zewnątrz, a więc także jej organów.

Za stanowiskiem, że gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym reprezentuje wójt przemawia, poza wyżej już przedstawionymi, wiele argumentów. Pierwszy i najważniejszy to regulacja zawarta w art. 31 u.s.g. i uznanie, iż reprezentowanie gminy przez wójta korzystającego z umocowania ustawowego w postępowaniu sądowym ze skargi na uchwałę rady gminy nie oznacza nieuprawnionego przenoszenia na wójta przez radę kompetencji do reprezentowania gminy. O tym nie może być mowy, w sytuacji gdy to wójt jest organem wykonawczym gminy (powołanym także do wykonania uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru) oraz ustawowym reprezentantem gminy, a rada nie posiada kompetencji do reprezentowania gminy. Przepis art. 31 u.s.g. nie wymaga w zasadzie wykładni (clara non sunt interpretanda), nie zawiera żadnych ograniczeń przedmiotowych ani podmiotowych, ani wyłączeń kompetencji wójta w odniesieniu do reprezentowania gminy. Rada gminy, nie posiadając kompetencji w tym zakresie, nie może ich przekazać przewodniczącemu rady. Wypada w tym miejscu powtórzyć, tym razem w postaci łacińskiej paremii, to, o czym była już mowa wcześniej: nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Należy podzielić w tej mierze oparte na przepisie art. 31 u.s.g. stanowisko doktryny, zgodnie z którym organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy w postępowaniach sądowych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz, i tylko oni są uprawnieni do dokonywania w imieniu gminy czynności procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Sądowej ochronie podlega samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, konstytucyjnie zadekretowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, a nie samodzielność ich organów.

Za tym stanowiskiem przemawia także kolejny, powiązany z wcześniejszym, argument odnoszący się do statusu gminy jako odrębnego podmiotu władzy publicznej, posiadającego (o czym już była mowa) ustawowo przekazane zadania i kompetencje, wyposażonego w osobowość prawną i mienie (art. 2 ust. 2 u.s.g.). Skoro gmina jest podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to powinna być reprezentowana przez właściwe organy. W myśl art. 25 § 1 P.p.s.a. osoba prawna ma zdolność sądową, może występować przed sądem administracyjnym jako strona, a tym samym ma zdolność do dokonywania czynności w tym postępowaniu. Przepis art. 32 P.p.s.a. musi być interpretowany łącznie z art. 25 § 1. Osobowość prawna jest jedna w całym obszarze prawa, trzeba zatem rozważać ją w ujęciu systemowym, z uwzględnieniem regulacji cywilnoprawnych. W myśl art. 38 K.c. osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Osoba prawna musi być w postępowaniu sądowym prawidłowo reprezentowana. W przypadku gminy oznacza to, że ustawowo przypisana wójtowi kompetencja do jej reprezentowania obejmuje kompetencje do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym. Te uprawnienia wójta, wynikające m.in. z osobowości prawnej gminy, są dodatkowo wzmacniane charakterem jego funkcji. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, a do zadań tych należy m.in. określanie sposobu wykonywania uchwał. Radzie gminy przysługuje domniemanie właściwości, ale tylko w odniesieniu do tych spraw, które nie są ustawowo przypisane innym organom (art. 18 ust. 1 u.s.g.).

Wójt jest reprezentantem gminy w sferze publicznoprawnej i cywilnoprawnej, jest zobowiązany do przedstawiania aktów organów gminy, przyjmowania i składania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych, a tym samym do podpisywania każdego pisma procesowego w postępowaniach sądowych. Regulacje zawarte w art. 30 ust. 1 i art. 31 u.s.g. są wzajemnie powiązane. Nie można wskazać przesłanek, które przemawiałyby za odmiennym sytuowaniem zdolności procesowej w odniesieniu do sytuacji, gdy zaskarżany jest akt nadzoru i gdy to wojewoda zaskarża uchwałę rady gminy, bo upłynął termin stwierdzenia jej nieważności w postępowaniu nadzorczym. Te kompetencje wojewody też mają charakter środka nadzoru. Nieuprawnione jest zatem, bo niemające podstawy prawnej, a wywodzone w drodze zawiłej - i nieuprawnionej - wykładni, przypisywanie w takiej sytuacji zdolności procesowej innemu niż wójt organowi gminy - radzie gminy, reprezentowanej przez przewodniczącego rady. Przewodniczący rady ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe w myśl art. 19 ust. 2 u.s.g. Takie rozwiązanie prawne miało na celu m.in. właśnie ograniczenie roli przewodniczącego, a wykładnia prowadząca do przyznania zdolności sądowej radzie gminy, która upoważniałaby przewodniczącego do jej reprezentowania w postępowaniu sądowym, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 19 ust. 2 u.s.g., również gdy się zważy, że prowadziłaby do bardzo poważnego (wojewoda koncentruje się na nadzorze w stosunku do uchwał, przekazywanych mu do kontroli obligatoryjnie) obciążenia przewodniczącego dodatkowymi obligatoryjnymi czynnościami procesowymi (udzielanie upoważnień pełnomocnikom procesowym, w tym także pracownikom urzędu gminy, wnoszenie skarg i skarg kasacyjnych, udzielanie odpowiedzi na skargi, przekazywanie ich sądom, dokonywanie innych czynności procesowych). Na marginesie można wspomnieć, że rada nie dysponuje własnymi środkami ani własną obsługą organizacyjną i prawną - zapewnia jej je urząd gminy, którym kieruje wójt i to on odpowiada za gospodarkę finansową gminy oraz decyduje o ewentualnym obciążeniu rachunku gminy.

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że zróżnicowanie podmiotów, którym przysługuje zdolność procesowa w postępowaniu uruchamianym przez organ nadzoru i w postępowaniu ze skargi na akt nadzoru, gdy skarga na uchwałę jest jednym ze środków tego nadzoru, nie znajduje na płaszczyźnie prawnej uzasadnienia.

Kolejnym argumentem, powiązanym z poprzednimi, przemawiającym za stanowiskiem, że to wójt ma zdolność procesową w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy, jest wspomniane już ustawowe rozdzielenie zadań i kompetencji rady gminy i wójta. W tym kontekście istotne jest także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego m.in. w uchwale z 10 maja 1994 r. sygn. W 7/94, w której Trybunał stwierdził, że "z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady demokratycznego państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji do zajmowania się określoną kategorią spraw, to nie można w oparciu o inną rodzajową kompetencję przypisywać zamiaru, którego nie wyraził".

W doktrynie kwestie podziału zadań i kompetencji pomiędzy organy administracji publicznej ocenia się w świetle zasady wyłączności i nieprzenoszalności kompetencji. Ustawowy podział zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy nie powinien być zatem naruszany, m.in. ze względu na bezpieczeństwo obrotu prawnego, niedopuszczalne jest bowiem, by tę samą osobę prawną reprezentowały w postępowaniu sądowym różne organy.

W praktyce dostrzegany jest problem reprezentacji gminy w sytuacji konfliktu między radą gminy a jej organem wykonawczym. Znalazło to odzwierciedlenie w opracowanym w 2011 r. i zmodyfikowanym w 2012 r. z inicjatywy Prezydenta RP projekcie ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianach niektórych ustaw; przewidziano w nim też nowelizację art. 19 u.s.g przez dodanie ust. 2a. Proponowany przepis miałby brzmienie: "Przewodniczący reprezentuje gminę w następujących przypadkach: 1) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w którym gmina ma interes prawny, a organem orzekającym w I instancji jest wójt; 2) w postępowaniu sądowym, w którym przeciwnikiem procesowym jest wójt gminy". Niezależnie od losów tego projektu, potwierdza on stanowisko, że w obecnym stanie prawnym gminę reprezentuje na zewnątrz, a zatem także w postępowaniu sądowym, wójt.

Stanowisku temu należy przypisać charakter zasady ogólnej. Uznanie jej obowiązywania w sytuacjach, gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga na uchwałę rady gminy, nie może przyjmować jednak charakteru bezwzględnego, w praktyce bowiem mogą występować nadzwyczajne sytuacje. Nieuwzględnienie w konkretnej sprawie takich szczególnych sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta, mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego - rady gminy - możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji. Za stanowiskiem dopuszczającym posiadanie przez radę gminy - w sytuacjach szczególnych - zdolności procesowej przemawia nie tylko potrzeba uwzględnienia takich sytuacji. Powyższe stanowisko ma uzasadnienie na płaszczyźnie rozwiązań procedury sądowoadministracyjnej, zastosowania wykładni celowościowej (funkcjonalnej) i konieczności uwzględniania relacji między zdolnością sądową (art. 25 § 1 P.p.s.a.), zdolnością procesową (art. 26 § 1 P.p.s.a.) a przepisem art. 32 P.p.s.a. określającym strony w sprawie sądowoadministracyjnej.

Zdolność sądowa gminy jako osoby prawnej determinuje zakres jej zdolności procesowej. Uznanie organów, których działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, za strony postępowania na gruncie procedury sądowoadministracyjnej, mającej swoiste cechy odróżniające ją od procedury cywilnej i wynikające z odmienności przedmiotu i zakresu kontroli sądów administracyjnych, pozwala w szczególnych, zwłaszcza konfliktowych sytuacjach na uznanie ważności konkretnego postępowania sądowego, w którym jako strona występuje rada gminy, reprezentowana przez przewodniczącego.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną. Ma ona zatem zdolność sądową i dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do wykonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ wykonawczy; zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno- i cywilnoprawnej, jest wójt, a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz, nie jest uprawniony. Takie stanowisko jednak nie oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym - w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy - w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady (por. szerzej literatura przedmiotu wymieniona w uzasadnieniu przytoczonej uchwały).

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko i argumenty prawne przyjęte w przedstawionej uchwale sygn. I OPS 3/12. Pozostają one w pełni adekwatne do stanu prawnego obowiązującego w dacie powzięcia uchwały wymienionej w skardze, w tym również do sytuacji, w której skargę na uchwałę rady gminy składa prokurator, korzystając z uprawnienia przyznanego w art. 50 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Należy również zaznaczyć, że w świetle art. 269 § 1 P.p.s.a. przytoczona uchwała ma walor wiążący dla sądu.

W konsekwencji skarga skierowana przez Prokuratora przeciwko Radzie Miejskiej jest dotknięta wadliwością z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie.

Jednocześnie w analizowanych okolicznościach proceduralnych nie miał zastosowania art. 31 § 1 P.p.s.a. Problem sprowadzał się - co do zasady - do błędnego oznaczenia strony, przeciwko której Prokurator skierował skargę, nie zaś do braków w zakresie zdolności sądowej, czy procesowej rady gminy, które mogłyby podlegać uzupełnieniu.

Poza tym, w omawianej sytuacji proceduralnej nie ma uzasadnionych przesłanek do stwierdzenia, że mógłby istnieć jakikolwiek konflikt interesów prawnych między organami gminy: radą gminy a wójtem, a tym samym do przyznania radzie gminy na zasadzie wyjątku statusu strony na potrzeby sądowej kontroli legalności z odejściem od przepisów ustawy o samorządzie gminnym. W każdym razie Prokurator nie przedstawił żadnych okoliczności, argumentów, mogących świadczyć o realnym konflikcie interesów prawnych między organami gminy.

W podsumowaniu przedstawionych rozważań sąd ocenia, że skarga Prokuratora na uchwałę Rady Miejskiej skierowana przeciwko Radzie Miejskiej z pominięciem samej gminy i ustawowych zasad jej reprezentacji podlegała odrzuceniu przy zastosowaniu art. 58 § 1 pkt 5, § 3 P.p.s.a.