III SA/Kr 906/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-01-17	
Data wpływu	2021-07-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Hanna Knysiak-Sudyka /sprawozdawca/
Maria Zawadzka
Renata Czeluśniak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	I OSK 863/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; Art. 147; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1372; Art. 18, art. 91, art. 110; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2004 nr 64 poz 593; Art. 17; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 marca 2021 r. nr XXIX/361/2021 w sprawie realizacji na terenie gminy Wieliczka "Programu Wsparcia Seniorów 90-siątka" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.	
Uzasadnienie
Rada Miejska w Wieliczce podjęła w dniu 26 marca 2021 r. uchwałę nr XXIX/361/2021 w sprawie realizacji na terenie gminy Wieliczka "Programu Wsparcia Seniorów 90-siątka".

Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.).

Rada Miejska w Wieliczce uchwaliła, co następuje:

"§ 1. Przyjmuje się do realizacji "Program Wsparcia Seniorów 90-siątka" w Gminie Wieliczka, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały.

§ 2. Środki finansowe na realizację Programu, o którym mowa w § 1. zapewnia się corocznie w budżecie gminy.

§ 3. Wykonanie Uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy Wieliczka.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego".

Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Wieliczce Nr XXIX/361/2021 z dnia 26 marca 2021 r. w sprawie realizacji na terenie gminy Wieliczka "Programu Wsparcia Seniorów 90-siątka" w całości.

Przedmiotowej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 17 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 8, art. 36 i 106 ustawy o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.). Skarżący podniósł, że uchwała została przedłożona do oceny nadzorczej w dniu 12 kwietnia 2021 r. Uchwała jako akt prawa miejscowego ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 6 kwietnia 2021 r. poz. 2018.

Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu uchwały Rada Miejska w Wieliczce wskazała, że procesy związane z wydłużającym się czasem trwania życia oraz zmiany w strukturze demograficznej ludności wskazują na konieczność uruchomienia działań wspierających osoby starsze, zapewniających im godne i bezpieczne życie. Kreowanie i realizacja polityki ukierunkowanej na dostarczenie seniorom takich zasobów, by ich życie było pełnowartościowe, w miarę możliwości aktywne, zaspokajające najważniejsze potrzeby stanowi odpowiedź na prognozowane zmiany demograficzne na terenie Miasta i gminy Wieliczka. Wpływa również na poprawę obrazu starości i starzenia się w społeczności lokalnej.

Skarżący wskazał, że poza prawną dyskusją pozostaje, że program osłonowy tworzony na podstawie ww. przepisów może przewidywać działania zgodne z zapisami ustawy o pomocy społecznej. Należy zauważyć, że w ubiegłych latach podejmowano już uchwały dotyczące programów osłonowych, w których świadczenia były przyznawane z pominięciem rodzinnego wywiadu środowiskowego i nie były one kwestionowane przez Wojewodę Małopolskiego w ramach nadzoru.

W § 1 uchwały Rada Miejska w Wieliczce przyjęła, że "Program Wsparcie Seniorów 90-siątka" w Gminie Wieliczka będzie realizowany w oparciu o załącznik Nr 1 do przedmiotowej uchwały. Skarżący podkreślił, że załącznik do uchwały w znacznej części, pomimo układu paragrafów i punktów, nie ma charakteru normatywnego, a jedynie opisowy (np. § 1 i § 3). Skarżący podniósł zarzut nieprawidłowej legislacji uchwały. Odnosząc się do technik prawodawczych, już samą formą podjętej uchwały Rada Miejska w Wieliczce wprowadziła brak przejrzystości przyjętych zapisów, co nasuwa daleko idące wątpliwości interpretacyjne.

Elementy o charakterze normatywnym zostały bowiem wplecione w zapisy o charakterze opisowym, pojawiają się nawet cytaty ze stron internetowych (np. § 3 ust. 2 i ust. 4). Nastręcza to trudności w ustaleniu zawartości normatywnej uchwały. Ma to szczególne znaczenie przy dokonywaniu wykładni zapisów uchwały dotyczących wprowadzanego w uchwale świadczenia pieniężnego, o którym jest mowa w § 3 ust. 4 i 5, § 4, § 5 i § 8 zawierając powtarzające się zapisy (np. § 5 ust. 4 i § 8 ust. 2).

Utrudnienia interpretacyjne pojawiają się także przy zapisach (np. § 5 ust. 1 przewiduje, że przyznanie świadczenia odbywa się na podstawie uprzednio złożonego wniosku stanowiącego załącznik nr 1 do Programu Wsparcia Seniorów "90-siątka", w siedzibie Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wieliczce, ul. Sienkiewicza 34, na Dzienniku Podawczym, 1 piętro, codziennie w godz. od 8.00 do 16.00, gdy kolejny ust. 2 tego paragrafu przewiduje możliwość składania wniosków poprzez epuap). Zdaniem skarżącego brak zatem przejrzystości i pewności co do przyjętych rozwiązań prawnych.

Skarżący zarzucił także istotne naruszenia prawa polegające na tym, że w załączniku Nr 1 przyjęto formy pomocy społecznej nie mające umocowania w przepisach prawa. W § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały wymieniono "formy pomocy świadczone dla osób starszych", których nazwy nie znajdują odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa: "Formy pomocy świadczone dla osób starszych ze strony instytucji pomocowych na terenie Miasta i Gminy Wieliczka:

Usługi opiekuńcze PCK;

Uczestnictwo w Ośrodku Dziennym Wsparcia;

Mieszkanie chronione;

Caritas-Stacja Opieki;

Tele-Anioł;

Klub Seniora;

Usługi specjalistyczne".

Niektóre użyte określenia odnoszą się do świadczeń pomocy społecznej, niektóre do nazw jednostek i podmiotów je realizujących, a inne do nazw programów.

Skarżący podkreślił, że nie ma znaczenia, kto jest bezpośrednim realizatorem usług, czy gmina realizuje je samodzielnie czy też zleca to zadanie organizacji pożytku publicznego), zatem nieprawidłowym jest określenie "Usługi opiekuńcze PCK". Określenie "Caritas-Stacja Opieki" odnosi się do Stacji Opieki Caritas Archidiecezji Krakowskiej im. Alojzego Kosiby w Wieliczce, która jest jednostką organizacyjną zakładu leczniczego Stacja Opieki, prowadzonego przez Caritas Archidiecezji Krakowskiej. Z kolei "Tele Anioł", to nazwa unijnego projektu realizowanego w Małopolsce przy współpracy z Caritas.

W § 4 uchwały Rada Miejska w Wieliczce przewiduje przyznawanie nowego świadczenia, tzw. "Świadczenie "90-siątka". Zgodnie z treścią uchwały ma być to świadczenie pieniężne dla osób, które ukończyły 90 lat w wysokości 1000 zł, przyznawane w dwóch ratach, na wniosek, bez względu na dochody. W treści uchwały w ogóle nie wskazano, jaki to ma być rodzaj świadczenia.

W art. 36 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wymieniono rodzaje świadczeń pieniężnych przyznawanych na podstawie ustawy pomocy społecznej, a w art. 106 ustawy określono warunki tryb ich przyznawania. Ustawa nie przewiduje możliwości przyznawania przez gminę dodatkowego rodzaju świadczeń z pominięciem kryterium dochodowego i w innym trybie, niż decyzja administracyjna poprzedzona rodzinnym wywiadem środowiskowym, za wyjątkiem świadczeń wymienionych w art. 106 ust.2 ustawy.

W § 3 ust. 8 i 9 uchwały przewidziano, że poza sferą finansów, kontakt z seniorami czy też ich rodzinami lub opiekunami pozwoli na rozeznanie sytuacji tych osób. Będzie możliwość zaproponowania wsparcia w różnej formie dostosowanej do indywidualnych potrzeb. Projekt ma na celu również rozeznanie stanu fizycznego osób po 90-siątce w celu przygotowania dla nich oferty zajęciowej i pomocowej. Tymczasem w § 5 ust. 2 i 3 przewidziano, że "Wnioski należy składać wyłącznie w formie papierowej lub za pomocą platformy ePuap. Nie ma wymogu, aby wniosek został złożony osobiście. [...]". Oznacza to, że w części przypadków Ośrodek nie będzie miał kontaktu z wnioskodawcą, aby móc rozeznać jego sytuację finansową i w takich sytuacjach Rada Miejska w Wieliczce nie wskazała jakichkolwiek innych form rozeznawania sytuacji osób ubiegających się o przyznanie świadczenia.

W § 6 uchwały jako cele Projektu wskazano "Wdrażanie działań osłonowych dla środowiska beneficjentów wraz z analizą realnych potrzeb". Tymczasem w programie osłonowym przyjętym na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej jedna z przesłanek do uzyskania pomocy powinna odnosić się do kryterium dochodowego pomocy społecznej określonego w art. 8 ustawy. W przypadku zamiaru przyznawania świadczeń osobom/rodzinom, których dochody przekraczają obowiązujące kryterium, kwestia podwyższenia tego kryterium musi zostać uregulowana w uchwale.

Program nie zawiera uzasadnienia, z którego wynikałoby, że sytuacja materialna osób powyżej 90 roku życia jest gorsza, niż pozostałych mieszkańców gminy i wymaga podjęcia działań osłonowych. Zarówno w ujęciu słownikowym, jak i rozumieniu potocznym pojęcie "osłonowy" oznacza ochronę przed czymś. Zatem program osłonowy to program adresowany do osób, których sytuacja z jakiejś przyczyny jest gorsza, niż sytuacja innych osób, przy czym działania skierowane do tej grupy (np. pomoc finansowa przyznawana na podstawie ustawy o pomocy społecznej) winny mieć związek z tą sytuacją i to sytuacją konkretną dotyczącą poszczególnych wnioskodawców. Nie można zatem w oparciu o samo założenie, że sytuacja materialna wszystkich osób powyżej 90 roku życia jest zła, planować interwencji socjalnej w postaci programu osłonowego.

Skarżący wskazał także, że program nie określa konkretnych ram czasowych jego obowiązywania. Z zapisu uchwały wynika jedynie, że będzie on realizowany "w roku 2021 i kolejnych latach". Rada Miejska w Wieliczce nie określiła daty granicznej obowiązywania programu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz gminy Wieliczka wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ wskazał, że jak wynika z treści przedmiotowego programu kierowany jest on do osób w najstarszej grupie wiekowej, tj. do osób w wieku 90 lat i starszych. Sformułowany jest on w sposób jasny, przyjazny seniorom, zawierając w swojej treści obok zapisów o charakterze stricte normatywnym, również zapisy o charakterze informacyjnym, a nawet elementy graficzne. Taka a nie inna technika tworzenia zapisów programu miała w ocenie organu umożliwić jego łatwiejszą recepcję przez seniorów, a zarazem spowodować, że program ten będzie miał charakter regulacji kompleksowej, podsumowującej ogół usług kierowanych do tej określonej, szczególnie wrażliwej grupy mieszkańców. Stąd też wyliczenie świadczonych obecnie na terenie gminy Wieliczka usług dla seniorów, zawarte w § 2 programu, sporządzone przy tym z wykorzystaniem potocznego, zrozumiałego dla każdego języka, z wykorzystaniem nazw podmiotów świadczących przedmiotowe usługi.

Z drugiej strony organ zdecydował się na rozbudowane wyjaśnienie powodów przemawiających za przyjęciem programu jako całości, w formie ogólnej preambuły do projektu zawartej w jego § 1 oraz powodów przemawiających za koniecznością stworzenia świadczenia dla seniorów w wysokości 1000 zł ("90 – siątka") zawartego w § 3 ust. 1-3 programu. Aczkolwiek wyjaśnianie powodów przyjęcia danej regulacji zawarte w treści aktu normatywnego nie jest powszechną praktyką w prawie polskim, to jednak mimo wszystko jest to działanie okazjonalnie stosowane i prawnie dopuszczalne. W szeregu aktów normatywnych bowiem, w tym ustaw, organ stanowiący dany akt prawny zamieszcza preambułę, wyjaśniając powody wprowadzenia danego aktu prawnego. Tym samym treści o charakterze informacyjnym zawarte w zaskarżonej uchwale (w programie) są w ocenie organu zasadne i prawnie dopuszczalne.

Jeżeli jednak uznać nawet, że zapisy takie, nie mające charakteru normatywnego, są wadliwe, to wadliwość ta, dotyczące jedynie niektórych jednostek redakcyjnych programu, nie rozciąga się na pozostałe jego zapisy. Zatem najdalszym, choć oczywiście w ocenie organu zbytnio surowym środkiem, byłoby wyeliminowanie wskazanych w skardze elementów "nienormatywnych" z treści uchwały.

Zdaniem organu trudno zrozumieć, na czym miałby polegać wskazywany przez stronę skarżącą "brak przejrzystości i pewności do przyjętych rozwiązań prawnych". Włączone do treści programu elementy o charakterze wyjaśnień mają w ocenie organu dokładnie przeciwny efekt, wyjaśniając powody przyjęcia programu i jego szczegółowych rozwiązań. Co się zaś tyczy wskazywanej przez skarżącego sprzeczności ust. 1 i 2 w § 5 programu, to w ocenie organu sprzeczność taka nie występuje. § 5 ust. 1 programu określa bowiem przede wszystkim wzór wniosku o przyznanie świadczenia, kiedy ust. 2 reguluje formę, w jakiej wniosek ma być składany - w formie papierowej lub za pośrednictwem platformy EPUAP. Określony w ust. 1 adres, gdzie składane mają być wnioski, w oczywisty sposób dotyczy jedynie składania ich w formie papierowej.

Odnosząc się do podstawowego świadczenia zawartego w programie - "90 – siątki", tj. świadczenia w wysokości 1000 zł rocznie dla każdego mieszkańca gminy Wieliczka w wieku co najmniej 90 lat i zarzutu skarżącego, że jest to świadczenie nie przewidziane w katalogu zawartym w art. 36 ustawy o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm.), organ wskazał, że w jego ocenie pomoc udzielana w ramach programu osłonowego, przyjmowanego na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 (wraz z korespondującym art. 110 ust. 10) ustawy o pomocy społecznej, nie musi ograniczać się do katalogu świadczeń określonych w art. 36 ustawy o pomocy społecznej. Trudno bowiem wyobrazić sobie, aby będący prawem miejscowym program, miał za zadanie jedynie powtarzać rozwiązania zawarte w ustawie. Skoro zaś ustawodawca umożliwił radom gmin tworzenie lokalnych programów osłonowych, to oczywiste jest, że w ramach takiego uprawnienia mieści się również tworzenie narzędzi udzielania pomocy, nie przewidzianych wprost w ustawie. Organ podkreślił, że program nie odnosi się w żaden sposób do formy, w jakiej przyznawana ma być uregulowana w nim pomoc. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącego, jego zapisy nie mogą naruszać art. 106 ustawy o pomocy społecznej wprowadzającego, w określonych w tym przepisie przypadkach, nakaz przyznawania świadczeń w formie decyzji administracyjnej.

W ocenie organu kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ustawy o pomocy społecznej nie ma zastosowania w przypadku wprowadzanych przez gminę programów osłonowych, w których właściwa rada gminy może określić własne kryteria przyznawania przewidzianej w programie pomocy. W przypadku zaskarżonej uchwały kryteria takie zawarte zostały w § 4 programu. Zgodnie z ww. przepisem świadczenie "90-siątka" przysługuje osobom w wieku co najmniej 90 lat (pkt 1), zamieszkującym na terenie gminy Wieliczka (pkt 2), nie przebywającym w placówkach opieki całodobowej (pkt 3), niezależnie od posiadanych dochodów (pkt 4). Organ w uchwalonym programie przyjął, że osoby w wieku co najmniej 90 lat, już tylko z uwagi na swój wiek, stanowią grupę potrzebującą szczególnego rodzaju wsparcia.

Wbrew twierdzeniom skarżącego program zawiera uzasadnienie, wyjaśniające dlaczego organ uznał, że sytuacja osób w wieku powyżej 90 lat jest tego rodzaju, że wymaga podjęcia działań osłonowych. Wyjaśnienia takie znajdują się w m.in. w § 3 ust. 1-3 programu (nawiasem mówiąc zakwestionowanego przez skarżącego właśnie jako treści "opisowe"). Tym samym organ świadomie przyjął, że świadczenie "90 – siątka" kierowane będzie do wszystkich mieszkańców gminy Wieliczka spełniających określone w programie kryteria, niezależnie od ich sytuacji majątkowej, a powody dla których organ zdecydował się na takie, a nie inne adresowanie pomocy, zostały jednoznacznie i wyczerpująco wskazane w programie.

Istotnie uchwała nie określa daty granicznej obowiązywania programu. Tym samym program obowiązywać będzie do chwili jego uchylenia - osobną uchwałą Rady Miejskiej w Wieliczce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 marca 2021 r. Nr XXIX/361/2021 w sprawie realizacji na terenie gminy Wieliczka "Programu Wsparcia Seniorów 90-siątka".

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372; powoływanej dalej jako "u.s.g."), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący posiada zatem legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego.

Przedmiotowa uchwała została podjęta w oparciu o art. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.p.s.").

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s. do zadań własnych gminy należy podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych. Podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały był również art. 110 ust. 10 u.p.s., zgodnie z którym rada gminy, biorąc pod uwagę potrzeby, o których mowa w ust. 9 tego przepisu, opracowuje i kieruje do wdrożenia lokalne programy pomocy społecznej. Zarówno treść, jak i forma powyższej delegacji wskazuje, że może ona stanowić podstawę przyjęcia i wdrożenia aktów o charakterze wewnętrznym. Mogą one stanowić zobowiązanie dla aparatu pomocniczego gminy, poprzez ich wdrożenie. Nie mogą natomiast regulować sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się poza układem organizacyjnym podlegającym organom gminy. Zatem programy pomocy społecznej mogą w swej treści zawierać jedynie ogólne wytyczne co do sposobu działania w zakresie nimi określonym. Stanowią uchwały wiążące samą radę gminy i inne podmioty funkcjonujące na terenie gminy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 16.06.2021 r., II SA/Gl 525/21).

Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie ma zupełnie inny charakter. Przede wszystkim § 2 ust. 4 oraz § 4 -8 załącznika nr 1 do uchwały regulują przesłanki oraz tryb przyznawania konkretnego świadczenia określonego jako Świadczenie "90-siątka". W § 4 powyższego załącznika do uchwały został określony krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania tego świadczenia. Zostało przy tym wprowadzone kryterium wieku oraz miejsca zamieszkania i pobytu. Zatem osoby nie spełniające powyższych kryteriów, w świetle powyższej uchwały, uzyskać świadczenia nie mogą. W § 3 ust. 4 załącznika nr do uchwały została ustalona wysokość świadczenia oraz zasady jego wypłacania (tychże dotyczy również § 8 załącznika nr 1 do uchwały). W § 5 załącznika nr 1 do uchwały oraz w załączniku nr 1 do załącznika nr 1 do uchwały określono wymogi dotyczące wniosku o przyznanie świadczenia "90-siątka". Pozostałe załączniki nr 2 i 3 do załącznika nr 1 do uchwały zawierają wzoru dokumentów stanowiących integralne części wniosku.

Powyższe okoliczności wskazują, że przedmiotowa uchwała nie ma charakteru wewnętrznego, lecz stanowi akt prawa miejscowego. Formułuje bowiem dyrektywy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a tym samym w sposób bezpośredni ingeruje w prawa i obowiązki mieszkańców gminy. Staje się w ten sposób podstawą do wydawania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, co powinno następować w drodze decyzji administracyjnej.

Powyższe sprawia, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. W oparciu o delegację do wydania aktu o charakterze wewnętrznym ustanowiła ona bowiem akt prawa miejscowego, a jak się wskazuje w literaturze "przepisy prawa stanowiące podstawę podjęcia tego typu uchwał nie dają podstaw do wydawania aktu prawa miejscowego, ponieważ nie określają one zakresu spraw przekazanych do uregulowania upoważnianemu organowi, jak również nie zawierają wytycznych dotyczących aktu. Strategia i programy powinny być wizją gminy w zakresie rozwiązywania problemów społecznych występujących na jej terenie. Mogą być one uznane jedynie za uchwały będące aktami kierownictwa wewnętrznego, czyli uchwałami wiążącymi samą radę gminy i inne podmioty funkcjonujące na terenie gminy, jednakże nie mogą stanowić podstawy prawnej dla wydawanych decyzji administracyjnych i nie rodzą po stronie obywateli i podmiotów z nimi zrównanych w pozycji prawnej żadnych uprawnień względem gminy" (S. Nitecki, 6.3.1. Gmina (w:) Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008).

Gdyby z kolei usunąć z zaskarżonej uchwały zapisy wskazanych wyżej § 3 ust. 4 oraz § 5 – 8 załącznika nr 1 do uchwały oraz zapisy znajdujące się w załącznikach do załącznika nr 1 do uchwały, pozostała treść uchwały ma wyłącznie walor opisowy i nie zawiera wizji w zakresie rozwiązywania problemów społecznych występujących na terenie miasta i gminy Wieliczka.

Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.