II OSK 501/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-04-29	
Data wpływu	2025-03-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Bk 700/24	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 775; art. 7, art. 77, art. 80, art. 136, art. 138 § 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 1225; § 3 pkt 5; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 682; art. 71 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 64e, art. 151a § 2, art. 182 § 2a, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Dnia 29 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 700/24 w sprawie ze sprzeciwu M. K. i B. L. od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biuałymstoku z dnia 22 października 2024 r., nr WOP.7721.120.2024.MW w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 700/24, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciw M. K. i B. L. (dalej jako Skarżący) od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biuałymstoku z dnia 22 października 2024 r., nr WOP.7721.120.2024.MW, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako "K.p.a." uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z 5 września 2024 r. nr NB.1.5161.22.2023.BS, umarzajacą postępowanie administracyjne dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w B. (działka nr ewid. [...], obręb [...] – dalej jako budynek mieszkalny) i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Powyższy wyrok WSA w Białymstoku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku w związku z pismem mieszkańców ul. [...] w B. informującym o wykorzystywaniu na usługi hotelowe budynku mieszkalnego, 4 września 2023 r. wszczął postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania tegoż budynku.

Podczas oględzin ww. budynku mieskzalnego 5 października 2023 r. organ nadzoru ustalił, że na działce znajduje się czterokondygnacyjny budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej oraz wyznaczonych prowizorycznie 11 ponumerowanych miejsc postojowych. W poziomie przyziemia znajduje się: ciąg komunikacyjny w którym stoi lodówka, aneks kuchenny wyposażony w płytę elektryczną sześć pokoi, pralnia z zamontowanym zasobnikiem ciepłej wody i kotłem gazowym, dwie łazienki. Na parterze znajduje się: komunikacja, aneks kuchenny wyposażony w płytę elektryczną lodówkę i zmywarkę, 7 pokoi i dwie łazienki. Na 1. piętrze układ pomieszczeń podobny jest do poziomu parteru. Poddasze składa się z 5 pokoi i komunikacji. Ponadto na poziomach przyziemia, parteru i 1. piętra na korytarzach ustawione zostały pojemniki do segregacji śmieci. Przed drzwiami do pokoi, na każdej kondygnacji ustawione jest obuwie. Podczas oględzin ustalono, że pokoje zamieszkiwane są przez osoby trzecie, niespokrewnione ze sobą. Wynajmem zajmuje się jeden ze współwłaścicieli budynku – B. L.. Zgodnie z wyjaśnieniami M. K. (drugi współwłaściciel) kontrolowana nieruchomość została zakupiona przez obecnych współwłaścicieli w 2022 r. i od tego czasu budynek nie był przebudowywany. Uczestniczący w oględzinach A. B. – upoważniony przez radcę prawnego S. K. reprezentującego uczestników postępowania A. K. i R. K., zawnioskował o wystąpienie do Komendanta Miejskiego Policji i dołączenie do akt sprawy wykazu interwencji oraz informacje dotyczące osób zamieszkujących w budynku przy ul. [...] w B..

Po otrzymaniu od organów Policji informacji odnośnie do przeprowadzanych interwencji w przedmiotowym budynku (Komisariat Policji IV w Białymstoku, Komisariat Miejski Policji w Białymstoku i Oddział Prewencji Policji w Białymstoku) organ nadzoru 22 lutego 2024 r. przeprowadził kolejne oględziny budynku mieszkalnego. Ustalono, iż część pomieszczeń w dalszym ciągu jest zamieszkiwana, a zgodnie z oświadczeniem P. K. (upoważnionego do oględzin przez żonę – M. K.) pomieszczenia, które zgodnie z dokumentacją nie posiadają funkcji mieszkalnej zostały opróżnione.

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego M. K. przedłożyła kopie umów najmu lokali świadczące o wynajmowaniu pokoi na czas określony długoterminowy oraz złożyła wyjaśnienia, iż wszystkie pomieszczenia użytkowane w sposób niewłaściwy zostały opróżnione. Ponadto przedłożone zostały protokoły badań elektrycznych z 8 stycznia 2024 r., z głównej próby szczelności instalacji gazowej przeprowadzonej 11 marca 2023 r. oraz protokół okresowej kontroli przewodów kominowych z 8 lutego 2024 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku decyzją z 5 września 2024 r. umorzył postępowanie administracyjne. Uznał, że przedmiotowy budynak mieszkalny jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem.

Mając na uwadze obowiązujący dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że budynek mieszkalny znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 5MN, który przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zauważył, że budynek ten uzyskał pozwolenie na użytkowanie jako budynek mieszkalny rodzinny w zabudowie szeregowej – decyzja z 14 października 2004 r., a organ prowadził pod tym adresem postępowanie administracyjne dotyczące samowolnej rozbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania jednorodzinnego budynku mieszklanego na hotel "[...]". Postępowanie powyższe zostało umorzone decyzją z 5 kwietnia 2019 r. znak: NB.I.5160.68.2017.HD bowiem najem długoterminowy pokoi na cele mieszkalne nie zmienia funkcji budynku. Organ wskazał, że w przedmiotowym budynku nie były wykonywane aktualnie żadne roboty budowlane, a stan pomieszczeń zgodnie z oświadczeniem jest zgodny z inwentaryzacją wykonaną w ramach prowadzonego już wcześniej postępowania administracyjnego w tym organie (NB.I.5160.68.2017.HD).

Zdaniem organu, brak było podstaw aby uznać, że budynek mieszkalny użytkowany jest jako hotel. Organ stwierdził, że udostępnienie pokoju lub lokalu mieszkalnego na podstawie stosunku najmu nie stanowi samo w sobie usługi hotelarskiej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1944 ze zm., dalej jako: "ustawa o usługach hotelarskich"), o ile świadczenie to ogranicza się tylko do najmu lokalu bez wykonywania innych usług świadczonych w obrębie obiektu (np. przygotowywania posiłków). Wobec tego wynajem pokoi w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w oparciu o zawarte umowy cywilnoprawne nie mieści się w pojęciu ww. usług. W ocenie organu, także wzrost liczby osób wynajmujących pokoje, nie oznacza że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku jako budynku zamieszkania zbiorowego. Zmienia się bowiem jedynie użytkownik lokalu mieszkalnego, nie zaś jego funkcja. Organ podkreślił, że część pokoi w kontrolowanym budynku mieszkalnym wynajmowanych jest długoterminowo na cele mieszkalne. Tym samym sposób użytkowania przedmiotowego budynku pozostaje bez zmian. Nie zmieniły się bowiem żadne z warunków wskazanych w art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako: u.p.b.).

Po rozpatrzeniu odwołania A. K. i R. K. od powyższej decyji Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy stwierdził, że wydane rozstrzygnięcie było nieprawidłowe, a przynajmniej przedwczesne, bowiem podczas ponownych oględzin budynku mieszkalnego 22 lutego 2024 r. PINB nie sprawdził wszystkich pokoi, co potwierdzały zapisy protokołu. Organ wskazał, że ustanowiony na czas dokonania oględzin pełnomocnik M. K. zadeklarował, iż w przeciągu 14 dni dostarczy do siedziby PINB umowy najmu, dokumenty z przeglądów technicznych oraz zdjęcia potwierdzające uprzątnięcie pomieszczeń użytkowanych niezgodnie z projektem. Poprzestając na tych oświadczeniach, deklaracjach oraz przedłożonych kopiach umów cywilnoprawnych z najemcami PINB nie dokonał kontroli sprawdzającej, uznając, iż brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. Organ odwoławczy nie podzielił takiego poglądu.

Zdaniem PWINB nie stwierdzono ponad wszelką wątpliwość, iż sposób użytkowania pomieszczeń w piwnicy i na strychu został przywrócony do stanu poprzedniego – zgodnego z projektem, a pomieszczenia gospodarcze nie są i nie będą wykorzystywane dla celów mieszkalnych. Jeżeli aktualne i zgodne ze stanem prawnym są rzuty poszczególnych pięter datowane na 10 lipca 2018 r. to w piwnicy nie może być żadnych pomieszczeń mieszkalnych, a jedynie gospodarcze, na parterze winno znajdować się 5 pokoi i 2 garderoby, na I piętrze 4 pokoje, salon i garderoba, a na poddaszu 3 pokoje i strych. Organ odwoławczy zaznaczył, że ten stan winien być zgodny z aktualnym faktycznym sposobem wykorzystywania pomieszczeń.

Odnośnie do ilości osób wynajmujących jednocześnie pokoje mieszkalne w przedmiotowym budynku PWINB zauważył, że organ I instancji winien dokonać dokładnych ustaleń w tym zakresie, albowiem ich wynik ma znaczenie dla kierunku dalszego prowadzenia postępowania. Jego zdaniem, w przypadku znacznego wzrostu liczby osób zamieszkujących w tym budynku – niezależnie czy będzie to najem krótkoterminowy czy długoterminowy, nie można mówić, że intensywność użytkowania obiektu nie uległa zmianie. Art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. wprost wskazuje, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgody właściwego organu, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki w nim określone. PWINB wywiódł, że skoro zaś nawet zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, może spowodować zmianę wymagającą zgłoszenia, to tym bardziej zmiana funkcji powoduje konieczność podjęcia czynności z art. 71 u.p.b.

Zdaniem PWINB, o ile sam najem nie przesądza o tym, że mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiektu, to zgodnie z orzecznictwem jeśli w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przebywa okresowo znaczna liczba osób niespokrewnionych z właścicielem, mamy do czynienia z budynkiem zamieszkania zbiorowego, co wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania a także koniecznością doprowadzenia budynku do norm powszechnie obowiązujących, w tym budowlanych i p-poż, dostosowania do zmiany wielkości obciążeń w budynku w postaci zintensyfikowania jego użytkowania, wyznaczenia alternatywnej drogi ewakuacyjnej.

Organ odwoławczy za konieczne uznał ponowne dokonanie oceny, czy wynajem pokoi w domu jednorodzinnym na cele mieszkaniowe osobom trzecim stanowi zmianę sposobu użytkowania. Jednoznaczna odpowiedź na to pytanie determinuje rozstrzygnięcie w sprawie. Ze względu na brak definicji ustawowej pojęcia "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części" oraz jedynie przykładowy katalog czynności w nim wymienionych, organ wskazał, w oparciu o poglądy orzecznictwa, iż do zmiany sposobu użytkowania należy zaliczyć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 u.p.b.

PWINB wyraził przekonanie, że wyodrębnienie w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym łącznie kilkunastu lokali mieszkalnych (składających się każdy z pokoju z aneksem kuchennym lub także z pomieszczenia łazienki) i ostatecznie przeznaczonych na wynajem może skutkować zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Generalnie nie ma bowiem wątpliwości, że wynajmujący nie zamieszkują w przedmiotowym budynku, zaś lokale mieszkalne były wynajmowane na rzecz osób trzecich, na podstawie umów najmu (co sami potwierdzili w toku postępowania). Mogło to spowodować co najmniej zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych. Zaznaczył, że podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt, lub jego część do zamieszkania większej ilości osób, musi spełnić o wiele surowsze wymagania związane z bezpiecznym jego użytkowaniem, niż właściciel budynku jednorodzinnego. Skoro w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym jednocześnie przebywa wiele niespokrewnionych ze sobą osób, to doszło do co najmniej intensyfikacji sposobu użytkowania dotychczasowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, poprzez możliwość użytkowania go jako odrębnych lokali mieszkalnych, nawet przy założeniu że cześć nieruchomości jest użytkowana wspólnie m.in. pralnia. Inne są wymogi określane przez przepisy techniczno-budowlane dotyczące budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a inne wymogi musi spełnić budynek wielorodzinny, czy też budynek zamieszkania zbiorowego.

PWINB stwierdził, że organ I instancji nie wypowiedział się, dlaczego uznał, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w kierunku budynku zamieszkania zbiorowego, chociaż są w nim świadczone usługi najmu, co wynika z zeznań choćby sąsiadów, uczestników postępowania oraz wyjaśnień właścicieli. Organ nie wyjaśnił zatem czy i dlaczego przedmiotowy obiekt standardów "budynku zamieszkania zbiorowego" w rozumieniu § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie dot. warunków technicznych") nie spełnia. Tymczasem ewentualna kwalifikacja budynku jako budynku zamieszkania zbiorowego otwiera drogę do rozważania znaczenia dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Powyższe uchybienia musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Z powyższym rozstrzygnięciem kasacyjnym nie zgodzili się współwłaściciele przedmiotowego budynku M. K. i B. L. składając sprzeciw na decyzję PWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wskazali na brak jest przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W ich ocenie, materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony rzetelnie i należało postępowanie umorzyć, a dostrzeżone uchybienia mogły być naprawione postępowaniem organu odwoławczego, bowiem nie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania – nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjasniającego w całości lub w znacznej części. W ich ocenie umorzenie postępowania nie było przedwczesne bowiem postępowanie dowodowe przeprowadzono wnikliwie. Organ I instancji ponad wszelką wątpliwość ustalił, że pomieszczenia gospodarcze znajdujące się w piwnicy i na strychu nie są zamieszkane tj. użytkowane są zgodnie z przeznaczeniem. Tym samym, nie sposób jest mówić o zmianie przeznaczenia budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 u.p.b. Skoro organ I instancji w toku obecnie prowadzonego postępowania nie ustalił żadnych innych okoliczności niż te, które były podstawą umorzenia uprzedniego postępowania (decyzja z 2019 r.) to zasadnym było umorzenie postępowania. W ich ocenie, organ odwoławczy w sposób definitywny wypowiedział się w zakresie stanu faktycznego, zatem nie powinien wydawać decyzji kasatoryjnej a merytoryczną.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ poddtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jego oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciw, uznając, że w sprawie zasitniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że PWINB miał podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż zaistniały przesłanki do jej wydania określone w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodził się z organem odwoławczym, że decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego wydano co najmniej przedwcześnie. Zebrany dotychczas materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego przy ul. [...] w B.. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, gdyż pozostaje szereg okoliczności w stanie faktycznym, które w dalszym ciągu wymagają wyjaśnienia (art. 7 K.p.a.) i nie zebrano materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.). Niezasadnie też uznano, że dowiedziono braku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego przy ul. [...] w B., gdyż dotychczas zebrane dowody nie pozwalają na takie przekonanie (art. 80 K.p.a.). Nadto, w ocenie Sądu, zakres czynności dowodowych, które należy podjąć przed wydaniem decyzji, wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego określone w art. 136 K.p.a.

Sąd zauważył, że okoliczność przeprowadzenia wcześniej postępowania nadzorczego oraz wydania pozwolenia na użytkowanie przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie stanowią przeszkody w prowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie.

Sąd mając na uwadze poprzednio prowadzone postępowanie nadzorcze zakończone umorzeniem postępowania decyzją z 5 kwietnia 2019 r., za całkowicie chybiony uznał sposób rozumowania skarżących, że skoro w 2019 r. organ I instancji nie dostrzegł naruszeń przepisów prawa budowlanego to nie można już prowadzić postępowania dotyczącego naruszeń zaistniałych później. Tożsamość stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do przyjęcia, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Z samej swej istoty dana decyzja ostateczna nie uwzględnia zdarzeń zaistniałych po dacie jej wydania, a więc także ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b.

Sąd mając na uwadze podnoszony przez skarżących argument o uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku oraz uchwalenie obowiązującego planu miejscowego już po uzyskaniu tego pozwolenia na użytkowania nie wie jakie znaczenie prawne skarżący przypisują tym faktom. Sąd zauważa, że w pozwoleniu na użytkowanie budynek został określony jako mieszkalny jednorodzinny, a zatem jego funkcja określona w pozwoleniu na użytkowanie i w późniejszym planie miejscowym jest zakreślona w sposób tożsamy. Nie ma więc wątpliwości, że nie uzyskano decyzji na użytkowanie budynku zamieszkania zbiorowego, wielorodzinnego czy budynku przeznaczonego na usługi hotelowe itp.

Sąd zaakceptował wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przedstawioną w zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Oceniając jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. Sąd zauważył, że przesłankę koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19). Wobec tego nie można było uniknąć wypowiedzi w przedmiocie wykładni podstawy prawnej wyznaczającej wymagające zbadania okoliczności sprawy.

Sąd stwierdził, że w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia, czy uległy one zmianie (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 232/22). Nadto przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2232/20).

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że dotychczas zebrany materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania w powyższym rozumieniu. W szczególności w przeprowadzonych oględzinach w sposób niepełny zbadano stan poszczególnych pomieszczeń w budynku. Z dowodów w postaci protokołów oględzin wynika, że do niektórych z pomieszczeń nie umożliwiono dostępu. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że nie dokonano w pełni ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że sposób użytkowania piwnic, strychu oraz pomieszczeń gospodarczych jest zgodny z projektem, tj. nieprzeznaczony na cele mieszkalne.

Organ odwoławczy, zbieżnie z akceptowaną też przez sąd wykładnią art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b., zasadnie zwrócił uwagę na intensywność użytkowania budynku. Organ I instancji wykluczył tego rodzaju interpretację, przez co całkowicie pominął konieczność zbadania sprawy w tym aspekcie, na co trafnie zwrócił uwagę PWINB.

W ocenie Sądu, zakres postępowania dowodowego, które wymaga jeszcze przeprowadzenia, jest na tyle znaczny, że wykracza poza kompetencje organu odwoławczego zakreślone w treści art. 136 K.p.a. W zakresie niektórych pomieszczeń w ww. budynku brak jest dowodów wskazujących na ich aktualny stan, nadto nie zebrano materiału dowodowego celem ustalenia czy doszło do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania.

M. K. i B. L. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu skarżących od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektpra Nadzoru Budowlanego z dn. 22.10.2024 r. nr WOP.7721.120.2024.MW, w sytuacji gdy decyzja wobec której wniesiono sprzeciw była wydana z naruszeniem przepisów prawa i jako taka powinna zostać uchylona w całości ponieważ:

a) postępowanie w przedmiocie oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...], zostało uprzednio zakończone ostateczną decyzją administracyjną wydaną w 2019 r., zatem organy nie miały podstaw do ponownego merytorycznego badania sprawy,

b) organ, pomimmo ciążącego na nim obowiązku (art. 138 § 2 K.p.a.), nie wskazał w sposób jednoznaczny jakie przepisy prawa i w jakim zakresie zostały naruszone przez organ pierwszej instancji,

c) w wydanej przez organ decyzji kasatoryjnej, organ przeprowadził szczegółową analizę stanu prawnego, poszczególnych pojęć prawnych oraz de facto dokonał pełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zatem powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie,

d) decyzja organu pierwszej instancji była zgodna z prawem i wydana została w oparciu o rzetelnie zgromadzony materiał dowodowy, w szczególości trafne były konkluzje związane z intensywnością użytkowania budynku, a umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji było rozstrzygnięciem prawidłowym.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpatrzenia skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących kasacyjnie stwierdził, że zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony w całości bowiem został wydany z naruszeniem przepisów prawa.

W ocenie skarżących, w realiach niniejszej sprawy Sąd nie dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, ocen prawnych oraz zarzutów podniesionych w sprzeciwie.

Skarżący kasacyjnie twierdzą, że wyrok oddalający sprzeciw jest rozstrzygnięciem nieprawidłowym. Sąd nie dostrzegł bowiem, że umorzenie postępowania było co do zasady słusznym rozstrzygnięciem, a kolejne badanie sprawy, sprowadza się do podważania ustaleń wynikających z ostatecznie zakończonych postępowań administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna M. K. i B. L. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna nie mogła zostać rozpatrzona na rozprawie jak wnioskowali o to skarzący kasacyjnie albowiem nie przewiduje tego art. 182 § 2a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem NSA rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeiu niejawnym.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że kontrolowana decyzja była decyzją organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia, o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady, a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podkreślić również należy, że przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące prawidłowości wydania przez organ w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem NSA, ocena Sądu I instancji, wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy, w zaistniałych w sprawie okolicznościach, miał podstawy aby wydać decyzję kasatoryjną, była prawidłowa.

Zasadniczą wadą postępowania organu I instancji dostrzeżoną przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku było to, że w postępowaniu prowadzonym w kierunku ustalenia czy w przedmiotowym budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania z jednorodzinnego budynku mieszkalnego na inny budynek usługowy np. hotelowy czy budynek zamieszkania zbiorowego, nie ustalono pełnego stanu faktycznego, z którego jednoznacznie wynikałoby czy nastąpiła zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania czy też do takiej zamiany nie doszło.

Zauważyć należy, że z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. wynika, iż do zmiany sposobu użytkowania może dojść w przypadku podjęcia bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. O ile zatem zasadniczo do zmiany tych warunków dochodzi gdy zmienia się dotychczasowa funkcja obiektu budowlanego np. z domu mieszkalnego na budynek usługowy, to o zmianie sposobu użytkowania może decydować okoliczność, która determinuje zmianę wymienionych w tym przepisie warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń.

Dla ustalenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na inny budynek konieczne jest przede wszystkim ustalenie rzeczywistego sposobu jego obecnego użytkowania. W tym celu organ przeprowadza dowód z oględzin, które zawierają ustalenia jak wygląda aktualnie faktyczny sposób użytkowania kontrolowanego obiektu. Zatem za wystarczające i wiarygodne nie sposób uznać oględzin, które nie przedstawiają stanu rzeczywistego. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie bowiem oględziny PINB przeprowadzone 22 lutego 2024 r. nie dały pełnego obrazu sposobu aktualnego użytkowania wszystkich pomieszczeń (w tym pokoi) znajdujących się na wszystkich kondygnacjach budynku mieszkalnego. Skoro protokół stwierdza wprost, że dane pomieszczenia nie zostały udostęponione, pozostały zamknięte, to nie sposób stwierdzić, że stan deklarowany przez obecną osobę trzecią (pełnomocnika współwłaściciela) jest stanem rzeczywistym ustalonym przez organy administracji podlegającym następnie ocenie prawnej. Wobec powyższego słusznie organ odwoławczy dopatrzył się naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego bowiem nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czyli jak użytkowane są wszystkie pomieszczenia kontolrowanego budynku. Nie można na podstawie wybrakowanych oględzin twierdzić, że stan użytkowania pomieszczeń odpowiadał wskazanemu w projekcie budowlanym, czy w pozwoleniu na użytkowanie. Organ odwoławczy słusznie wwskazał w zaskarżonej decyzji, że protokół oględzin jednoznacznie wskazuje na brak dostępu do określonych pomieszczeń i w zwiazku z tym nie sposób wnioskować o zachowaniu bez zmian sposobu użytkowania całego budynku.

Ustalenia te nie mogły stanowić przedmiotu uzupełniającego postępownia dowodowego organu odwoławczego stosownie do kompetencji nadanej art. 136 K.p.a. bowiem doprowadziłoby to wprost do naruszenia zasady dwukrotnego rozpozania tej samej sprawy przez organy obu instancji (zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a.). Wyczerpujących ustaleń sposobu użytkowania pomieszczeń przedmiotowego budynku mieszkalnego nie przeprowadził organ I instancji i organ odwoławczy nie mógł go w tym zakresie zastąpić bowiem istota sprawy byłaby rozpatrzona tylko przez jeden organ.

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy była też prawidłowa wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przyjęta przez organ odwoławczy. Organ ten wyraził bowiem słuszny pogląd, że ww. przepis wprost wskazuje, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgody właściwego organu, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki w nim określone. W istocie jeśli zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, doprowadzić może do zmiany warunków użytkowania wymagających zgłoszenia, to tym bardziej zmiana funkcji powoduje konieczność podjęcia czynności z tego przepisu. Wobec tego organ I instancji zobligowany był za pomocą wszelkich dostęponych i możliwych do przeprowadzenia dowodów ustalić ilość osób wynajmujących jednocześnie pokoje mieszkalne w przedmiotowym budynku. Nie wykluczone bowiem, że w niniejszej sprawie zachodzi intensyfikacja dotychczasowego użytkowania przedmiotowego budynku jednorodzinnego co może w konsekwencji prowadzić do co najmniej zmiany warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego i higieniczno-sanitarnych (ilość osób w obiekcie wpływa na warunki sprawnej i bezpiecznej ewakuacji podczas pożaru, czyli warunkuje bezpieczeństwo tego obiektu, kumulacja ludzi w jednym obiekcie sprzyja większemu ryzyku rozwoju chorób i większej ilości wytwarzanych ścieków czy śmieci) a w ostateczności do uznania, że z uwagi na ilość mieszkańców nie jest to już budynek jednorodzinny a budynek zamieszkania zbiorowego. Słusznie zauważa organ odwoławczy, że zgoła inne są wymogi określane przez przepisy techniczno-budowlane dotyczące budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a inne wymogi musi spełnić budynek wielorodzinny, czy też budynek zamieszkania zbiorowego.

Organ odwoławczy prześledził tok rozumowania organu I instancji i słusznie dostrzegł w nim braki albowiem uzasadnienie decyzji umarzającej postępowanie nie zawiera żadnego wyjaśnienia dlaczego organ ten uznał, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w kierunku budynku zamieszkania zbiorowego, chociaż są w nim świadczone usługi najmu, co wynika z zeznań choćby sąsiadów, uczestników postępowania oraz wyjaśnień właścicieli. Słuszna jest zatem konstatacja, że organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił, czy i dlaczego przedmiotowy obiekt standardów "budynku zamieszkania zbiorowego" w rozumieniu § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie spełnia. W ocenie NSA, nie ulega wątpliwości, że ewentualna kwalifikacja przedmiotowego budynku jako budynku zamieszkania zbiorowego jest okoliczością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy gdyż kwalifikacja taka prowadzi do uznania, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wobec powyższego chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd niezasadnie oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a w zw. z art. 64e P.p.s.a. W sytuacji wadliwego postępowania dowodowego organu I instancji należało zastosować art. 138 § 2 K.p.a. Ewidentnie postępowanie organu I instancji było wadliwe zatem wystąpiła przesłanka naruszenia przepisów postępowania pod względem zebrania pełnego materiału pozwlającego rozstrzygnąć sprawę jak i pod względem oceny tego materiału i wynikającej z niej oceny prawnej. W wyniku tych uchybień pozostał do wyjaśnienia zakres sprawy istotny dla wydania rozstrzygnięcia.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło w sprawie do orzekania w sprawie już prawomocnie zakończonej, stanu powagi rzeczy osądzonej. Okoliczność, że poprzednio w 2019 r. toczyło się postępowanie w tym samym przedmiocie i zostało ono umorzone nie oznacza, że obecnie organy oceniając nowe okoliczności zaistniałe w sprawie dokonują oceny sprawy już osądzonej. Skoro organy na nowo oceniają nowy stan faktyczny – tj. obecny a nie poprzedni sposób użytkowania tego samego budynku – to nie zachodzi stan res iudicata. Nie zachodzi bowiem tożsamość stanu faktycznego, którego dotyczy rozstrzygnięcie organów.

Wbrew oczekiwaniom skarżących kasacyjnie organ odwoławczy nie mógł rozstrzygnąć sprawy merytorycznie pomimo pogłębionej oceny sprawy albowiem postępowanie dowodowe warunkujące rozstrzygnięcie sprawy zostało przeprowadzone wadliwie. Okoliczność, że organ odwołwczy przeprowadził wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie świadczy o tym, że dokonał subsumpcji stanu faktycznego do normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie. Organ ten przywołał przepis i wskazał na prawidłową jego wykładnię aby wykazać, że istotne dla sprawy okoliczności nie zostały ustalone. Nie mógł w niepełnym stanie faktycznym orzekać merytorycznie o prawach i obowiązkach stron tego postępowania.

Wobec powyższego Sąd I instancji słusznie oddalił sprzeciw bowiem organ odwoławczy miał uzasadnione okolicznościami (wady postępowania dowodowego) podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania stosownie do wymogów wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Niezasadne są twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, że o w sprawie został rzetelnie zgromadzony materiał dowodowy i ocena tego materiału pozwalała uznać, że do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego nie doszło co miałoby uzasadniać umorzenie postępowania.

W ocenie NSA, w powyższych okolicznościach wydanie decyzji kasacyjnej było uzasadnione a zakres koniecznych ustaleń organu I instancji wykluczał dokonanie ich samodzielnie porzez PWINB albowiem przekraczało to znacząco kompetencję wynikającą z art. 136 K.p.a. a tym samym mogłoby to zagrażać dochowaniu zasady dwuinstancyjności postępowania.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej a w konsekwencji do oddalenia sprzeciwu stosownie do art. 151a § 2 P.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.