Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Gocki po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w [...] na wynik kontroli Prezydenta Miasta Opole z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie weryfikacji liczby uczniów oraz prawidłowości wykorzystania i rozliczania udzielonych szkole dotacji postanawia : 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej ze środków finansowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych 00/100) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Prezydent Miasta Opola w oparciu o regulacje § 12 w zw. z § 13 uchwały nr LIV/1075/17 Rady Miasta Opola z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Opols. z 2018 r. poz. 82, dalej jako uchwała nr LIV/1075/17 z dnia 28 grudnia 2017 r.), w zw. z art. 36 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 17), przeprowadził kontrolę w B nr [...] w [...], dla której organem prowadzącym jest A sp. z o.o. w [...] (dalej: Spółka, strona, skarżąca).

Celem kontroli, którą objęto lata 2019 - 2020, było sprawdzenie zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych przez szkołę w składanych informacjach o liczbie uczniów, na podstawie których przyznano dotacje oraz zbadanie prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji. Ustalenia faktyczne poczynione w toku kontroli znalazły następnie swoje odzwierciedlenie w treści sporządzonego po jej zakończeniu protokołu kontroli nr [...] z 27 sierpnia 2020 r., znak [...], doręczonego stronie 5 października 2020 r.

Pismem z 14 października 2020 r., Spółka wniosła umotywowane zastrzeżenia do protokołu kontroli nr [...]. Ponadto pismem z 19 października 2020 r. złożyła skargę do tut. Sądu na wynik kontroli, zarzucając mu naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.- dalej k.p.a.), tj. art. 6, art. 8, art. 10, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 11 oraz art. 7 ww. ustawy, a także przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 910) oraz ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 17). poprzez nieprawidłową wykładnię przepisów dotyczących miejsca prowadzenia zajęć.

Stawiając powyższe zarzuty Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w całości lub części (zgodnie z żądaniami zawartymi w uzasadnieniu skargi), ewentualnie o nakazanie organowi uwzględnienia zarzutów zawartych w zastrzeżeniach skarżącej z 14 października 2020 r. i w niniejszej skardze w terminie 21 dni (lub innym odpowiednim terminie) od dnia uprawomocnia się orzeczenia w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi Spółka w pierwszej kolejności odniosła się do kwestii dopuszczalności skargi.

Wskazując na dopuszczalność zaskarżania wyników kontroli przybierających formę protokołu wskazała, że zgodnie ze znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 17) organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28- 31a i art. 32. Zgodnie z art. 38 ust. 1 tej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Tryb i zakres kontroli pobrania oraz wykorzystania dotacji udzielonych przez Miasto [...] (winno być [...] - uwaga Sądu) w badanym okresie regulowała uchwała nr LIV/1075/17 Rady Miasta Opola z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.

Zgodnie zaś z § 14 uchwały nr XXVIII/572/20 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2020 r. w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania do kontroli rozpoczętych przed dniem wejścia w życie tej uchwały stosuje się przepisy § 13 uchwały nr LIV//1075/17 Rady Miasta Opola z dnia 28 grudnia 2017 r.

Zgodnie z powyższą uchwałą, wyniki kontroli opisujące stan faktyczny przedstawiane są przez kontrolującego w protokole kontroli sporządzanym w 2 egzemplarzach, po jednym dla dotowanego i dotującego.

Z powyższych regulacji wynika zatem, że protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli oraz wyniki przeprowadzonej kontroli.

Z tego względu, w ocenie skarżącej, przedmiotowy protokół kontroli B ma wszystkie cechy zaskarżalnych czynności administracyjnych, gdyż prowadzi on do nałożenia na stronę obowiązku zwrotu dotacji, a tym samym niewątpliwie kreuje nową sytuację prawną kontrolowanego podmiotu. Wynik kontroli stwierdzający uchybienia w rozliczeniu dotacji i obowiązek jej zwrotu pozostaje sprzężony ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, a tym samym stanowi czynność, o której mowa w 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zasadniczą kwestią jaką zatem należy oceniać rozważając czy konkretny akt lub czynność dotyczy praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa jest wpływ aktu lub czynności na sferę praw i obowiązków strony, a zdaniem skarżącej taki wpływ ma miejsce. W swojej argumentacji strona odniosła się też do wyrażanych w tym względzie stanowisk judykatury i doktryny..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie. Wnosząc o odrzucenie skargi organ argumentował, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem przedmiotem skargi jest wynik kontroli (protokół kontroli). Zaznaczył, że kontrola nie jest postępowaniem administracyjnym, a jedynie czynnością faktyczną organu, która to czynność nie rodzi żadnych obowiązków ani nie przyznaje kontrolowanemu podmiotowi uprawnień i nie nakłada obowiązków. Czynności kontrolne wskazują wyłącznie na uchybienia i nieprawidłowości oraz sprowadzają się do ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczą uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie mają one też charakteru władczego skierowanego do podmiotu administrowanego. Mogą stać się podstawą do podjęcia takich władczych działań w przyszłości. Dostarczają one jedynie materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, w ramach którego strona może podważać ustalenia dokonane w toku kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: [p.p.s.a.] kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty, czynności, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wymienionych enumeratywnie w treści tego przepisu.

W niniejszej sprawie, skarżąca uczyniła przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej wynik kontroli, wydany po przeprowadzeniu - na podstawie § 12 w zw. z § 13 uchwały nr LIV/1075/17 Rady Miasta Opola z dnia 28 grudnia 2017 r. w zw. z art. 36 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - w B nr [...] w [...], dla której organem prowadzącym jest A sp. z o.o., kontroli zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych przez szkołę w składanych informacjach o liczbie uczniów, na których przyznano dotację oraz prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że wskazywany przez stronę wynik kontroli dotyczy oceny zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych przez szkołę w składanych informacjach o liczbie uczniów, na których przyznano dotacje oraz prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji. Jako przedmiot skargi wynik kontroli nie jest decyzją, postanowieniem, aktem prawa miejscowego, aktem nadzoru czy też pisemną interpretacją podatkową. Rozważenia wymaga natomiast, czy stanowi on akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zgodnie z powołanym przepisem, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W orzecznictwie, jak i doktrynie na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przyjmuje się, że wynik kontroli może być czynnością z zakresu administracji publicznej, o ile dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zagadnienie powyższe było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 13/00, w której sformułowano tezę, że "wynik kontroli, który - nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 u.k.s. - wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Pogląd ten został podtrzymany w późniejszym orzecznictwie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 lipca 2016 r., sygn. II GSK 3150/16 (orzeczenie dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), na gruncie aktualnego brzmienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą one spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nawiązując do ww. uchwały NSA zauważył, że wydanie wyniku kontroli może wyjątkowo stanowić zaskarżalną czynność z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy czynność taka pozostaje wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności, gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa. Wynik kontroli, który wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

NSA w pełni zgodził się z zawartą w uzasadnieniu ww. uchwały tezą, że - co do zasady - wynik kontroli zawiera tylko ustalenia, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej w ten sposób, że nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego. Adresat takiego wyniku może bronić swojego interesu prawnego w innym postępowaniu, w którym zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogłyby zostać wykorzystane.

W kwestii zaskarżalności wyniku kontroli wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu postanowienia z 20 października 2014 r., sygn. akt TS 186/14 (publ. OTK ZU B/2016, poz. 117), stwierdził m.in., że "sporządzenie wyniku kontroli - zawierającego wyłącznie ustalenia faktyczne, bez określenia obowiązków podmiotu kontrolowanego - jest tylko czynnością materialno-techniczną oraz środkiem dowodowym, który może zostać wykorzystany w innym postępowaniu, w którym jego treść może być podważana za pomocą innych środków dowodowych. Nie wywiera zatem bezpośrednich skutków prawnych dla kontrolowanego. Jakkolwiek niewątpliwie taki wynik kontroli może mieć w przyszłości wpływ na sytuację prawną spółki, to jednak sam nie powoduje jeszcze żadnych konsekwencji prawnych, a w szczególności podatkowych. Trybunał zauważa, że każdy wynik kontroli, jeśli zawiera stwierdzenie jakieś nieprawidłowości, wpływa pośrednio na sytuację podmiotu kontrolowanego. Niemniej jednak jest to związane z samą istotą tego typu czynności.

Aby taki wynik podlegał zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ów wpływ musi mieć charakter ścisły w tym znaczeniu, że sam wynik kontroli ma być bezpośrednią i wystarczającą podstawą nie tylko do nałożenia obowiązków na podmiot kontrolowany, ale także do prowadzenia egzekucji. Wtedy bowiem dochodzi do wkroczenia wyniku kontroli w materię decyzyjną zastrzeżoną w postępowaniu administracyjnym zasadniczo dla aktu administracyjnego wydanego formie decyzji."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd, w pełni podzielając przedstawione w nich zapatrywanie prawne, stwierdza, że organ kontroli w akcie stanowiącym wynik kontroli nie nałożył na stronę w sposób władczy żadnych obowiązków.

Zaskarżony w niniejszej sprawie wynik kontroli stanowi czynność, która nie kształtuje praw i obowiązków strony, a jedynie stanowi środek dowodowy, który może być wykorzystany w innym postępowaniu, zaś ustalenia w nim zawarte mogą być kwestionowane przez stronę tego postępowania. Gwarancją obrony strony przed ustaleniami wyniku kontroli będzie więc udział strony w postępowaniu, w którym wynik kontroli będzie traktowany jako dowód. Natomiast wydane w następstwie takiego postępowania rozstrzygnięcie w formie decyzji będzie objęte kontrolą sądowoadministracyjną.

Co więcej na etapie kontroli strona ma zagwarantowane prawo do zwalczania poczynionych w jej ramach ustaleń faktycznych, jednakże nie w ramach skargi do sądu administracyjnego, ale w formie złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, z którego to prawa skorzystała.

Jak wynika z akt sprawy pismem z 2 listopada 2020 r., znak [...], działając na podstawie § 13 ust. 15 uchwały nr LIV/1075/17 z dnia 28 grudnia 2017 r., kontrolujący, z zachowaniem 14-dniowego terminu, odnieśli się do złożonych zastrzeżeń do protokołu kontroli nr [...] z 27 sierpnia 2020 r.

W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób przyjąć, że zaskarżony obecnie wynik kontroli wywiera on skutki prawne takie jak decyzja organu w zakresie bezpośrednich skutków prawnych dla kontrolowanego. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżony wynik kontroli jako wyłącznie wskazujący dostrzeżone nieprawidłowości i nienakładający na Spółkę określonych obowiązków, nie może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdyż nie tylko nie nakłada na kontrolowanego jakichkolwiek obowiązków, ale również nie nadaje mu jakichkolwiek uprawnień.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznając skargę za niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.

O zwrocie wpisu sądowego Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.