Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 stwierdzającego niekonstytucyjność art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), za sprzeczne z prawem należy uznać wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji nakazujących dostosowanie zrealizowanych legalnie przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem zakresem uchwały tych obiektów.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Op 196/17 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2016 r. nr XXXVI/708/16 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Miasta Opola kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Op 196/17, po rozpoznaniu skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2016 r. nr XXXVI/708/16 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podniósł, że ww. uchwała krajobrazowa podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na niewykonaniu upoważnia zawartego w art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej upzp), z którego wynika obowiązek określenia w przedmiotowej uchwale warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. W kontrolowanej uchwale brak jest takich regulacji. Poza wskazaniem w § 9 ust. 2 uchwały terminu dostosowania "w ciągu 30 miesięcy", Rada nie określiła żadnych warunków dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych. Wskazano bezsprzecznie termin, natomiast nie określono na czym polegać ma dostosowanie istniejących już tablic i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków zawartych właśnie w tej uchwale. Doszło więc do pominięcia materii przewidzianej art. 37a ust. 9 upzp, czyli ograniczenia się jedynie do części delegacji ustawowej. Brak unormowania w tym zakresie uniemożliwi również realizację zapisów uchwały, czyli egzekwowania ustalonych zasad i warunków w niej unormowanych.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia zasady ochrony praw nabytych dotyczącej tych podmiotów, które legitymują się legalnie posadowioną tablicą reklamową, na podstawie zgłoszenia bądź uzyskanego pozwolenia na budowę. Wyczerpująca delegacja ustawowa zawarta w art. 37a upzp nie daje podstaw do wprowadzania regulacji ochronnych, bowiem priorytetem dla ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań, które miały na celu ochronę krajobrazu miejskiego, zadbanie o ład przestrzenny. W treści art. 37a upzp stanowi się o zasadach i warunkach sytuowania, o warunkach i terminach dostosowania, natomiast ustawodawca pominął aspekt formalnoprawny dotyczący podmiotów objętych regulacją uchwały krajobrazowej. W świetle powyższego bezpodstawny okazał się też zarzut skarżącej o braku ustanowienia w uchwale "stosownej" rekompensaty pieniężnej - odszkodowania.

Zwrócono nadto uwagę, iż art. 37a upzp nie nakładał na organy obowiązku różnicowania sytuacji właścicieli i operatorów tablic i urządzeń reklamowych, które zostały usytuowane legalnie, a tymi jakie funkcjonują nielegalnie, dlatego brak było podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej o stwierdzenie nieważności spornej uchwały z tego tytułu.

Za nietrafny Sąd uznał także zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady równego traktowania w granicach miasta Opola. Podział miasta na obszary (w granicach miasta) i wprowadzenie dla każdego z nich odrębnych regulacji, znajduje upoważnienie w delegacji ustawowej, co wynika wprost z treści art. 37a ust. 6 upzp.

Zdaniem Sądu brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu w przedmiocie regulacji zawartej w § 5 ust. 4 pkt 10 uchwały, która nie odnosi się do postanowień określonych przepisem art. 42a w związku z art. 43 ustawy o drogach publicznych. Powyższe stwierdzenie dotyczy także zapisu § 5 ust. 6 pkt 4 uchwały, który nie jest sprzeczny z prawem. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącej, organ nie był zobowiązany do wprowadzenia zaskarżoną uchwałą definicji "dostosowania", stąd też niezasadny okazał się zarzut naruszenia "Zasad techniki prawodawczej". Także zapisy uchwały regulujące maksymalną ilość urządzeń i tablic reklamowych na określonym terenie są czytelne, w sytuacji postanowień uchwały odnoszących się do zachowania odległości pomiędzy wskazanymi nośnikami reklamy.

Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia przepisów art. 48, art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., dalej Pb), oraz art. 156 Kpa, bowiem nie miały one zastosowania w kontrolowanej sprawie. Przepisy te dotyczą sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji, czyli indywidualnego aktu administracyjnego, a nie aktu generalnego, stanowiącego wyłącznie normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Wbrew twierdzeniu skarżącej, uchwałą krajobrazową nie wprowadzono a priori nakazu rozbiórki, ani nie orzeczono o utracie prawa własności.

Uwzględniając kompleksowy charakter unormowań proceduralnych zawartych w art. 37b upzp, Sąd Wojewódzki uznał nadto, że brak jest jakichkolwiek przesłanek ustawowych do zastosowania ponowienia procedury. W przypadku złożenia uwagi do projektu uchwały krajobrazowej i jej uwzględnienia, uchwała podlega stosownej korekcie, natomiast w razie nieuwzględnienia uwagi, odpowiedni organ wykonawczy gminy (prezydent, burmistrz, wójt) zamieszcza ją w wykazie uwag nieuwzględnionych i wraz z projektem tej uchwały przedkłada radzie gminy. W niniejszej sprawie tryb przewidziany wskazanym przepisem został zachowany.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła C. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie 37a ust. 9 upzp w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 28, art. 30 i art. 48 oraz art. 50 i 51 Pb, a także art. 155 i art. 156 § 1 Kpa przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis interpretowany zgodnie z wyżej powołanymi przepisami Konstytucji RP nie nakazywał Radzie Miasta Opole przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały ustanowienia w niej mechanizmu ochrony praw nabytych dla podmiotów (w tym skarżącej), które przed jej wejściem w życie wzniosły na terenie miasta Opola urządzenia reklamowe i tablice reklamowe na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń robót budowlanych, co skutkuje w efekcie uznaniem, że możliwe jest ustanowienie nakazu dostosowania takich tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do postanowień uchwały bez względu na ich status prawny i bez nałożenia na te podmioty obowiązku ich rozbiórki we właściwym trybie, czyli dopuszczalne jest potraktowanie takich legalnie wzniesionych tablic i urządzeń reklamowych jak samowoli budowlanych ze skutkiem retroaktywnym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wniesiono nadto o przedstawienie powstałego w niniejszej sprawie zagadnienia prawnego tj. problemu prokonstytucyjnej wykładni art. 37a ust. 9 upzp do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Opola wniosła o jej odrzucenie, alternatywnie oddalenie, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

4. Pismem z dnia 22 maja 2019 r. skarżąca Spółka wniosła także o rozważenie możliwości przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w zakresie zgodności art. 37a ust. 9 upzp z wymienionymi przez skarżącą przepisami Konstytucji RP.

5. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 166/18 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), w zakresie w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)" oraz zawiesił postępowanie sądowe.

6. W piśmie z dnia 24 października 2019 r. organ wskazał, że uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 27 czerwca 2019 r. nr XIII/199/19 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, uchylona została w całości zaskarżona uchwała.

7. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 166/18 odmówił podjęcia zawieszonego postępowania.

8. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 orzekł, że art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W pozostałym zakresie postępowanie umorzył.

9. Pismem z dnia 15 kwietnia 2024 r. Rada Miasta Opola przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

10. Pismem z dnia 19 kwietnia 2024 r. skarżąca spółka przedstawiła dodatkową argumentację na poparcie swojego stanowiska w sprawie.

11. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 166/18 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone w sprawie postępowanie.

12. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

12.2. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

12.3. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego dotyczącego uznania za dopuszczalne objęcie zakresem mechanizmu dostosowawczego legalnie wzniesionych tablic i urządzeń reklamowych. Należy zgodzić się ze skarżącą, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni 37a ust. 9 upzp w odniesieniu do dopuszczalności objęcia mechanizmem dostosowawczym urządzeń reklamowych i tablic reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały krajobrazowej, a wzniesionych legalnie na podstawie zgody budowlanej.

12.4. Dla dokonania prawidłowej wykładni art. 37 ust. 9 upzp fundamentalne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 wydany wskutek przedstawienia w niniejszej sprawie Trybunałowi ww. pytania prawnego, którego istota dotyczyła możliwości egzystencji w polskim systemie prawnym uchwały krajobrazowej pozbawionej stosownego mechanizmu kompensacyjnego. Odpowiadając no to pytanie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37a ust. 9 upzp w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 upzp, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził, że w badanej sprawie doszło do pominięcia prawodawczego, czyli sytuacji, w której ustawodawca co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale pominął pewien element regulacji, który powinien być integralną, funkcjonalną częścią jakiejś normy. Przepis art. 37a ust. 9 upzp nie przewiduje przy tym ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez organ gminy mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją RP. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych, działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia im słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń (wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 266/23).

12.5. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że choć ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni art. 37a ust. 9 upzp z uwzględnieniem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie (zob. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Lexis Nexis, Warszawa 2008, s.42, J. Trzciński, Rozdział 9 Wokół art. 190 ust. 4 Konstytucji, Wybrane Zagadnienia, [w:] Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Warszawa 2023). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. usunął więc z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 37a ust. 9 upzp, co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji.

12.6. W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 upzp, za sprzeczne z prawem należy uznać wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji nakazujących dostosowanie zrealizowanych legalnie przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Innymi słowy skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych obiektów.

12.7. Tym samym błędne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżona uchwała nie narusza praw nabytych podmiotów, które legalnie posadowiły tablice reklamowe, na podstawie zgłoszenia bądź uzyskanego pozwolenia na budowę. Za zasadny należy zatem uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 37a ust. 9 upzp w związku z art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W sprawie natomiast w ogóle nie miały zastosowania art. 28, art. 30 i art. 48 oraz art. 50 i art. 51 Pb, a także art. 155 i art. 156 § 1 Kpa.

12.8. Jednakże Sąd Wojewódzki zaskarżonym wyrokiem stwierdził nieważność uchwały krajobrazowej, dlatego błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji nie miało zatem wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Konieczne stało się natomiast zmodyfikowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku i wyrażonej oceny prawnej, którą związany będzie organ.

12.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.