Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak- Molczyk Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej B. K. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na -§ 2 pkt 16 i pkt 22 -§ 2 pkt 17 lit. b w zakresie słów "posiadanie stałego źródła dochodu na terenie Gminy", -§ 8 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "zameldowane na pobyt stały i", -§ 9 ust. 1 pkt 2 lit. b, -§ 9 ust. 1 pkt 2 lit. d w zakresie słów "i została pozytywnie zaopiniowana przez Wydział", -§ 10 ust. 1 pkt 1 lit. b w zakresie słów " pozytywnie zaopiniowanej przez Wydział",, -§ 14 ust. 4 w zakresie słów "zameldowane na pobyt stały i", -§ 15 ust. 1-3, -§ 15 ust. 5 w zakresie słów "i zameldowanych na pobyt stały", -§ 15 ust. 6 w zakresie słów "zameldowane tam na pobyt stały i", -§ 16 ust. 3, -§ 17 ust. 1 w zakresie słów "w którym są zameldowane na pobyt stały", -§ 17 ust. 2 w zakresie słów "w którym wnioskodawca jest zameldowany na pobyt stały" oraz w zakresie słowa "wyłącznie", -§ 18 ust. 3 w zakresie słów "Ocenę spełniania wymogów przewidzianych przepisami prawa dokonuje Wydział", -§ 18 ust. 4 w zakresie słów "zameldowane na pobyt stały i", -§ 20 ust. 1 w zakresie słów "w trybie konkursu ofert", -§ 20 ust. 2 lit. b, -§ 20 ust. 3, -§ 22 ust. 3, -§ 24 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "koszty przebudowy lokalu obciążają wówczas najemcę i nie przysługuje mu roszczenie o ich zwrot", -§ 24 ust. 1 pkt 3 w zakresie słów "koszty przebudowy lokalu obciążają wówczas najemcę i nie przysługuje mu roszczenie o ich zwrot", -§ 24 ust. 1 pkt 4 w zakresie słów "zameldowanymi w nim na pobyt stały" oraz w zakresie słów "koszty przebudowy lokalu obciążają wówczas wnioskodawców, którzy staną się najemcami mieszkań powstałych w wyniku podziału i nie przysługuje im roszczenie o ich zwrot; w przypadku wnuków i dalszych zstępnych warunkiem udzielenia zgody na przebudowę lokalu i zawarcie umowy najmu mieszkania powstałego w wyniku jego podziału jest zamieszkiwanie z najemcą przez okres nie krótszy niż pięć lat do chwili złożenia wniosków o podział zajmowanego lokalu;", -§ 24 ust. 1 pkt 5 w zakresie słów "koszty modernizacji lokalu obciążają wówczas najemcę i nie przysługuje mu roszczenie o ich zwrot", -§ 24 ust. 3 w zakresie słów "jeżeli osoby te nieprzerwanie zamieszkują i są zameldowane wraz z najemcą przez okres nie krótszy niż pięć lat przed zwolnieniem części lokalu niesamodzielnego; okres ten nie dotyczy dzieci zameldowanych w lokalu od urodzenia, małżonka od daty zawarcia związku małżeńskiego oraz dzieci przysposobionych od chwili przysposobienia jeżeli nieprzerwanie zamieszkują w przedmiotowym lokalu od chwili wystąpienia tych zdarzeń", -§ 24 ust. 4 w zakresie słów "koszty przebudowy lokali powstałych po dokonaniu zamiany obciążają ich najemców lub właścicieli. Wymagane jest również złożenie przez osoby, o których mowa w zdaniu poprzedzającym, oświadczenia o rezygnacji z ewentualnych, przyszłych roszczeń związanych z poczynionymi w ten sposób nakładami, które obciążają wówczas najemcę lub właściciela i nie przysługuje im roszczenie o ich zwrot", -§ 26 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "stale" i "przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu", -§ 26 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "stale" i "przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu" oraz "dotyczy to zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych i przysposabiających, osób przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie", -§ 26 ust. 3 pkt 3, -§ 26 ust. 3 pkt 4 w zakresie słów "w okresie wymaganych 5 lat wspólnego zamieszkiwania z byłym najemcą" -§ 26 ust. 3 pkt 5 i pkt 6, -§ 28 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "pod warunkiem, że stale zamieszkiwały z nim przez okres nie krótszy niż pięć lat do jego śmierci lub wyprowadzenia się", -§ 28 ust. 3 pkt 3, pkt 4, pkt 6, pkt 7, -§ 30 ust. 2 w zakresie słów "w rozumieniu § 54", -§ 30 ust. 5 w zakresie słów "przede wszystkim w przedmiocie zachowania niezgodnego z zasadami współżycia społecznego", -§ 30 ust. 7 pkt 1, -§ 30 ust. 7 pkt 2 lit. a, -§ 31 ust. 4-6, -§ 35 ust. 1 pkt 6, -§ 35 ust. 4 w zakresie słów "Wybór osób, które będą najemcami nowych lokali odbywa się w drodze konkursu ofert. Regulamin konkursu ofert oraz powołania komisji do wyboru ofert na najem lokali określa Prezydent Miasta Krakowa", -§ 42 ust. 4 w zakresie słów "zachowania osób zamieszkujących w danym lokalu", -§ 42 ust. 5 pkt 2 w zakresie słów "Oświadczenie zostaje złożone pod sankcją odpowiedzialności karnej wynikającej ze stosownych przepisów Kodeksu karnego". -§ 42 ust. 5 pkt 3 w zakresie słów "o braku zachowań niezgodnych z zasadami współżycia społecznego wnioskodawcy i pozostałych osób objętych wnioskiem, jak również informacje", -§ 48 ust. 2 pkt 3 lit. c, -§ 48 ust. 2 pkt 3 lit. e w zakresie słów "co najmniej 5 letniego", -§ 48 ust. 2 pkt 4 i 5, -§ 51 ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 6 pkt 3, -§ 52 ust. 1 w zakresie słów "z zastrzeżeniem sytuacji, w której osoba objęta ostateczną listą mieszkaniową zadeklaruje wykonanie remontu zaproponowanego lokalu we własnym zakresie oraz na własny koszt, wraz z jednoczesną rezygnacją z ewentualnych, przyszłych roszczeń związanych z poczynionymi w ten sposób nakładami", -§ 52 ust. 8, -§ 54 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5, -§ 55 pkt 1, 2, 4, 6, 7, 8, 9 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. nr LVIII 795/2012 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń stwierdza nieważność następujących części zaskarżonej uchwały: -§ 2 pkt 16 i pkt 22 -§ 2 pkt 17 lit. b w zakresie słów "posiadanie stałego źródła dochodu na terenie Gminy", -§ 8 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "zameldowane na pobyt stały i", -§ 9 ust. 1 pkt 2 lit. b, -§ 9 ust. 1 pkt 2 lit. d w zakresie słów "i została pozytywnie zaopiniowana przez Wydział", -§ 10 ust. 1 pkt 1 lit. b w zakresie słów " pozytywnie zaopiniowanej przez Wydział",, -§ 14 ust. 4 w zakresie słów "zameldowane na pobyt stały i", -§ 15 ust. 1-3, -§ 15 ust. 5 w zakresie słów "i zameldowanych na pobyt stały", -§ 15 ust. 6 w zakresie słów "zameldowane tam na pobyt stały i", -§ 16 ust. 3, -§ 17 ust. 1 w zakresie słów "w którym są zameldowane na pobyt stały", -§ 17 ust. 2 w zakresie słów "w którym wnioskodawca jest zameldowany na pobyt stały" oraz w zakresie słowa "wyłącznie", -§ 18 ust. 3 w zakresie słów "Ocenę spełniania wymogów przewidzianych przepisami prawa dokonuje Wydział", -§ 18 ust. 4 w zakresie słów "zameldowane na pobyt stały i", -§ 20 ust. 1 w zakresie słów "w trybie konkursu ofert", -§ 20 ust. 2 lit. b, -§ 20 ust. 3, -§ 22 ust. 3, -§ 24 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "koszty przebudowy lokalu obciążają wówczas najemcę i nie przysługuje mu roszczenie o ich zwrot", -§ 24 ust. 1 pkt 3 w zakresie słów "koszty przebudowy lokalu obciążają wówczas najemcę i nie przysługuje mu roszczenie o ich zwrot", -§ 24 ust. 1 pkt 4 w zakresie słów "zameldowanymi w nim na pobyt stały" oraz w zakresie słów "koszty przebudowy lokalu obciążają wówczas wnioskodawców, którzy staną się najemcami mieszkań powstałych w wyniku podziału i nie przysługuje im roszczenie o ich zwrot; w przypadku wnuków i dalszych zstępnych warunkiem udzielenia zgody na przebudowę lokalu i zawarcie umowy najmu mieszkania powstałego w wyniku jego podziału jest zamieszkiwanie z najemcą przez okres nie krótszy niż pięć lat do chwili złożenia wniosków o podział zajmowanego lokalu;", -§ 24 ust. 1 pkt 5 w zakresie słów "koszty modernizacji lokalu obciążają wówczas najemcę i nie przysługuje mu roszczenie o ich zwrot", -§ 24 ust. 3 w zakresie słów "jeżeli osoby te nieprzerwanie zamieszkują i są zameldowane wraz z najemcą przez okres nie krótszy niż pięć lat przed zwolnieniem części lokalu niesamodzielnego; okres ten nie dotyczy dzieci zameldowanych w lokalu od urodzenia, małżonka od daty zawarcia związku małżeńskiego oraz dzieci przysposobionych od chwili przysposobienia jeżeli nieprzerwanie zamieszkują w przedmiotowym lokalu od chwili wystąpienia tych zdarzeń", -§ 24 ust. 4 w zakresie słów "koszty przebudowy lokali powstałych po dokonaniu zamiany obciążają ich najemców lub właścicieli. Wymagane jest również złożenie przez osoby, o których mowa w zdaniu poprzedzającym, oświadczenia o rezygnacji z ewentualnych, przyszłych roszczeń związanych z poczynionymi w ten sposób nakładami, które obciążają wówczas najemcę lub właściciela i nie przysługuje im roszczenie o ich zwrot", -§ 26 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "stale" i "przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu", -§ 26 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "stale" i "przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu" oraz "dotyczy to zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych i przysposabiających, osób przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie", -§ 26 ust. 3 pkt 3, -§ 26 ust. 3 pkt 4 w zakresie słów "w okresie wymaganych 5 lat wspólnego zamieszkiwania z byłym najemcą" -§ 26 ust. 3 pkt 5 i pkt 6, -§ 28 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "pod warunkiem, że stale zamieszkiwały z nim przez okres nie krótszy niż pięć lat do jego śmierci lub wyprowadzenia się", -§ 28 ust. 3 pkt 3, pkt 4, pkt 6, pkt 7, -§ 30 ust. 2 w zakresie słów "w rozumieniu § 54", -§ 30 ust. 5 w zakresie słów "przede wszystkim w przedmiocie zachowania niezgodnego z zasadami współżycia społecznego", -§ 30 ust. 7 pkt 1, -§ 30 ust. 7 pkt 2 lit. a, -§ 31 ust. 4-6, -§ 35 ust. 1 pkt 6, -§ 35 ust. 4 w zakresie słów "Wybór osób, które będą najemcami nowych lokali odbywa się w drodze konkursu ofert. Regulamin konkursu ofert oraz powołania komisji do wyboru ofert na najem lokali określa Prezydent Miasta Krakowa", -§ 42 ust. 4 w zakresie słów "zachowania osób zamieszkujących w danym lokalu", -§ 42 ust. 5 pkt 2 w zakresie słów "Oświadczenie zostaje złożone pod sankcją odpowiedzialności karnej wynikającej ze stosownych przepisów Kodeksu karnego". -§ 42 ust. 5 pkt 3 w zakresie słów "o braku zachowań niezgodnych z zasadami współżycia społecznego wnioskodawcy i pozostałych osób objętych wnioskiem, jak również informacje", -§ 48 ust. 2 pkt 3 lit. c, -§ 48 ust. 2 pkt 3 lit. e w zakresie słów "co najmniej 5 letniego", -§ 48 ust. 2 pkt 4 i 5, -§ 51 ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 6 pkt 3, -§ 52 ust. 1 w zakresie słów "z zastrzeżeniem sytuacji, w której osoba objęta ostateczną listą mieszkaniową zadeklaruje wykonanie remontu zaproponowanego lokalu we własnym zakresie oraz na własny koszt, wraz z jednoczesną rezygnacją z ewentualnych, przyszłych roszczeń związanych z poczynionymi w ten sposób nakładami", -§ 52 ust. 8, -§ 54 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5, -§ 55 pkt 1, 2, 4, 6, 7, 8, 9

wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 października 2014 r.

W dniu 10 października 2012 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LVIII/795/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.).

Pismem z dnia 17 lipca 2013 r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Krakowa, w której – po sprecyzowaniu zakresu skargi na rozprawie przed WSA w Krakowie w dniu 11 września 2014r. – wniósł o stwierdzenie nieważności następujących części uchwały:

1. w zakresie wymogu zameldowania na pobyt stały:

1) § 2 pkt 16,

2) § 2 pkt 17 lit. b w zakresie słów "posiadanie stałego źródła dochodu na terenie Gminy",

3) § 8 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "zameldowane na pobyt stały i",

4) § 14 ust. 4 w zakresie słów "zameldowane na pobyt stały i",

5) § 15 ust. 1-3,

6) § 15 ust. 5 w zakresie słów "i zameldowanych na pobyt stały",

7) § 15 ust. 6 w zakresie słów "zameldowane tam na pobyt stały i",

8) § 17 ust. 1 w zakresie słów "w którym są zameldowane na pobyt stały",

9) § 17 ust. 2 w zakresie słów "w którym wnioskodawca jest zameldowany na pobyt stały",

10) § 18 ust. 4 w zakresie słów "zameldowane na pobyt stały i",

11) § 24 ust. 1 pkt 4 w zakresie słów "zameldowanymi w nim na pobyt stały",

12) § 24 ust. 3 w zakresie słów "i są zameldowane";

2. w zakresie wyłączeń podmiotowych i ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu komunalnego:

1) § 17 ust. 2 w zakresie słów "wyłącznie",

2) § 24 ust. 1 pkt 4 w zakresie słów "w przypadku wnuków i dalszych zstępnych warunkiem udzielenia zgody na przebudowę lokalu i zawarcie umowy najmu mieszkania powstałego w wyniku jego podziału jest zamieszkiwanie z najemcą przez okres nie krótszy niż pięć lat do chwili złożenia wniosków o podział zajmowanego lokalu",

3) § 24 ust. 3 w zakresie słów "jeżeli osoby te nieprzerwanie zamieszkują wraz z najemcą przez okres nie krótszy niż pięć lat przed zwolnieniem części lokalu niesamodzielnego; okres ten nie dotyczy dzieci zameldowanych w lokalu od urodzenia, małżonka od daty zawarcia związku małżeńskiego oraz dzieci przysposobionych od chwili przysposobienia jeżeli nieprzerwanie zamieszkują w przedmiotowym lokalu od chwili wystąpienia tych zdarzeń",

4) § 26 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "stale" i "przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu",

5) § 26 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "stale" i "przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu" oraz "dotyczy to zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych i przysposabiających, osób przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie",

6) § 26 ust. 3 pkt 4 w zakresie słów "w okresie wymaganych 5 lat wspólnego zamieszkiwania z byłym najemcą"

7) § 26 ust. 3 pkt 5 i 6,

8) § 28 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "pod warunkiem, że stale zamieszkiwały z nim przez okres nie krótszy niż pięć lat do jego śmierci lub wyprowadzenia się",

9) § 28 ust. 3 pkt 4, pkt 6, pkt 7,

10) § 30 ust. 2 w zakresie słów "w rozumieniu § 54",

11) § 30 ust. 7 pkt 1,

12) § 48 ust. 2 pkt 3 lit. e w zakresie słów "co najmniej 5 letniego",

13) § 54 ust. 1 pkt 1 i pkt 3--5;

3. w zakresie odwołania się do kryterium zasad współżycia społecznego:

1) § 16 ust. 3,

2) § 20 ust. 2 lit. b,

3) § 26 ust. 3 pkt 3,

4) § 28 ust. 3 pkt 3,

5) § 30 ust. 5 w zakresie słów "przede wszystkim w przedmiocie zachowania niezgodnego z zasadami współżycia społecznego",

6) § 30 ust.7 pkt 2 lit. a,

7) § 31 ust. 4 i ust. 5,

8) § 35 ust. 1 pkt 6,

9) § 42 ust. 4 w zakresie słów "zachowania osób zamieszkujących w danym lokalu",

10) § 42 ust. 5 pkt 3 w zakresie słów "o braku zachowań niezgodnych z zasadami współżycia społecznego wnioskodawcy i pozostałych osób objętych wnioskiem, jak również informacje",

11) § 48 ust. 2 pkt 3 lit. c,

12) § 51 ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 6 pkt 3,

4. w zakresie obciążania najemcy kosztami przebudowy lub modernizacji:

1) § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b,

2) § 24 ust. 1 pkt 2, 3, w zakresie słów "koszty przebudowy lokalu obciążają wówczas najemcę i nie przysługuje mu roszczenie o ich zwrot",

3) § 24 ust. 1 pkt 4 w zakresie słów "koszty przebudowy lokalu obciążają wówczas wnioskodawców, którzy staną się najemcami mieszkań powstałych w wyniku podziału i nie przysługuje im roszczenie o ich zwrot",

4) § 24 ust. 1 pkt 5 w zakresie słów "koszty modernizacji lokalu obciążają wówczas najemcę i nie przysługuje mu roszczenie o ich zwrot",

5) § 24 ust. 4 w zakresie słów "koszty przebudowy lokali powstałych po dokonaniu zamiany obciążają ich najemców lub właścicieli. Wymagane jest również złożenie przez osoby, o których mowa w zdaniu poprzedzającym, oświadczenia o rezygnacji z ewentualnych, przyszłych roszczeń związanych z poczynionymi w ten sposób nakładami, które obciążają wówczas najemcę lub właściciela i nie przysługuje im roszczenie o ich zwrot",

6) § 31 ust. 6,

7) § 52 ust. 1 w zakresie słów "z zastrzeżeniem sytuacji, w której osoba objęta ostateczną listą mieszkaniową zadeklaruje wykonanie remontu zaproponowanego lokalu we własnym zakresie oraz na własny koszt, wraz z jednoczesną rezygnacją z ewentualnych, przyszłych roszczeń związanych z poczynionymi w ten sposób nakładami",

8) § 52 ust. 8;

5. w zakresie stosowania procedury otwartego konkursu ofert:

1) § 2 pkt 22, § 20 ust. 1 w zakresie słów "w trybie konkursu ofert",

2) § 20 ust. 3,

3) § 35 ust. 4 w zakresie słów "Wybór osób, które będą najemcami nowych lokali odbywa się w drodze konkursu ofert. Regulamin konkursu ofert oraz powołania komisji do wyboru ofert na najem lokali określa Prezydent Miasta Krakowa",

4) § 55 pkt 7 i 9;

6. w zakresie subdelegowania kompetencji Rady Miasta Krakowa na organ wykonawczy Gminy:

1) § 22 ust. 3,

2) § 48 ust. 2 pkt 4 i 5,

3) § 55 pkt 1, 2, 4, 6,8;

7. w zakresie uprawnień przyznanych Wydziałowi do spraw mieszkaniowych Urzędu Miasta Krakowa:

1) § 9 ust. 1 pkt 2 lit. d w zakresie słów "i została pozytywnie zaopiniowana przez Wydział",

2) § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b,

3) § 18 ust. 3 w zakresie słów "Ocenę spełniania wymogów przewidzianych przepisami prawa dokonuje Wydział",

4) § 42 ust. 5 pkt 2 w zakresie słów "Oświadczenie zostaje złożone pod sankcją odpowiedzialności karnej wynikającej ze stosownych przepisów Kodeksu karnego".

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza art. 4 ust. 2, art. 6a i 6b oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez odwołanie się do nieznanego tej ustawie kryterium zameldowania na pobyt stały lub czasowy i nieuprawnione ograniczenie kręgu osób należących do wspólnoty samorządowej, które mogą ubiegać się o najem lokalu z zasobu Gminy, poprzez zdefiniowanie udokumentowania centrum życiowego za pomocą posiadania na terenie Gminy Miejskiej Kraków zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy i posiadania stałego źródła dochodów na terenie Gminy (§ 2 pkt 17 lit a i lit. b) oraz wskazaniu w § 15 ust. 1-3 uchwały, że uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są osoby, które są zameldowane na pobyt stały w lokalu o nadmiernym zaludnieniu. Organ nadzoru wskazał, że w § 15 ust. 3 zaskarżonej uchwały zastrzeżono, bez umocowania prawnego, że do obliczenia zaludnienia w lokalu bierze się pod uwagę wyłącznie osoby zameldowane na pobyt stały przez okres co najmniej 3 lat przed złożeniem wniosku, a dzieci osób zameldowanych i zamieszkujących w lokalu powinny być zameldowane w lokalu od urodzenia. Dodatkowo zastrzeżono w § 15 ust. 6 zaskarżonej uchwały, że w przypadku, gdy małżonek wnioskodawcy zamieszkuje w innym lokalu – wniosek podlega odrzuceniu w przypadku, gdy lokal w którym zamieszkuje małżonek wnioskodawcy nie stanowi lokalu o nadmiernym zaludnieniu, a do obliczania zaludnienia bierze się pod uwagę osoby zameldowane tam na pobyt stały oraz osoby objęte wnioskiem. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, w/w przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. zostały również naruszone przez postanowienie, na mocy którego za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych należy uznać osoby pozbawione możliwości zamieszkiwania w lokalu, w którym są zameldowane na pobyt stały (§ 17 ust. 1 i 2). Ponadto organ nadzoru zarzucił, że dopuszczono możliwość zawarcia umowy najmu lokalu ze współnajemcami zameldowanymi na pobyt stały (§ 24 ust. 1 pkt 4). Wojewoda Małopolski uznał również, że doszło do naruszenia przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego polegającego na ustaleniu powierzchni normatywnej lokalu dla najemcy i osób bliskich, jeżeli osoby te są zameldowane wraz z najemcą przez okres nie krótszy niż 5 lat (§ 24 ust. 3). W opinii skarżącego brak jest podstaw, aby przepisy gminne dyskryminowały w jakikolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości, z uwagi na brak posiadania zameldowania. Postanowienia uchwały wprowadzające nieprzewidziane ustawą ograniczenie uprawnień tylko do części osób tworzących wspólnotę samorządową, którzy udokumentują zameldowanie na pobyt stały lub czasowy, jest sprzeczne z przepisami, a zarazem godzi w zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa przewidzianą w art. 32 Konstytucji RP. Wojewoda Małopolski wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Dla uznania danej osoby za mieszkańca danej gminy nie ma zatem znaczenia fakt zameldowania ani jego okres trwania. Mieszkańcem gminy jest bowiem każda osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie konkretnej gminy. Zdaniem organu nadzoru, gmina realizując zadanie "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, wyłączać z grona członków wspólnoty osób, które nie posiadają zameldowania stałego czy czasowego. Wojewoda Małopolski stwierdził, że Rada Miasta Krakowa definiując pojęcie osoby bezdomnej jako osoby nieposiadającej zameldowania na pobyt stały lub czasowy (§ 2 pkt 16 uchwały), ograniczyła krąg osób uprawnionych do ubiegania się o pomoc mieszkaniową. Zdaniem organu nadzoru zasadność stwierdzenia nieważności przepisów uchwały odwołujących się do zameldowania potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1181/12.

Kolejna podniesiona przez Wojewodę Małopolskiego grupa zarzutów odnosiła się do wyłączeń podmiotowych, tj. do niedopuszczalnego ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o pomoc mieszkaniową ze strony Gminy Miejskiej Kraków. Zdaniem organu nadzoru, dotyczy to zapisów zaskarżonej uchwały ujętych w § 24 ust. 1 pkt 4, ust. 3, § 26 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 4 i 5, ust. 6, § 28 ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 4, 6 i 7, § 30 ust. 2, ust. 7 pkt 1, § 54 ust. 1 pkt 1 i 3-5. Skarżący stwierdził, że w odniesieniu do zarzutów zawężenia kręgu osób uprawnionych do pomocy mieszkaniowej aktualność zachowuje argumentacja zawarta w części skargi dotyczącej wymogu zameldowania na pobyt stały. Ponadto skarżący podniósł, że w sposób nieuprawniony zmodyfikowano w § 26 ust. 1 pkt 2 treść przepisu, w tym krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu w art. 691 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego poprzez postanowienie, że dopuszcza się nabycie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w ramach uprawnień przysługujących poprzedniemu najemcy przez osoby, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy i nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego, pod warunkiem, że stale zamieszkiwały z najemcą przez okres nie krótszy niż lat pięć od ustania stosunku najmu (dotyczy to zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych i przysposabiających, osób przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie). Wojewoda Małopolski wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do kręgu osób posiadających prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu należą mieszkańcy gminy mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzący gospodarstwa domowe o niskich dochodach, przy czym chodzi tu o gospodarstwa domowe wspólnoty samorządowej, tj. mieszkańców konkretnej gminy. Skarżący wskazał, że o ile w przypadku przesłanki wysokości osiąganego dochodu jej konkretyzację powierzono radzie gminy mocą art. 21 ust. 3 pkt 1 w/w ustawy, to jednak rada gminy nie ma jakiegokolwiek upoważnienia, ażeby w tekście uchwały, poprzez np. wykluczenie podmiotowe, definiować pojęcie zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, nawet a contrario, czyli poprzez wyliczenie osób nie uznanych za osoby o zaspokojonych potrzebach mieszkaniowych. Wyrażenia te bowiem należą do pojęć ustawowych i kształtują prawo najmu lokalu mieszkaniowego z gminnego zasobu. Zdaniem organu nadzoru, znaczenie tych pojęć można ustalać tylko i wyłącznie na gruncie przepisów powszechnie obowiązujących w kontekście konkretnego stanu faktycznego. W związku z powyższym organ nadzoru uznał, że zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, aby ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu) od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szansę na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. Dodatkowo skarżący zauważył, że kategorie osób, o których mowa w § 54 zaskarżonej uchwały, będących członkami wspólnoty samorządowej Gminy Miejskiej Kraków zostały arbitralnie wykluczone z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową ze strony tej Gminy. Zdaniem organu nadzoru, wykluczenie to nie znajduje podstaw w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W ocenie Wojewody Małopolskiego wskazane w uchwale kryteria posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu, przebywania w placówce zapewniającej całodobową opiekę, uzyskania w przeszłości pomocy mieszkaniowej z Gminy Miejskiej Kraków czy samowolnego zajęcia pustostanu, nie mieszczą się w kryterium braku "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 w/w ustawy, bowiem z przepisu tego nie wynika możliwość określenia przez Radę Miasta warunków dyskwalifikujących wnioskodawcę.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda Małopolski zarzucił również, że w jej § 16 ust. 3, § 20 ust. 2 lit. b, § 26 ust. 3 pkt 3, § 28 ust. 3 pkt 3, § 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 2 lit. a, § 31 ust. 4 i 5, § 35 ust. 1 pkt 6, § 42 ust. 5 pkt 3, § 48 ust. 2 pkt 3 lit. c oraz w § 51 ust. 2 pkt 1, ust. 3 oraz ust. 6 pkt 3 powołano się na bliżej niesprecyzowane, a tym samym niedookreślone, pojęcie zasad współżycia społecznego, dopuszczając by treść tego określenia wypełniły Rada Dzielnicy, Policja, Straż Miejska i Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Skarżący powołał się przy tym na wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2013 r., z którego wynikało, że tego rodzaju regulacja stanowi wyjście poza granice upoważnienia ustawowego.

Organ nadzoru podniósł także, że w § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 24 ust. 1 pkt 2-5 i w ust. 4, § 31 ust. 6, § 51 ust. 1 i 8 zaskarżonej uchwały Rada Miasta Krakowa uzależniła możliwość zawarcia umów najmu lokali z najemcami od warunku poniesienia przez nich całkowitych kosztów przebudowy, a których to najemców równocześnie postanowieniami tej uchwały pozbawiła roszczeń o zwrot poniesionych nakładów. W ocenie skarżącego, postanowienia te stoją w sprzeczności z art. 6a ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Poza tym w art. 6a-6e tej ustawy w sposób wyczerpujący uregulowano na kim spoczywa obowiązek dokonania remontów i w jaki sposób obowiązki ustawowe mogą być przez strony stosunku najmu modyfikowane. Z w/w ustawy wprost wynika, że lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy należą do publicznego zasobu mieszkaniowego, zatem strony nie mogą w umowie ustalać odmiennie praw i obowiązków wymienionych w art. 6a-6e tej ustawy, a tym bardziej nie można tego czynić w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego.

W dalszej kolejności Wojewoda Małopolski zarzucił Radzie Miasta Krakowa, że w § 2 pkt 22, § 20 ust. 1, § 35 ust. 4 i § 55 pkt 7 i 9 zaskarżonej uchwały ustaliła tryb wyłonienia najemców lokali, spośród osób spełniających kryteria określone w uchwale, poprzez otwarty konkurs ofert. Natomiast art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. Zastosowany przez Radę Miasta Krakowa tryb wyłonienia najemców lokali nie jest zatem znany w/w ustawie, lecz wynika z ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. nr 234, poz. 1536 z późn. zm.). W ocenie skarżącego, ustawa o ochronie praw lokatorów stanowi samodzielną i wyczerpującą podstawę do określenia przez radę gminy w formie prawa miejscowego trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej i brak jest podstaw do stosowania w drodze analogii trybu przewidzianego do przyznawania dotacji na realizację zadań publicznych organizacjom pozarządowym.

Kolejna grupa podniesionych przez Wojewodę Małopolskiego zarzutów dotyczyła nieuprawnionego subdelegowania kompetencji Rady Miasta Krakowa na organ wykonawczy gminy, zawartego w § 22 ust. 3, § 48 us pkt 4 i 5 oraz w § 55 pkt 1, 2, 4, 6 i 8 zaskarżonej uchwały. W ocenie organu nadzoru, powyższe przepisy naruszają w szczególności art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3, 5 i 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, które stanowią, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności (...) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Tymczasem w zaskarżonej uchwale Rada Miasta Krakowa przyznała Prezydentowi Miasta Krakowa możliwość ustalania kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, co należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Organ nadzoru stwierdził, że powyższe uwagi dotyczą również przekazania Prezydentowi Miasta Krakowa uprawnienia do określenia regulaminu przetargu na najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczające 80 m2 oraz do wydania regulaminu konkursu ofert na najem lokali mieszkalnych w nowo wybudowanych lub zmodernizowanych domach pozyskanych przez Gminę Miejską Kraków, co zdaniem skarżącego, narusza normę kompetencyjną zawartą w art. 23 ust. 3 pkt 5 w/w ustawy, która stanowi że tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony (...) winien być unormowany w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali. W ocenie organu nadzoru, poprzez taki zabieg Rada Miasta Krakowa scedowała w sposób nieuprawniony na organ wykonawczy własne kompetencje, w sytuacji, gdy taki zabieg jest zabiegiem niedozwolonym, naruszającym wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, winny działać na podstawie i w granicach prawa. Naruszeniem powyższej zasady jest każde działanie organu władzy publicznej, które jest podejmowane bez podstawy prawnej, czy też z przekroczeniem delegacji ustawowej dla organu do podejmowania określonego działania.

Za niezgodne z prawem Wojewoda Małopolski uznał również przepisy zawarte w § 9 ust. 1 lit. d, § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b, § 18 ust. 3 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim przyznają Wydziałowi do spraw mieszkaniowych Urzędu Miasta Krakowa uprawnienia sądu powszechnego, sądu administracyjnego lub organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nadzoru wskazał, iż w § 9 ust. 1 pkt 2 lit. d przewidziano, że ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego dotycząca konieczności wykwaterowania osób zamieszkujących w lokalu winna być pozytywnie zaopiniowana przez Wydział. Tymczasem weryfikacja pod kątem zgodności z prawem decyzji o wykwaterowaniu należy nie do Prezydenta Miasta Krakowa, w imieniu którego działa Wydział, lecz do organu wyższego stopnia bądź do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego, powyższe odnosi się również do pozytywnego zaopiniowania przez Wydział zakazu użytkowania obiektu budowlanego, gdy z ekspertyzy technicznej wynika konieczność remontu i związana z tym konieczność opróżnienia obiektu budowlanego (§ 10 ust. 1 pkt 1 lit. b). Natomiast w § 18 ust. 3 zaskarżonej uchwały przewidziano uprawnienie dla Wydziału do oceny spełnienia przez wypowiedzenie umowy najmu, wymogów przewidzianych przepisami prawa, gdy tymczasem prawo takie przysługuje sądom powszechnym.

Ponadto Wojewoda Małopolski stwierdził, że Wydział nie ma kompetencji do odbierania oświadczeń o posiadaniu lub braku posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, pod sankcją odpowiedzialności karnej, wynikającej ze stosowania przepisów Kodeksu karnego, przewidziane w § 42 ust. 5 pkt 2 uchwały. Tymczasem upoważnienie do uprzedzenia o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, o którym mowa w art. 233 § 6 Kodeksu karnego, musi wynikać z ustawy, na podstawie której prowadzone jest postępowanie. Takiego upoważnienia zatem nie może kreować akt rangi podustawowej, jakim jest w tym wypadku uchwała organu stanowiącego gminy, a ustawa o ochronie praw lokatorów nie przewiduje upoważnienia do uprzedzania o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia w zaskarżonej uchwale wymogu posiadania przez osoby ubiegające się o pomoc mieszkaniową zameldowania na pobyt stały, Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w uchwale regulującej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego gmina może określić m.in. wysokość dochodu uzasadniającego oddanie w najem lokalu. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, przedmiotowy przepis nie zawęża jednak możliwości regulacyjnych gminy w innym zakresie, a więc także dotyczącym określenia, jaką sytuację należy rozumieć za "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe". Wynika to bowiem ze sformułowania przepisu art. 23 ust. 3 w/w ustawy, tj. użycia tam słowa "w szczególności", co oznacza wymienienie wyłącznie przykładowego, niezamkniętego katalogu. Przedmiotowy przepis określa (poprzez użycie słowa "powinny") jedynie niezbędne, a nie wszystkie elementy aktu prawa miejscowego. W ocenie Prezydenta Miasta Krakowa, brak możliwości określania definicji sformułowania "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe" doprowadziłoby do możliwości stosowania przez jednostkę samorządu terytorialnego zupełnie swobodnego uznania w tym zakresie i całkowicie wybiórczego udzielania pomocy mieszkaniowej. Dlatego też Prezydent Miasta Krakowa uważa, że gmina może, a nawet powinna określić, co należy rozumieć poprzez "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe". Dlatego też istnieje zarówno podstawa prawna, jak i faktyczna, do podjęcia przez Radę Miasta Krakowa przepisu określonego w § 17 ust. 5 zaskarżonej uchwały. Prezydent Miasta Krakowa wskazał także, że uzupełnieniem tego przepisu jest definicja osoby bezdomnej zawarta w § 2 pkt 16 uchwały, która dookreśla, które sytuacje należy uznać za niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Prezydent Miasta Krakowa zwrócił przy tym uwagę, że również definicja osoby bezdomnej zawarta w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) wskazuje – jako wymóg konieczny – na brak zameldowania takiej osoby na pobyt stały w lokalu mieszkalnym. Skoro zatem akt rangi ustawowej wskazuje, iż posiadanie lub brak zameldowania jest wyznacznikiem bezdomności, to - zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa - nie można zarzucać aktowi prawa miejscowego, że jest niezgodny z przepisami wyższej rangi. Prezydent Miasta Krakowa podniósł również, że gmina nie może zaspokajać potrzeb mieszkaniowych wszystkich osób, a jedynie osób będących członkami danej wspólnoty samorządowej, czyli mieszkańców gminy. Aby zatem móc skutecznie starać się o udzielenie pomocy mieszkaniowej niezbędne jest, aby dana osoba faktycznie zamieszkiwała na terenie danej gminy. Zgodnie z § 2 pkt 17 lit. a zaskarżonej uchwały za udokumentowanie faktycznego zamieszkiwania uznaje się w szczególności posiadanie na terenie Gminy Miejskiej Kraków zameldowania na pobyt stały lub czasowy. Natomiast osoby nieposiadające zameldowania na terenie Krakowa mogą udowodnić faktyczne zamieszkiwanie w Gminie Miejskiej Kraków w inny sposób. Nie są więc one pozbawione możliwości starania się o pomoc mieszkaniową. Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 17 lit. b udokumentowanie posiadania centrum życiowego polega również na wskazaniu posiadania stałego źródła dochodu na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Nie ma przy tym jednak znaczenia co jest źródłem takiego dochodu – stosunek pracy, wierzytelności alimentacyjne, czy pomoc społeczna. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że również zawarta w § 15 zaskarżonej uchwały definicja osoby zamieszkującej w lokalu o nadmiernym zaludnieniu dookreśla sytuacje, które należy uznać za niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem organu, usunięcie przepisu § 15 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały spowoduje, że nie będzie ona posiadała jakiejkolwiek definicji osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych w zakresie tzw. nadmiernego zaludnienia, co w konsekwencji doprowadzi do braku możliwości starania się z tego tytułu przez osoby zainteresowane. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, iż analogiczna argumentacja dotyczy sytuacji określonych w § 17 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Prezydent Miasta Krakowanie nie zgodził się również z zarzutem, że w treści zaskarżonej uchwały doszło do zmodyfikowania art. 691 Kodeksu cywilnego, gdyż akt prawa miejscowego w ogóle nie dotyczy uprawnień ustawowych. Organ wskazał, że możliwość nabycia tytułu prawnego uregulowana w § 26 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały dotyczy osób, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy i, jak wyraźnie wskazano, nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego. Już to, zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, w sposób jednoznaczny wskazuje na sytuację wykraczającą poza regulację powołanego przepisu ustawowego, niemożliwa jest zatem jego zmiana. Prezydent Miasta Krakowa zaznaczył, że zaskarżona uchwała w pełni respektuje przepisy aktów wyższego rzędu, czego odzwierciedleniem jest przepis § 25 wymieniający podstawy potwierdzenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, odwołując się w tym zakresie do przepisów ustawowych m.in. art. 691 Kodeksu cywilnego. Organ wskazał, iż użycie sformułowania "potwierdzenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu" zwraca dodatkowo uwagę na fakt, iż dochodzi jedynie do stwierdzenia nawiązania się stosunku najmu z mocy prawa, podczas gdy przepisy § 26 i 28 uchwały są normami uznaniowymi (słowa: dopuszcza się), wykraczającymi poza unormowania ustawowe. Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił, że zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinna określać postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Wypełnieniem tego obowiązku jest § 26 uchwały. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, już z samej treści tego "polecenia" wynika, że regulacja ta nie jest adresowana do wszystkich mieszkańców gminy, tylko do tych osób, które zostały w lokalu. Analogiczne rozwiązanie przyjęto także w § 28, w stosunku do osób, które pozostały w lokalu po śmierci lub wyprowadzeniu się byłego najemcy, po wcześniejszym wypowiedzeniu umowy najmu za zaległości czynszowe. Prezydent Miasta Krakowa podniósł także, że § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowi definicję pozwalającą na doprecyzowanie pojęcia "osób pozbawionych możliwości zamieszkiwania w lokalu". Organ wyjaśnił, że pojęcie "niezaspokojone potrzeby" jest zbyt szerokie i nieostre, a zatem nie można pozostawić go uznaniowej ocenie. Dlatego też Rada Miasta Krakowa wprowadziła szczegółową definicję obejmującą sytuacje kwalifikujące daną osobę do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, usunięcie słowa "wyłącznie" spowoduje, że zwrot "osoby pozbawione możliwości zamieszkiwania w lokalu" będzie mógł być swobodnie interpretowany, co może doprowadzić do nadmiernej uznaniowości przy dysponowaniu znacznym majątkiem samorządu, tj. lokalami mieszkalnymi. Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż przepis § 30 ust. 2 oraz ust. 7 pkt 1 zaskarżonej uchwały znajduje się w Rozdziale 10 tej uchwały zatytułowanym "Ponowne zawarcie najmu na czas oznaczony". Dotyczy więc postępowań związanych z wygaśnięciem umowy najmu lokali socjalnych oraz pomieszczeń tymczasowych, a znajdujące się tam przepisy jedynie doprecyzowują użyte w ustawie pojęcie "nie ma tytułu prawnego do lokalu".

Prezydent Miasta Krakowa stwierdził również, że prawomocnym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III 1092/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, badając przepis § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. Nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, uznał go za prawidłowy. W ocenie Prezydenta Miasta Krakowa, skoro przepis § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr XXIV/288/07 posiada analogiczne brzmienie co przepis § 54 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, to zaskarżenie § 54 ust. 1 pkt 1 jest bezzasadne. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, iż jak wynika z w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Rada Miasta Krakowa była nie tylko uprawniona, ale i zobowiązana do sprecyzowania w uchwale tej przesłanki, która została określona jako zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, określając kiedy uprawniony może ubiegać się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że wyłączając w § 54 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały z kręgu uprawnionych osoby, które zostały pozbawione wolności w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności lub zastosowaniem środka zabezpieczającego nie miał na celu dyskryminacji kogokolwiek w celu "podwójnego karania", lecz jedynie doprecyzował kryteria udzielania pomocy mieszkaniowej, wskazując przy tym okoliczności eliminujące potencjalne możliwości nadużywania pomocy gminy przez niektórych wnioskodawców.

Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, również wnioski osób ubiegających się o najem lokalu, które są osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji oraz przebywają w placówkach zapewniających całodobową opiekę (§ 54 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały) można potraktować jako nadużycie prawa podmiotowego. Z pobytem w tego typu placówce wiąże się w oczywisty sposób posiadanie zabezpieczenia wszelkich podstawowych potrzeb życiowych, w tym potrzeb mieszkaniowych. Prezydent Miasta Krakowa zwrócił przy tym uwagę, że osoby przebywające w tego typu placówkach są osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji i przydzielenie takim osobom lokalu mieszkalnego byłoby po prostu nieracjonalne, gdyż nie mogłyby one samodzielnie skorzystać z udzielonej pomocy.

Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że zgodnie z § 54 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały osoby, które już uzyskały pomoc mieszkaniową z Gminy Miejskiej Kraków, z wyłączeniem zamian, nie są uznawane za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, tj. uprawnione do starania się o wynajem innego gminnego lokalu mieszkalnego, z tytułu pomocy mieszkaniowej, gdyż uzyskały one już tytuł prawny uprawniający do zamieszkania w gminnym lokalu, a zatem posiadają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, udzielenie im w takiej sytuacji ponownej pomocy mieszkaniowej stałoby w sprzeczności z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

W ocenie Prezydenta Miasta Krakowa, również wnioski osób ubiegających się o najem lokalu, które samowolnie zajmują pustostan (§ 54 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały) należy traktować jako nadużycie prawa podmiotowego. Za niezgodne z zasadami współżycia społecznego należy bowiem uznać zrównanie w prawie do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego członków wspólnoty samorządowej, którzy posiadają rzeczywiste niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe (np. osoby bezdomne) oraz osób, które samowolnie zajęły pustostan wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, a więc osób, które łamiąc prawo zajęły pustostan i to pustostan, który miał służyć do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Tego rodzaju osoba poprzez własne, nielegalne działanie, pozbawiła więc inną osobę oczekującą na udzielenie pomocy mieszkaniowej możliwości uzyskania takiej pomocy. Poza tym weryfikacja wniosku o pomoc mieszkaniową osoby zajmującej samowolnie pustostan, a więc zamieszkującej w lokalu mieszkalnym, musi doprowadzić do obiektywnego wniosku, że posiada ona zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

Odnosząc się do zarzutu odwołania się w zaskarżonej uchwale do kryterium zasad współżycia społecznego Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że uznanie, iż pojęcie "zasady współżycia społecznego" i jego treść zostaje określona przez Radę Dzielnicy, Policję, Straż Miejską, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej bądź administrację budynku nie posiada odzwierciedlenia w zakwestionowanych przepisach. Żaden z tych przepisów nie nakłada bowiem takiego obowiązku na wskazane powyżej jednostki, a część z nich ma wręcz charakter proceduralny, tj. określa np. jakie oświadczenia należy złożyć w ramach wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej (§ 42 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały). Prezydent Miasta Krakowa dodał również, że np. zgodnie z § 30 ust. 5 zaskarżonej uchwały, Rada Dzielnicy opiniuje ponowne zawarcie umowy najmu lokalu w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje dotyczące osób zamieszkujących w lokalu, przede wszystkim dotyczące występującego zachowania niezgodnego z zasadami współżycia społecznego. Oznacza to, zdaniem organu, że Rada Dzielnicy w tej sytuacji dokonuje wyłącznie oceny, czy posiadane przez nią informacje (w tym o zachowaniach niezgodnych z zasadami współżycia społecznego) są wystarczające dla pozytywnego bądź negatywnego zaopiniowania wniosku. Jest to więc przejaw kontroli społecznej sposobu załatwiania wniosków o najem wprowadzony przez Radę Miasta Krakowa na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 5 in fine ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Odpowiadając z kolei na zarzut obciążenia najemcy kosztami przebudowy lub modernizacji lokalu Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że lokale socjalne przeznaczane w wyniku realizacji wyroków eksmisyjnych na zasadach określonych w § 9 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały zawsze spełniają wymagania określone w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Lokal taki nadaje się do zamieszkania ze względu na stan techniczny oraz wyposażenie. Natomiast dopuszcza się realizację wyroków eksmisyjnych z pominięciem kolejności wtedy, gdy wierzyciel lub osoba eksmitowana złoży propozycję wykonania za własne środki pieniężne remontu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Jest to jedynie możliwość, z której wierzyciel bądź osoba eksmitowana mogą skorzystać, jeśli oczekują znacznego przyspieszenia realizacji wyroku. W przypadku, gdy osoba uprawniona do zawarcia umowy najmu zadeklaruje w sposób dobrowolny, że jest gotowa wykonać taki remont, zawierana jest przedwstępna umowa najmu. Oznacza to, że dana osoba nie jest jeszcze najemcą danego lokalu (jest jedynie przyszłym najemcą), a gmina występuje wyłącznie jako właściciel lokalu (a nie wynajmujący). Powyższa umowa przewiduje więc poniesienie pewnych nakładów na przedmiot stanowiący własność gminy w zamian za zapewnienie zawarcia w przyszłości umowy najmu (art. 389 Kodeksu cywilnego). Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, zważywszy na ogólną zasadę swobody zawierania umów, należy uznać takie działanie za prawidłowe. Prezydent Miasta Krakowa podniósł również, że art. 6f w związku z art. 6a ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie będzie miał zastosowania, bowiem dotyczy wyłącznie umów najmu lokalu mieszkalnego, a nie jakichkolwiek umów poprzedzających ich zawarcie. Organ dodał, że zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 3 w/w ustawy, rada gminy w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy ma obowiązek określić kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Natomiast przepis § 52 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustanawia taką zasadę pierwszeństwa, do czego upoważniona jest rada gminy. Z kolei § 52 ust. 8 tej uchwały jest wyłącznie doprecyzowaniem tego zapisu.

Prezydent Miasta Krakowa odniósł się również do zarzutu Wojewody Małopolskiego dotyczącego wprowadzenia w zaskarżonej uchwale procedury otwartego konkursu ofert. Organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny zawierać również tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, zastosowane przez ustawodawcę pojęcie "tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali" oznacza, że Rada Miasta Krakowa powinna określić pewien mechanizm działań (lub system organizacyjny) mający na celu rozpatrzenie i załatwienie wniosków o najem lokali. Takim systemem organizacyjnym jest właśnie formuła konkursu ofert, którego definicja została określona w § 2 pkt 22 i który ma zastosowanie w § 20 oraz § 35 zaskarżonej uchwały. Nie ma to natomiast nic wspólnego z konkursem ofert, o którym mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, gdyż jest to jedynie tryb wprowadzony i zdefiniowany wyłącznie w ramach przepisów prawa miejscowego, do podjęcia których Rada Miasta Krakowa miała uprawnienie ustawowe. Prezydent Miasta Krakowa podniósł, iż zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 4 i 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w uchwale rady gminy dotyczącej zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy mają być zawarte warunki wykonywania zamiany lokali oraz kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni mieszkaniowej przekraczającej 80 m2. W § 22 oraz w § 35-38 zaskarżonej uchwały zostały wskazane kryteria określające warunki dokonywania zamiany lokali oraz sposób wynajmowania lokali mieszkalnych o powierzchni powyżej 80 m2. Natomiast zawarte w § 55 pkt 6, 7 i 9 upoważnienie Prezydenta Miasta Krakowa do ustalenia regulaminu konkursu ofert oraz powołania komisji do wyboru ofert na najem lokali mieszkalnych w nowo wybudowanych lub zmodernizowanych domach pozyskanych przez Gminę Miejską Kraków, a także regulaminu przetargu na najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 ma na celu jedynie doprecyzowanie przez Prezydenta Miasta zawartych w uchwale kryteriów poprzez wskazanie głównie "technicznego sposobu" przeprowadzenia przetargu, tj. wywieszeniu informacji o jego zakresie, miejscu, sposobu i wysokości wpłacania wadium, prac Komisji.

Prezydent Miasta Krakowa podniósł, że zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w Dziale III zaskarżonej uchwały został określony tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali. W dziale tym określono również kompetencje wykonawcze Prezydenta Miasta Krakowa. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta (prezydenta miasta) należy w szczególności określenie sposobu wykonywania uchwał rady gminy (miasta). Dlatego za dopuszczalne organ uznał upoważnienie Prezydenta Miasta Krakowa – w ramach stworzonego przez Radę Miasta Krakowa mechanizmu działań – do wykonania dyspozycji mającej dookreślić szczegóły takiego systemu. Powyższe argumenty dotyczące trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali stanowią, zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, również uzasadnienie dla podjęcia przez Radę Miasta Krakowa przepisu § 55 pkt 1, 2, 4, 8 zaskarżonej uchwały, dotyczącego upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa do ustalenia szczegółowych zasad rozpatrywania, kwalifikacji i weryfikacji wniosków o pomoc mieszkaniową, szczegółowe zasady postępowania po wygaśnięciu umowy najmu na czas oznaczony, przypadki ponownego zawarcia umowy najmu innego lokalu niż lokal stanowiący przedmiot dotychczasowej umowy; regulaminu konkursu ofert oraz powołania komisji do wyboru ofert na najem lokali mieszkalnych w nowo wybudowanych lub zmodernizowanych domach pozyskanych przez Gminę Miejską Kraków oraz zasad udzielania zgody na oddanie na wynajem lub bezpłatne używanie lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy.

Odnośnie do kwestii uprawnień przyznanych Wydziałowi ds. mieszkalnictwa Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił, iż Wydział ten dokonuje weryfikacji oraz wydaje opinie w celu sprawdzenia, czy przedkładane przez osoby uprawnione do otrzymania lokalu socjalnego decyzje Państwowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego faktycznie nakazują całkowite opróżnienie budynku, a tym samym wykwaterowanie osób zajmujących dany obiekt, czy też nie. Nawet bowiem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, często konieczne jest jedynie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości bez konieczności wykwaterowania (art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, zarzut dotyczący zapisu w § 10 ust. 1 pkt 1 lit b zaskarżonej uchwały stanowi przekręcenie jego faktycznej treści, bowiem w uchwale zastrzeżono jedynie prawo opiniowania ekspertyzy technicznej, na podstawie której orzekał organ nadzoru budowlanego, a nie "pozytywne zaopiniowanie przez Wydział zakazu użytkowania obiektu budowlanego". Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że uprawnienia do lokali zamiennych z zasobów gmin, dla najemców opłacających czynsz regulowany w dniu wejścia w życie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wynikają z jej art. 32 w związku z art. 11 ust. 2 pkt 4. Jest to ściśle ograniczone do przypadku, gdy właściciel lub wynajmujący wypowiedział najem lokatorowi, który używa lokalu wymagającego opróżnienia w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, sprawa jest prosta, jeżeli wypowiedzenie zostało oparte na decyzji wydanej na podstawie art. 68 Prawa budowlanego. Natomiast żaden przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie zobowiązuje ani nie upoważnia organu nadzoru budowlanego do stwierdzenia potrzeby opróżnienia: lokalu, lokali lub całego budynku, a także do potwierdzenia konieczności rozbiórki lub remontu budynku. Organ zazwyczaj nakazuje bowiem usunięcie "stwierdzonych nieprawidłowości", a w gorszych przypadkach – "zakazuje użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości". W opinii Prezydenta Miasta Krakowa, konieczność przeprowadzenia remontu nie przesądza o konieczności opróżnienia lokalu na czas naprawy (do jednego roku) lub opróżnienia na stałe. Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż w odpowiedzi na skierowane do właściwego Ministerstwa zapytania w sprawie podmiotu właściwego do decydowania o wskazanej potrzebie wykwaterowania lub konieczności remontu, uzyskano interpretację, że należy to do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że powyższy zapis został wprowadzony z uwagi na brak korelacji ustaw: Prawo budowlane i o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w zakresie ustalania konieczności opróżniania lokali w przypadkach decyzji wydawanych na podstawie art. 66 Prawa budowlanego oraz w celu zabezpieczenia przed nieuzasadnionymi wyłudzeniami lokali zamiennych od gminy w drodze sporządzania, na zlecenie prywatnych właścicieli budynków, stronniczych ekspertyz konstrukcyjnych. Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż § 18 ust. 3 zaskarżonej uchwały jest logiczną konsekwencją przyjęcia zasady, że osoby, które utraciły tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego wskutek upływu terminu trzyletniego wypowiedzenia są uprawnione do ubiegania się o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że skoro przesłanką do starania się o udzielenie pomocy jest fakt upływu terminu wypowiedzenia i związana z tym utrata tytułu prawnego do lokalu, to podmiot kwalifikujący wnioski musi mieć możliwość dokonania oceny, czy wypowiedzenie jest zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tj. czy skutecznie pozbawi daną osobę tytułu prawnego. Prezydent Miasta Krakowa zaznaczył przy tym, że tego rodzaju ocena nie ma żadnej skuteczności w zakresie prawa cywilnego, a przeprowadzana jest tylko i wyłącznie w celu pozytywnego bądź negatywnego rozstrzygnięcia wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił, że zgodnie z treścią § 42 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały gmina przed udzieleniem pomocy mieszkaniowej musi sprawdzić, czy dana osoba (rodzina) posiada niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz osiąga niskie dochody. W tym celu dana osoba jest wzywana o dostarczenie dokumentacji dotyczącej osiąganych dochodów, w tym też celu wniosek jest sprawdzany pod względem tytułów prawnych lokali, w których wnioskodawca mieszka lub kiedyś mieszkał. Dodatkowo od danej osoby (rodziny) pobierane są stosowne oświadczenia obarczone (poza sankcją wynikającą z przepisów Kodeksu karnego za składanie fałszywych oświadczeń) sankcją wynikającą z § 45 ust. 4 tej uchwały, stwierdzającą, że złożenie przez wnioskodawcę oświadczeń zawierających nieprawdziwe dane lub zatajanie danych dotyczących własnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej, w zakresie wymaganym uchwałą, skutkuje odstąpieniem od realizacji jego wniosku. Dlatego przyjęcie powyższego przepisu posiada, zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, podstawy prawne, jak i faktyczne.

Odnosząc się do kryterium zameldowania i ponoszenia kosztów remontu w § 24 zaskarżonej uchwały Prezydent Miasta Krakowa zaznaczył, że poruszana w tym przepisie problematyka likwidacji lokali niesamodzielnych w ogóle nie mieści się w pojęciu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach. W tym przypadku dochód nie jest w ogóle brany pod uwagę. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że regulacja ta ma na celu właściwe gospodarowanie zasobem i dotyczy lokali, których wynajęcie byłoby utrudnione. Organ wyjaśnił, że jest to stworzenie szansy na donajęcie pozostałej części lokalu niesamodzielnego w celu wyjścia z archaicznej formy wynajmowania jednego, wspólnego mieszkania wielu rodzinom, znanej z czasów powojennych. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, przepis ten nie stoi w sprzeczności z art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, który stanowi katalog otwarty (słowa: w szczególności), i oprócz zagadnień, które muszą zostać uregulowane w uchwale dotyczącej zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, pozwala na umieszczenie w niej dodatkowych kwestii mieszczących się w tej tematyce. Z tego też powodu regulacja ta nie jest adresowana do wszystkich mieszkańców gminy posiadających niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W ocenie Prezydenta Miasta Krakowa, jeżeli doszłoby do stwierdzenia nieważności przepisu umożliwiającego wykonanie remontu na własny koszt przez zainteresowane osoby, które godzą się na te warunki dobrowolnie, konieczna byłaby rezygnacja z tej możliwości. Organ zaznaczył, że w okresie stosowania tego przepisu (w tej lub poprzednich uchwałach) nigdy nie spotkało się to ze sprzeciwem wnioskodawców, którzy rozumieją, że adaptacja przyznanej powierzchni powinna być dokonana z ich środków finansowych.

Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 927/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił, na zgodny wniosek stron, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie.

Postanowieniem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 927/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął postępowanie sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

1. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwana dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

2. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego, wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013, poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.). Dokonując oceny dopuszczalności skargi Wojewody Małopolskiego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady mieści się w zakresie kognicji organu nadzoru i upłynął wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. termin 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały, a zatem skarga jest dopuszczalna.

3. Punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest precyzyjne ustalenie przedmiotu zaskarżenia. Ma to istotne znaczenie, gdyż "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Skarżący w niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczynił wskazane konkretnie w samej skardze oraz doprecyzowane następnie na rozprawie przed Sądem części uchwały. W związku z tym w niniejszej sprawie uchwała podlegała merytorycznej kontroli sądowej jedynie w zakwestionowanych przez skarżącego częściach.

4. Po przeprowadzonej kontroli zaskarżonych części uchwały Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga w całości zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowane przez skarżącego przepisy uchwały naruszają prawo w stopniu istotnym.

5. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz.U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta – zgodnie z treścią jej art. 1 - reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

Dokonując merytorycznej oceny legalności zaskarżonych części uchwały należy podkreślić, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego skonstruowane zostało relatywnie wąsko. Ustawodawca przewidział mianowicie kompetencję dla rady gminy do ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Dodatkowo wskazano w ustawie, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

6. Przytoczone przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów upoważniają radę gminy do uchwalania aktów prawa miejscowego określających zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zawarte w ustawie określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto można zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe, nie wymienione w ustawie zagadnienia związane z najmem. Nie oznacza to jednak, by organ stanowiący gminy, ustalając zasady wynajmu lokali, mógł dowolnie określać dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. Tego rodzaju uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji. Oznacza to, że jest ona aktem wykonawczym do ustawy, na podstawie której została wydana i nie może wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego. Przyznana organom jednostek samorządu terytorialnego stosunkowo szeroka samodzielność prawotwórcza nie oznacza bowiem ich autonomii. Przy ustalaniu zasad wynajmu lokali rada powinna zatem respektować ogólne zasady płynące z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wartości określone w Konstytucji RP. Przepis art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi o obowiązku gminy i związanym z nim uprawnieniu mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe czyli warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04, niepublikowany, LEX nr 164541).

A zatem, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, rada gminy powinna regulować wszystkie wskazane w tym przepisie elementy. Może zamieścić w uchwale jeszcze inne regulacje dotyczące zagadnień związanych z najmem, nie oznacza to jednak dowolności rady (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, niepublikowany, LEX nr 595501), która musi zmieścić się w granicach upoważnienia ustawowego. Ustawa o ochronie praw lokatorów nie wiąże w żaden sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłankami historycznymi czy formalnymi, ani też nie wprowadza żadnych wyłączeń podmiotowych uniemożliwiających obywatelowi ubieganie się o mieszkanie. Wprowadzanie w uchwale dodatkowych wyłączeń, nie mieszczących się w kryteriach ustawowych, kwalifikować zatem należy jako nieuprawnione wychodzenie poza granice upoważnienia ustawowego.

Rada gminy nie jest więc uprawniona do określenia kryteriów wykluczających osoby spełniające warunki zamieszkiwania i dochodu z procedury weryfikacji ich wniosków o przyznanie pomocy mieszkaniowej. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy stanowi bowiem o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, a nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 82/08, niepublikowany, LEX nr 470923). Z przywołanych przepisów nie sposób wywieść delegacji do wyłączenia określonych grup członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego.

8. Kierując się wskazanym powyżej kryterium oceny legalności zaskarżonych części uchwały Sąd podziela pogląd skarżącego Wojewody Małopolskiego, że przepisy uchwały dotyczące podmiotowych wyłączeń lub ograniczeń możliwości ubiegania się o najem lokalu komunalnego są niezgodne z prawem, albowiem nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie o ochronie praw lokatorów. Z tego powodu Sąd stwierdził nieważność § 54 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5.

W ocenie Sądu żadne z kryteriów wymienionych w § 54 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 uchwały (posiadanie jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości - §54 pkt 1, niezdolność do samodzielnej egzystencji oraz przebywanie w placówce zapewniającej całodobową opiekę – §54 pkt 3, uprzednie uzyskanie pomocy mieszkaniowej z Gminy Miejskiej Kraków z wyłączeniem zamian - §54 pkt 4, samowolne zajęcie pustostanu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy miejskiej Kraków - §54 pkt 5) nie mieści się w pojęciu "warunków zamieszkiwania", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

W orzecznictwie podkreśla się, że użytego w tym przepisie określenia "warunki zamieszkiwania" nie można odrywać od dalszej części tego wyrażenia. Pełna hipoteza normy zawartej w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy obejmuje "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy". Dokonując wykładni tego przepisu nie sposób przyjąć, by wymienione w przytoczonych przepisach uchwały kryteria należały do "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy". Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 29 września 2011r., I OSK 1126/11, nie ma żadnych podstaw do rozumienia wskazanych w art. 21 ust. 3 pkt 2 in fine "warunków zamieszkiwania", nawet bez dodatkowego określenia, inaczej niż takich warunków faktycznych zamieszkiwania jak powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp. Okoliczności prawne związane z lokalem i wnioskodawcą do tych "warunków zamieszkiwania" nie należą. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela także wyrażony w wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2014r., I OSK 2790/13 pogląd o niedopuszczalności wprowadzania w uchwałach stanowionych na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów dodatkowych ograniczeń podmiotowych.

Taki sposób odczytania art. 21 ust. 3 umacnia wykładnia systemowa przeprowadzona w ramach samej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Art. 24 ustawy, odnoszący się do lokali socjalnych przewiduje, że prawo do lokalu mieszkalnego nie przysługuje osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu. Przesłanka natury prawnej została wprost sformułowana w ustawie, jako wyjątek od reguł ustalania pierwszeństwa, którymi są zasady wynajmowania lokali. Niedopuszczalne zatem jest wprowadzanie w uchwale dodatkowych kryteriów prawnych dyskwalifikujących osoby z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową, w tym również modyfikowanie przesłanki ustawowej związanej z samowolnym zajęciem lokalu (jak to ma miejsce w §54 pkt 5 uchwały).

Wszystkie z wymienionych w §54 pkt 1 oraz pkt 3-5 kryteria wykraczają poza zakres pojęcia "warunki zamieszkiwania". W świetle regulacji uchwały, zaistnienie któregoś z przypadków wymienionych w tych przepisach dyskwalifikuje wnioskodawcę w jego staraniach o pomoc mieszkaniową z zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Tymczasem art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do określenia tego rodzaju warunków dyskwalifikujących wnioskodawców

Wymienione w §54 pkt 1 oraz pkt 3-5 uchwały kryteria dyskwalifikujące osoby z możliwości ubiegania się o lokal z zasobu gminy nie mieszczą się także w zakresie pozostałych punktów art. 21 ust. 3 ustawy.

Zaskarżone punkty §54 pkt 1 oraz pkt 3-5 uchwały, wykluczając osoby w nich wymienione z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową z zasobów gminy, naruszają konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Jednakowa sytuacja prawna, przesądzająca o zakazie różnego traktowania podmiotów, w niniejszej sprawie powinna być oceniana jako sytuacja podmiotu (członka wspólnoty samorządowej) w odniesieniu do wskazanych w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów przesłanek: niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Wprowadzenie jako kryterium różnicowania podmiotów dodatkowych, nieznanych ustawie kryteriów, skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi (relewantnymi) - niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi i niskimi dochodami.

Zaskarżone przepisy naruszają także konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), która wymaga, by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów. Zamykanie drogi do uzyskania pomocy mieszkaniowej osobom, które spełniają kryteria ustawowe niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i dochodowe, lecz np. już raz z takiej pomocy skorzystały, czy też samowolnie zajęły pustostan, albo mają jedynie potencjalną a nie realną możliwość zaspokojenia we własnym zakresie swoich potrzeb mieszkaniowych, stanowi niedopuszczalne z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego przekroczenie delegacji ustawowej.

Należy zatem uznać, że §54 pkt 1 oraz pkt 3-5 uchwały zostały wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, a także są sprzeczne z powołanymi powyżej normami konstytucyjnymi. Z tego powodu została stwierdzona ich nieważność.

Analogiczne zarzuty dotyczą także pozostałych z wymienionych w skardze przepisów ograniczających krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o pomoc mieszkaniową, tj. wprowadzających nieznane ustawie kryteria długości okresu zamieszkiwania, sankcji za zbycie, utratę lub nieodpłatne przekazanie tytułu prawnego do lokalu czy też niepełnoletności. Z tego powodu Sąd stwierdził nieważność § 24 ust. 1 pkt 4 w zakresie słów "w przypadku wnuków i dalszych zstępnych warunkiem udzielenia zgody na przebudowę lokalu i zawarcie umowy najmu mieszkania powstałego w wyniku jego podziału jest zamieszkiwanie z najemcą przez okres nie krótszy niż pięć lat do chwili złożenia wniosków o podział zajmowanego lokalu", § 26 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "stale" i "przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu", § 26 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "stale" i "przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu" oraz "dotyczy to zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych i przysposabiających, osób przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie", § 26 ust. 3 pkt 4 w zakresie słów "w okresie wymaganych 5 lat wspólnego zamieszkiwania z byłym najemcą", § 26 ust. 3 pkt 5 i 6, § 28 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "pod warunkiem, że stale zamieszkiwały z nim przez okres nie krótszy niż pięć lat do jego śmierci lub wyprowadzenia się", § 28 ust. 3 pkt 4, pkt 6, pkt 7, § 30 ust. 2 w zakresie słów "w rozumieniu § 54", § 30 ust. 7 pkt 1, § 48 ust. 2 pkt 3 lit. e w zakresie słów "co najmniej 5 letniego".

Także zawarte w §17 ust. 2 słowo "wyłącznie" w sposób nieuprawniony zawęża krąg podmiotów spełniających przesłankę braku możliwości zamieszkiwania w lokalu, a zatem także i to ograniczenie podmiotowe zostało przez Sąd uznane za wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego.

Trafnie też zarzucił skarżący, że w §26 ust. 1 pkt 2 doszło do niedopuszczalnego w akcie podustawowym zmodyfikowania treści art. 691 §1 i §2 Kodeksu cywilnego w zakresie kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu. Nawet jeśli intencją uchwałodawcy było odwołanie się do treści art. 691 kc jedynie w celu uniknięcia w uchwale powtórzeń, to zastosowanie takiej techniki legislacyjnej doprowadziło do wątpliwości co do treści zawartej w uchwale regulacji i uzasadnionego wniosku o niedozwolonej modyfikacji aktem podustawowym treści ustawy. Dlatego Sąd, uznając że tego rodzaju wadliwość techniki legislacyjnej stanowi istotne naruszenie prawa, orzekł o nieważności tego przepisu.

9.Za zasadne uznał Sąd także zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa poprzez wprowadzenie w uchwale ograniczenia w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego w postaci kryterium zameldowania na pobyt stały lub czasowy. Przesłanka zameldowania nie została przewidziana w ustawie, jej wprowadzenie w akcie podustawowym wykracza poza dopuszczony ustawą zakres regulacji uchwałą rady gminy. Dlatego Sąd stwierdził nieważność § 2 pkt 16, § 8 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "zameldowane na pobyt stały i", § 14 ust. 4 w zakresie słów "zameldowane na pobyt stały i", § 15 ust. 1-3, § 15 ust. 5 w zakresie słów "i zameldowanych na pobyt stały", § 15 ust. 6 w zakresie słów "zameldowane tam na pobyt stały i", § 17 ust. 1 w zakresie słów "w którym są zameldowane na pobyt stały", § 17 ust. 2 w zakresie słów "w którym wnioskodawca jest zameldowany na pobyt stały", § 18 ust. 4 w zakresie słów "zameldowane na pobyt stały i", § 24 ust. 1 pkt 4 w zakresie słów "zameldowanymi w nim na pobyt stały" oraz wymienionego już § 24 ust. 3 - tym razem w zakresie słów "i są zameldowane".

Przepisy te naruszają art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 2, art. 7 oraz 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. W zakwestionowanych przepisach, podobnie jak we wskazanych powyżej wyłączeniach i ograniczeniach podmiotowych, doszło do nie znajdującego podstawy prawnej pozbawienia pewnej grupy członków wspólnoty samorządowej możliwości ubiegania się o uzyskanie lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Nadto zaś za niezgodne z prawem uznać należy powiązanie kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z faktem zameldowania, a nie z faktem zamieszkiwania. Fakt posiadania zameldowania nie wyklucza bowiem bezdomności i nie oznacza, że wnioskodawca nie pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych. Osoba zameldowana pod danym adresem, lecz pod tym adresem niezamieszkująca, może posiadać status osoby bezdomnej. Samo zameldowanie się bezdomnego (§ 2 pkt 16 uchwały) nie może oznaczać automatycznej utraty statusu bezdomnego, a tym samym możliwości ubiegania się o najem lokalu z powodu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Za niezgodne z prawem uznać należy założenie przez uchwałodawcę istnienia prostej zależności pomiędzy faktem zameldowania, a zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych oraz łączenia z samym faktem zameldowania dowodu przynależności do danej wspólnoty samorządowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 z późn. zm.) mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Mieszkańcem gminy jest zaś osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie danej gminy. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 Kodeksu cywilnego). Nie mają natomiast znaczenia okoliczności natury administracyjnoprawnej, a w szczególności fakt zameldowania na terytorium gminy, członkostwo we wspólnocie samorządowej zależy bowiem od zamieszkania, a nie od zameldowania na terenie gminy. A zatem osoby, które przebywają na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu, są z mocy prawa członkami wspólnoty samorządowej, wobec których gmina ma tworzyć warunki do zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych, czy też - w przypadku gospodarstw o niskich dochodach - zaspokajać ich potrzeby mieszkaniowe. Ustawa nie wiąże w jakikolwiek sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłanką zameldowania na terenie gminy, której spełnienie uprawniałoby dopiero wnioskodawcę do ubiegania się o lokal komunalny. Brak też podstaw ustawowych do formułowania takiego wymogu w uchwale.

Kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać granic ustawowego obowiązku gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców. Wskazane powyżej przepisy wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego i naruszają konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), która wymaga, by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów oraz zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także zakaz dyskryminacji obywateli przez odmawianie niektórym z nich określonych uprawnień z powodów nieznajdujących podstaw w obowiązujących normach prawnych (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). Wyłączenie podmiotowe osób, które z powodów meldunkowych nie będą mogły uzyskać wsparcia gminy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych nie znajduje uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych i nie ma podstawy ustawowej. Ustawodawca bowiem jasno wskazał, że jedynymi przesłankami uprawniającymi do ubiegania się o uzyskanie mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Odwołując się do kryterium zameldowania warunkującego np. przyznanie lokalu ze względu na nadmierne zaludnienie, względy społeczne albo zawarcie umowy ze współnajemcami (§ 15 ust. 1-3, § 17 ust. 1-2, § 24 ust. 1 pkt 4), Rada Miasta Krakowa stworzyła swoistą sankcję za niedopełnienie przez wnioskodawcę obowiązku meldunkowego, do czego nie ma upoważnienia ustawowego. Sąd stwierdził nieważność tych przepisów uznając, że brak jest podstawy prawnej do tego, aby przepisy gminne dyskryminowały pewne kategorie członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości z uwagi na przesłankę zameldowania.

Z tych samych powodów za uzasadniony uznał też Sąd zarzut skarżącego Wojewody dotyczący niezgodności z prawem ograniczenia kręgu osób należących do wspólnoty samorządowej mogących ubiegać się o najem lokalu z zasobu Gminy, poprzez zdefiniowanie udokumentowania centrum życiowego za pomocą posiadania na terenie Gminy Miejskiej Kraków stałego źródła dochodu (§ 2 pkt 17 lit. b w zakresie słów "posiadanie stałego źródła dochodu na terenie Gminy"). Także i ta przesłanka wykracza poza wynikający z ustawy o samorządzie gminnym zakres pojęcia wspólnoty samorządowej i wiążących się z nim obowiązków gminy do "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej".

10. Za uzasadniony uznał Sąd także zarzut skarżącego Wojewody dotyczący niezgodności z prawem § 16 ust. 3, § 20 ust. 2 lit. b, § 26 ust. 3 pkt. 3, § 28 ust. 3 pkt 3, § 30 ust. 5 w zakresie słów "przede wszystkim w przedmiocie zachowania niezgodnego z zasadami współżycia społecznego", § 30 ust.7 pkt 2 lit. a, § 31 ust. 4 i ust. 5, § 35 ust. 1 pkt 6, § 42 ust. 4 w zakresie słów "zachowania osób zamieszkujących w danym lokalu", § 42 ust. 5 pkt 3 w zakresie słów "o braku zachowań niezgodnych z zasadami współżycia społecznego wnioskodawcy i pozostałych osób objętych wnioskiem, jak również informacje", § 48 ust. 2 pkt 3 lit. C oraz § 51 ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 6 pkt 3, w zakresie, w jakim odwołują się do kryterium zasad współżycia społecznego. Zastosowanie w wymienionych przepisach tego kryterium o niedookreślonym charakterze i powierzenie oceny jego zaistnienia innym niż rada gminy podmiotom (Rada Dzielnicy, Policja, Straż Miejska i Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej) doprowadziło do wprowadzenia kolejnego, nieznanego ustawie kryterium tamującego drogę do uzyskania pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego gminy. Regulacja ta stanowi zatem wyjście poza granice upoważnienia ustawowego, co spowodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności. Podstawą takiej oceny Sądu była analiza zakresu uprawnień rady gminy do regulowania aktem prawa miejscowego zasad wynajmowania lokali w świetle upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, o czym szerzej była już mowa przy ocenie innych ograniczeń podmiotowych. Argumenty tam powołane znajdują pełne zastosowanie także do oceny przywołanym tu przepisów odwołujących się do nieznanego ustawie kryterium zasad współżycia społecznego, które zastosowanie w prawie administracyjnym jest niedopuszczalne. W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w przytoczonym już powyżej wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2014r., I OSK 2790/13 oraz w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 1984r., SA/Po 1028/84.

11. Trafny jest także zarzut skargi niezgodności z prawem § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 24 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "koszty przebudowy lokalu obciążają wówczas najemcę i nie przysługuje mu roszczenie o ich zwrot", § 24 ust. 1 pkt 3 w zakresie słów "koszty przebudowy lokalu obciążają wówczas najemcę i nie przysługuje mu roszczenie o ich zwrot", § 24 ust. 1 pkt 4 w zakresie słów "koszty przebudowy lokalu obciążają wówczas wnioskodawców, którzy staną się najemcami mieszkań powstałych w wyniku podziału i nie przysługuje im roszczenie o ich zwrot", § 24 ust. 1 pkt 5 w zakresie słów "koszty modernizacji lokalu obciążają wówczas najemcę i nie przysługuje mu roszczenie o ich zwrot", § 24 ust. 4 w zakresie słów "koszty przebudowy lokali powstałych po dokonaniu zamiany obciążają ich najemców lub właścicieli. Wymagane jest również złożenie przez osoby, o których mowa w zdaniu poprzedzającym, oświadczenia o rezygnacji z ewentualnych, przyszłych roszczeń związanych z poczynionymi w ten sposób nakładami, które obciążają wówczas najemcę lub właściciela i nie przysługuje im roszczenie o ich zwrot", § 31 ust. 6, § 52 ust. 1 w zakresie słów "z zastrzeżeniem sytuacji, w której osoba objęta ostateczną listą mieszkaniową zadeklaruje wykonanie remontu zaproponowanego lokalu we własnym zakresie oraz na własny koszt, wraz z jednoczesną rezygnacją z ewentualnych, przyszłych roszczeń związanych z poczynionymi w ten sposób nakładami" oraz § 52 ust. 8 zaskarżonej uchwały, uzależniających możliwość zawarcia umów najmu lokali z najemcami od warunku poniesienia przez nich całkowitych kosztów przebudowy oraz pozbawiających tych najemców roszczeń o zwrot poniesionych nakładów.

Wskazane przepisy naruszają art. 6a ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Wynikająca z art. 6a-6e tej ustawy wyczerpująca regulacja podmiotów zobowiązanych do dokonania remontów i dopuszczalnego zakresu modyfikowania tych obowiązków ustawowych przez strony stosunku najmu, wyklucza uprawnienie rady gminy do samodzielnego regulowania tej materii w uchwale. Z w/w ustawy wprost wynika, że lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy należą do publicznego zasobu mieszkaniowego, zatem strony nie mogą w umowie ustalać odmiennie praw i obowiązków wymienionych w art. 6a-6e tej ustawy. Nie może tego zrobić także rada gminy w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, ustawa jej bowiem do tego nie upoważnia.

12. Trafny jest także zarzut skargi nieuprawnionego subdelegowania kompetencji Rady Miasta Krakowa na organ wykonawczy gminy, zawartego w § 22 ust. 3, § 48 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz w § 55 pkt 1, 2, 4, 6 i 8 zaskarżonej uchwały. Taka regulacja narusza art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3, 5 i 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, które przewidują, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności (...) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. W świetle ustawy są to zatem sprawy zastrzeżone do kompetencji rady gminy.

Tymczasem w zaskarżonej uchwale Rada Miasta Krakowa przyznała Prezydentowi Miasta Krakowa możliwość ustalania wzorów kwestionariuszy kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych i zasad oceny tych warunków, szczegółowych zasad rozpatrywania, kwalifikacji i weryfikacji wniosków o pomoc mieszkaniową, szczegółowych zasad postępowania po wygaśnięciu umowy najmu na czas oznaczony oraz przypadków ponownego zawarcia umowy najmu innego lokalu (§48 ust. 2 pkt 4 i 5, § 55 pkt 1, 2, 4), a zatem możliwość ustalania kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, co należy do wyłącznej kompetencji rady gminy.

Naruszeniem zakazu subdelegacji kompetencji bez wyraźnego upoważnienia ustawowego jest także przekazanie Prezydentowi Miasta Krakowa uprawnienia do określenia regulaminu przetargu na najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczające 80 m2 oraz do wydania regulaminu konkursu ofert na najem lokali mieszkalnych w nowo wybudowanych lub zmodernizowanych domach pozyskanych przez Gminę Miejską Kraków (§ 55 pkt 6 i 8). Taka regulacja narusza wyraźną normę kompetencyjną zawartą w art. 21 ust. 3 pkt 5 w/w ustawy, która przewiduje, że tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony winien być unormowany w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali.

Wymienione powyżej przepisy uchwały niezgodnie z prawem cedują kompetencje należne z mocy ustawy Radzie Miasta Krakowa czyli organ stanowiący gminy na Prezydenta Miasta Krakowa czyli jej organ wykonawczy, co narusza wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, winny działać na podstawie i w granicach prawa. Wbrew poglądom organu przyznane Prezydentowi Miasta Krakowa kompetencje mają charakter merytoryczny, a nie jedynie techniczny.

13. Z tego samego powodu Sąd stwierdził także nieważność § 2 pkt 22, § 20 ust. 1 w zakresie słów "w trybie konkursu ofert", §20 ust. 3, § 35 ust. 4 w zakresie słów "Wybór osób, które będą najemcami nowych lokali odbywa się w drodze konkursu ofert. Regulamin konkursu ofert oraz powołania komisji do wyboru ofert na najem lokali określa Prezydent Miasta Krakowa" i § 55 pkt 7 i 9 zaskarżonej uchwały, mocą których rada ustaliła tryb wyłonienia najemców lokali poprzez otwarty konkurs ofert. Poprzez taki tryb wyłaniania najemców, którego szczegółowe zasady ma ustalić organ wykonawczy, doszło do niezgodnego z prawem subdelegowania kompetencji Rady na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa, który w drodze zarządzenia ma ustalić regulaminy tych konkursów ofert oraz powołania komisji do wyboru tych ofert (§20 ust. 3, §35 ust. 4, § 55 pkt 7 i 9). Poprzez upoważnienie prezydenta do tworzenia wskazanych powyżej regulacji, w istocie uzyskał on możliwość ustalania kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, co zgodnie z ustawą należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. W ten sposób Rada Miasta Krakowa scedowała w sposób nieuprawniony na organ wykonawczy własne kompetencje, co narusza konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji prawotwórczych (art. 92 ust. 2 Konstytucji), wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę praworządności i legalności oraz zasadę kompetencyjności. Do przeniesienia tych kompetencji Rada nie miała upoważnienia w ustawie, a zatem ocenić je należy jako niedopuszczalne. Art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przewidują, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinna ustalić rada gminy w uchwale oraz że te zasady wynajmowania lokali winny określać w szczególności tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. Zaskarżona uchwała, przekazując kompetencje Prezydentowi Miasta Krakowa, nie reguluje samodzielnie kwestii, które w świetle ustawy regulować powinna, cedując część z tej regulacji na organ wykonawczy. Nietrafny jest argument organu, że przekazane uchwałą prezydentowi kompetencje mieszczą się w zakresie przewidzianego w art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym określania sposobu wykonywania uchwały. Przekazane kompetencje znacznie poza ten zakres wykraczają, mają bowiem charakter merytoryczny, obejmują możliwość ustalania dodatkowych kryteriów i wymogów, do czego ma prawo sama rada, ale czego nie może ona cedować na organ wykonawczy.

Zastosowany przez Radę Miasta Krakowa tryb wyłonienia najemców lokali w drodze konkursu ofert prowadzi zatem do nieuprawnionego przeniesienia kompetencji Rady na Prezydenta Miasta Krakowa, pomimo że ustawa o ochronie praw lokatorów daje podstawę do uregulowania tych spraw jedynie przez radę gminy w formie aktu prawa miejscowego.

14. Trafny jest także zarzut skargi niezgodności z prawem § 9 ust. 1 lit. d w zakresie słów "i została pozytywnie zaopiniowana przez Wydział", § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b w zakresie słów " pozytywnie zaopiniowanej przez Wydział", oraz § 18 ust. 3 w zakresie słów "Ocenę spełniania wymogów przewidzianych przepisami prawa dokonuje Wydział" zaskarżonej uchwały, które przyznają Wydziałowi do spraw mieszkaniowych Urzędu Miasta Krakowa uprawnienia sądu powszechnego, sądu administracyjnego lub organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zawarta w § 9 ust. 1 pkt 2 lit. d regulacja przewidująca, że ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego dotycząca konieczności wykwaterowania osób zamieszkujących w lokalu winna być pozytywnie zaopiniowana przez Wydział, wkracza w kompetencje organu wyższego stopnia bądź sądu administracyjnego, do czego brak podstaw w ustawie. Analogiczny zarzut należy odnieść także do przyznanej Wydziałowi kompetencji do pozytywnego zaopiniowania przez Wydział ekspertyzy technicznej w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego zakazał użytkowania obiektu budowlanego w całości lub części i zachodzi konieczność remontu i związana z tym konieczność opróżnienia obiektu budowlanego (§ 10 ust. 1 pkt 1 lit. b). Także przewidziane w § 18 ust. 3 zaskarżonej uchwały uprawnienie dla Wydziału do oceny spełnienia przez wypowiedzenie umowy najmu wymogów przewidzianych przepisami prawa, oznacza niedopuszczalne przejęcie przez Wydział kompetencji przysługujących innym podmiotom, w tym wypadku sądom powszechnym.

15. Niezgodna z prawem jest także przewidziana w § 42 ust. 5 pkt 2 uchwały kompetencja Wydziału do odbierania pod sankcją odpowiedzialności karnej oświadczeń o posiadaniu lub braku posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości o treści: "Oświadczenie zostaje złożone pod sankcją odpowiedzialności karnej wynikającej ze stosownych przepisów Kodeksu karnego".

Upoważnienie do uprzedzenia o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, o którym mowa w art. 233 § 6 Kodeksu karnego, musi wynikać z ustawy, na podstawie której prowadzone jest postępowanie. Ustawa o ochronie praw lokatorów takiego upoważnienia do uprzedzania o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia nie przewiduje, nie może go zatem kreować akt rangi podustawowej, jakim jest uchwała organu stanowiącego gminy (por. m.in. wyrok SN z dnia 24 maja 2012r., V KK 62/12, Lex nr 1165294).

16. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, jak również naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, stanowią niewątpliwie istotne naruszenie prawa i uzasadniają stwierdzenie nieważności wymienionych powyżej części zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

17. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wymienionych powyżej części, Sąd nie zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.