Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez J. W. (skarżącego) odwołania od pisma Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2018 r. [...].

Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. J. W. zwrócił się do Komendanta [...] Policji o ponowne ustalenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161, z późn. zm.). Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. [...] Komendant [...] Policji w odpowiedzi wskazał, że na dzień rozpatrywania wniosku nie istniały regulacje prawne określające inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu, w związku z czym brak jest podstaw ustawowych do realizacji wniosku.

Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. J. W. złożył odwołanie od pisma Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2018 r. [...], uznając, że stanowi ono de facto decyzję administracyjną.

Organ, stwierdzając niedopuszczalność złożonego odwołania, wskazał miedzy innymi, że:

Treść pisma Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2018 r. [...] nie spełnia kryteriów decyzji, bowiem nie zawiera osnowy, która rozstrzygałaby o istocie sprawy. Decyzja administracyjna jest tego rodzaju kwalifikowanym aktem administracyjnym, który musi charakteryzować podwójna konkretność. Musi być skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata, aby w sposób władczy konkretyzować jego prawa i obowiązki. Zatem treść rozstrzygnięcia musi polegać na przyznaniu bądź odmowie przyznania określonych praw lub obowiązków wynikających z konkretnie wskazanych przepisów prawa materialnego. Tymczasem Komendant [...] Policji w kierowanym do skarżącego piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r., powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 kwestionujący konstytucyjność przepisu art. 115a ustawy o Policji, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazał, iż "brak jest podstaw ustawowych do realizacji złożonego wniosku przez zainteresowanego, ponieważ na chwilę obecną nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu.

Zdaniem organu, w przedmiotowym piśmie nie wskazano w sposób niebudzący wątpliwości, iż stronie (wnioskodawcy) przyznaje bądź odmawia przyznania określonych uprawnień. Kryterium tego nie spełnia z pewnością sformułowanie, iż "brak jest podstaw ustawowych" do przyznania stronie określonego świadczenia. Z omawianego pisma trudno wyodrębnić tę cześć, którą można by uznać za osnowę rozstrzygnięcia, a to właśnie w niej powinna nastąpić konkretyzacja praw i obowiązków adresata. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 889/16, z którego wynika, że rozstrzygnięcie jest bezwzględnie obowiązującym elementem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu na postawione w podaniu żądanie strony. Stanowi ono o uprawnieniu lub obowiązku, wyrażanym najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, zezwalam, odmawiam itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Organ podkreślił, że to sentencja decyzji jest podstawą egzekucji administracyjnej obowiązków w niej sformułowanych. Z treści samej sentencji ma bez wątpienia wynikać, do czego zobowiązany został adresat decyzji, albo też czego adresatowi odmówiono przyznania. Sentencja decyzji nie powinna umożliwiać interpretacji przez zobowiązanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 843/17).

J. W. pismem z dnia 22 października 2019 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2019 r. nr [...], zarzucając mu naruszenie:

1) art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie odwołania za niedopuszczalne w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek braku przedmiotu zaskarżenia (braku decyzji);

2) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2018 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, podczas gdy taka kwalifikacja pisma wynika z jego treści oraz faktu, że spełnia wszystkie zasadnicze wymogi określone w tym przepisie oraz w sytuacji, gdy ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa przyznania tego świadczenia przybiera formę decyzji administracyjnej, a o tym czy pismo należy uznać za decyzję administracyjną przesądza jego treść;

3) art. 127 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezrealizowanie przysługującego stronie prawa do odwołania od decyzji organu I instancji;

4) art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie, że czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia, a więc stanowiła "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, zaś art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem TK stanie prawnym.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w praktyce orzeczniczej utrwalił się pogląd prawny, że realizacja świadczeń finansowych, wynikających wprost z przepisu prawa, dla policjantów ma charakter czynności materialnotechnicznej. Dopiero wówczas, gdy organ nie widzi zasadności wypłaty, wydaje rozstrzygnięcie odmawiające jej dokonania. Zatem, merytoryczne rozpoznanie wniosku o charakterze negatywnym dla strony winno dotyczyć odmowy wypłaty konkretnej kwoty pieniędzy.

Zwrócił też uwagę, iż żądanie strony z dnia [...] listopada 2018 r. dotyczyło zarówno ponownego przeliczenia, tj. ustalenia konkretnej wysokości przysługującego stronie ekwiwalentu, a następnie wypłaty różnicy pomiędzy świadczeniem już spełnionym a tym, które ewentualnie by stronie przysługiwało. Udzielona przez Komendanta [...] Policji odpowiedź ogranicza się wyłącznie do kwestii wypłaty.

Zgodnie z art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, która rozstrzyga ją, co do istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Jak już wskazano wypłata ekwiwalentu nie ma charakteru decyzyjnego. Natomiast, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji organu.

Skarżonym pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Komendant [...] Policji nie odmówił wyliczenia wysokości świadczenia należnego, ograniczając się do stwierdzenia, iż brak jest przepisów prawa powszechnie obowiązującego, według których na dzień [...] grudnia 2018 r. mógłby ustalić w sposób prawidłowy wysokość żądanego świadczenia. Przedmiotowe pismo stanowiło zatem wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W związku z powyższym Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym, jak i prawem procesowym. Ocena legalności dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] nie narusza prawa.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wprowadza zakres postępowania organu drugiej instancji określany w doktrynie prawa mianem wstępnego, badający istnienie formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia działania organu wyższego stopnia (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 597; K. Glibowski (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 746 i n.).

Organ II instancji obowiązany jest zatem zbadać, czy środek zaskarżenia jest w ogóle dopuszczalny, a także czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu. Każdorazowe stwierdzenie przez organ, że którakolwiek z powyższych przesłanek nie została spełniona powoduje konieczność wydania postanowienia, na podstawie art. 134 k.p.a., kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Badając dopuszczalność wniesionego środka odwoławczego, organy administracji publicznej zobowiązane są do stwierdzenia, że spełnione zostały zarówno przesłanki natury podmiotowej, jak i przedmiotowej. Do przesłanek natury podmiotowej zaliczamy brak legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia odwołania, a także brak zdolności do czynność prawnych po stronie podmiotu je wnoszącego. Przesłankami natury przedmiotowej będą natomiast niezaskarżalność decyzji lub jej nieistnienie.

Z tym ostatnim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący w istocie ma rację wywodząc, iż zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Należy jednak zwrócić uwagę, że Komendant [...] Policji w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r., uznanym przez skarżącego za decyzję administracyjną, jedynie poinformował wnioskodawcę o obowiązującym stanie prawnym, co wyraża się wprost poprzez użycie w treści tego pisma następującego zwrotu: "informuję, iż na chwilę obecną nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu". Dalsza część tego pisma, wskazująca na brak podstaw ustawowych do realizacji wniosku, nie może być utożsamiana z osnową decyzji administracyjnej. Ta bowiem jest odzwierciedleniem powołanej w decyzji podstawy prawnej w postaci wiążącej wypowiedzi organu co do istoty sprawy, stanowiącej wyraz przyznania (odmowy przyznania) uprawnienia, nałożenia obowiązku, stwierdzenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawnie doniosłej właściwości osoby lub rzeczy (por. Chróścielewski W. (red.), Kmieciak Z. (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. WKP 2019). Skoro zatem przesądza się w niej o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku, to treści takiego rozstrzygnięcia nie można domniemywać, ani nie powinno ono pozostawiać wątpliwości co do jego zakresu.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma, jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 września 1981 r., (sygn. akt. SA 791/81, ONSA 1981/2, poz. 91), oraz

w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., (sygn. akt. SA 1163/81, OSP 1982/9, poz. 169) przyjął m.in., że "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich, jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2018 r. nie zawiera nawet minimum dopuszczalnych w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego elementów sine qua non decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem przede wszystkim powołania podstawy prawnej, osnowy decyzji, a także jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego. Pismo to ma charakter czysto informacyjny i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy co do istoty zgodnie z art. 104 k.p.a. Pismo to nie rozstrzyga w sposób władczy indywidualnej sprawy skarżącego. Nie sposób odczytać z jego treści, czy intencją Komendanta [...] Policji było umorzenie postępowania, odmowa wypłaty wyrównania ekwiwalentu, czy też innego rodzaju rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. nie zostało w ogóle zakończone.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał stanowisko Komendanta Głównego Policji, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] września 2019 r. nr [...], za słuszne i prawidłowe.

Należy zwrócić także uwagę, że Sąd - w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01, publ: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zauważył bowiem NSA w powołanym wyroku, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem pracy.

Oznacza to, że w przypadku skarżącego właściwy w jego sprawie organ Policji zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Należy również stwierdzić, iż stanowisko Komendanta [...] Policji w istocie odzwierciedla obowiązujący stan prawny po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Zarówno na dzień sporządzenia pisma informacyjnego, tj. [...] grudnia 2018 r., jak również do dnia rozpoznania sprawy, ustawodawca nie wprowadził bowiem przepisów wykonawczych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu. Nie oznacza to jednak, że pismo informacyjne rozstrzyga postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. co do istoty.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.