Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2021r. sprawy ze sprzeciwu A. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala sprzeciw.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 67 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) nakazał A. B. (dalej strona lub wnoszący sprzeciw) jako właścicielowi obiektu budowlanego usytuowanego na działce 1 rozebrać nieużytkowany, nienadający się do remontu i odbudowy budynek zlokalizowany na terenie przedmiotowej działki przy ul. [...] w Z. z zachowaniem ściany rozdzielającej zabudowę przyległą zlokalizowaną na działce 2, w przypadku potwierdzenia, iż ściana rozdzielająca obie części budynku jest ścianą wspólną oraz uporządkować teren po wykonanych robotach rozbiórkowych. W decyzji tej określono także termin przystąpienia do rozbiórki [...] r. i jej zakończenia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił czynności procesowe podejmowane w ramach prowadzonego postępowania. Następnie wskazany organ przywołał treść art. 67 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że zebrany materiał dowodowy potwierdza zasadność wydania nakazu rozbiórki nieużytkowanego, nienadającego się do remontu lub odbudowy zaplecza socjalnego, zlokalizowanego na przywołanej powyżej działce, a termin wykonania rozbiórki ustalono mając na względzie warunki atmosferyczne i możliwości techniczne.

Z decyzją powyższą nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie i podniosła, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 67 Prawa budowlanego, polegającym na braku wskazania zakresu i sposobu dokonania rozbiórki przy równoczesnym nakazaniu stronie zachowania przy rozbiórce ściany, po uprzednim ustaleniu, czy jest ona ściana wspólną z innym budynkiem przed rozpoczęciem rozbiórki w stanie zapewniającym bezpieczeństwo użytkowania terenów przyległych, nie wskazując jakie niebezpieczeństwa zagrażają tym budynkom. Wnosząc odwołanie strona wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ponieważ rozbiórka obiektu może niekorzystnie wpłynąć na stan techniczny innych obiektów. W motywach odwołania podkreślono, że decyzja jest niezrozumiała i nie jest możliwa do wykonania przez stronę. Zwrócono uwagę na szereg okoliczności, które w ocenie odwołującego nie zostały w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśnione. Nadto podkreślono brak rzetelności i bezstronności przy wydawaniu spornej decyzji, a w sytuacji gdy organ nie jest w stanie ocenić konsekwencji rozbiórki dla innych obiektów to winien przedmiotowe postępowanie umorzyć.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 38 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołano treść art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy przybliżył wykładnię tego przepisu i wynikające z niej konsekwencje. W tym zakresie odwołano się do literatury oraz orzecznictwa sądowego. Następnie organ odwoławczy odniósł się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ pierwszej instancji i zamieścił stwierdzenie, że organ ten dopuścił się uchybień w zakresie procedury zmierzającej do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, że z przepisów prawa wynika, że po wszczęciu postępowania niezbędne jest przeprowadzenie oględzin obiektu będącego przedmiotem postępowania. W rozpoznawanej sprawie oględziny takie zostały przeprowadzone, jednakże przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego i nie zostały poprzedzone zawiadomieniem skierowanym do stron. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do stanu technicznego przedmiotowego obiektu i stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wykazał występowania wszystkich przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 67 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji organ odwoławczy doszedł do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji jest decyzją przedwczesną, a organ pierwszej instancji winien ponownie rozpoznać sprawę i w tym zakresie winien: przeprowadzić oględziny przedmiotowego obiektu z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego; oszacować, czy zasadne będzie wykonanie remontu przedmiotowego obiektu; zapewnić właścicielowi budynku czynny udział w postępowaniu oraz ewentualnie zlecić wykonanie ekspertyzy przedmiotowego budynku. W końcowej części uzasadnienia odniesiono się do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania oraz wskazano, że pozostałe twierdzenia strony zamieszczone w odwołaniu pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W sprzeciwie tym wystąpiono o uchylenie kwestionowanej decyzji i zobowiązanie organu odwoławczego do nakazania organowi pierwszej instancji zbadania skutków rozbiórki obiektu usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości dla obiektów sąsiednich. W motywach sprzeciwu podkreślono, że organ odwoławczy w zaleceniach dla organu pierwszej instancji pominął kwestię dotycząca ustalenia wpływu rozbiórki na budynki sąsiednie. Wnoszący sprzeciw nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji organu odwoławczego, że podnoszone przez nią zarzuty pozostają bez wpływu na treść decyzji organu odwoławczego. Zdaniem wnoszącego sprzeciw za skutki wydanej decyzji odpowiada organ, który ją wydał. Nadto nie zgadza się na przenoszenie na nią konieczności wyjaśnienia ewentualnych konsekwencji wykonania rozbiórki dla innych obiektów.

W odpowiedzi na sprzeciw Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jego oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w kwestionowanym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 64b § 1 powyższej ustawy do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną do niego decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nieorzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania decyzji kasacyjnej czyli uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powyższe rozważania oznaczają, że Sąd dokonując kontroli tego typu decyzji nie rozpoznaje sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie sprawdza, czy organ odwoławczy w prawidłowy sposób odczytał i zastosował postanowienia art. 138 § 2 wyżej wymienionego Kodeksu. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca sprzeciw podnosi, że organ odwoławczy we wskazaniach dla organu pierwszej instancji nie zamieścił obowiązku wyjaśnienia konsekwencji wykonania rozbiórki dla obiektów sąsiednich.

Stanowisko prezentowane przez wnoszącego sprzeciw sprowadza się do tego, że kwestionuje on nałożony na niego obowiązek dokonania oceny tego, czy rozbiórka przedmiotowego obiektu będzie miała wpływ na inne obiekty. W ocenie Sądu stanowisko wnoszącego sprzeciw wynika z niewłaściwego zrozumienia istoty rozstrzygnięcia organu odwoławczego i zamieszczonych w nim wskazań.

W kwestionowanej decyzji organ odwoławczy nakazał organowi pierwszej instancji ponowne rozpoznanie sprawy i w tym zakresie organ ten winien: przeprowadzić oględziny przedmiotowego obiektu z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazanie to odnosi się do wymogów wynikających z przepisów szczególnych i związane jest z koniecznością zapewnienia stronie prowadzonego postępowania czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Uchybienie we wskazanym zakresie już stanowi samoistną podstawę dla uwzględnienia wniesionego odwołania i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W kolejnym zaleceniu organ odwoławczy nakazał oszacować, czy zasadne będzie wykonanie remontu przedmiotowego obiektu. Przywołane zalecenie wynika z przesłanek zawartych w art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a organ prowadzący postępowanie obowiązany jest do wyjaśnienia istotnej okoliczności, a mianowicie, czy obiekt będący w złym stanie technicznym może być wyremontowany i czy koszty tego remontu nie będą nadmierne w stosunku do innego sposobu doprowadzenia stanu faktycznego związanego z danym obiektem do zgodności z prawem. W konsekwencji w ocenie Sądu także i to wskazanie uzasadnia uwzględnienie wniesionego odwołanie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W następnym zaleceniu zawartym w decyzji organu odwoławczego nakazano organowi pierwszej instancji zapewnić właścicielowi budynku czynny udział w postępowaniu. Przywołane zalecenie jest zbieżne z tym, co było podnoszone w kontekście pierwszego w wyodrębnionych zaleceń. W ostatnim zaleceniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji może ewentualnie zlecić wykonanie ekspertyzy przedmiotowego budynku. To ostatnie wskazanie jest w rozpoznawanej sprawie kluczowe, przy czym można dostrzec, że nie jest ono precyzyjne i może z tego powodu być wadliwie interpretowane, czy też zastosowane. Zdaniem Sądu wskazanie to związane jest z drugim zaleceniem sformułowanym przez organ odwoławczy. Podkreślić należy, że organ odwoławczy w zaleceniu tym nie przesądził o możliwych do wykorzystania przez organ pierwszej instancji instrumentach prawnych zmierzających do ustalenia stanu technicznego przedmiotowego obiektu i ewentualnych konsekwencji rozbiórki tego obiektu dla innych znajdujących się w sąsiedztwie czy bezpośrednio graniczących. W konsekwencji organ ten pozostawił organowi pierwszej instancji możliwość wyboru stosownie do ujawniających się w trakcie prowadzonego postępowania okoliczności faktycznych.

Na marginesie niniejszych rozważań przyjdzie zwrócić uwagę wnoszącemu sprzeciw, że to on jest właścicielem przedmiotowego obiektu i na nim spoczywają z tego powodu określone obowiązki. Nadto skarżący musi mieć w polu widzenia także i to, że w przypadku wystąpienia zdarzenia losowego na tym obiekcie to on będzie z tego powodu ponosił odpowiedzialność. Zatem wnoszący sprzeciw winien być zainteresowany w tym, aby przedmiotowy obiekt doprowadzić do takiego stanu, który nie będzie zagrażał zdrowiu i życiu ludzi, tym bardziej, że w pobliżu znajduje się obiekt szkolny, a jego budynek jest przez młodzież szkolną wykorzystywany.

Skoro wniesiony sprzeciw nie jest zasadny, zatem stosownie do postanowień art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym, sprzeciw należało oddalić.

mr