II SA/Wa 699/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-04	
Data wpływu	2025-04-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Góraj /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas
Mateusz Rogala	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka- Klimas, Asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Dyrektora Narodowego Instytutu Leków z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę	
Uzasadnienie
Stowarzyszenie wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r wystąpiło do Dyrektora Narodowego Instytutu Leków (dalej Dyrektor Instytutu/NIL) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej - w zakresie badania (analizy rynku) Narodowego Instytutu Leków, o którym mowa w artykule pt. "Wydajemy miliardy na suplementy, które nie działają - NIL przebadał ich składy", autorstwa [...], [...], opublikowanym w dniu [...] stycznia 2020 r. na stronie internetowej [...]".

Dyrektor Narodowego Instytutu Leków (dalej Dyrektor Instytutu/NIL) działając na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 dalej u.d.i.p.) w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1010 dalej ustawy o znk) i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2019 r. doz. 1231 dalej ustawa o prawie autorskim) oraz art. 104 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. dalej K.p.a. ), decyzją z dnia [...] marca 2020 r. (dalej Decyzja), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] (dalej Stowarzyszenie/Skarżący) odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie badania (analizy rynku), o którym mowa we wniosku Stowarzyszenia.

Stowarzyszenie w piśmie z dnia 20 marca 2020 r. wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Dyrektora Instytutu i wniosło o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 837/20 oddalił skargę Stowarzyszenia na w/w decyzję Dyrektora Narodowego Instytutu Leków.

Rozpatrując skargę kasacyjną Stowarzyszenia, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) wyrokiem z 21 czerwca 2024, sygn.akt III OSK 4708/21 uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż zdaniem NSA w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zrealizował wymogu czytelnego skonstruowania uzasadnienia wyroku, nie jest bowiem jednoznaczne, czy Sąd I instancji przyjął, że, aby uznać dane informacje za podlegające ochronie jako objęte tajemnicą przedsiębiorcy, wystarczające jest przejawienie przez podmiot woli zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich i podjęcie w stosunku do takiej informacji środków ochrony w celu zachowania ich w poufności czy też konieczne jest spełnienie obok przesłanki formalnej także przesłanki materialnej objęcia danych informacji tajemnicą przedsiębiorcy.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2024r. (sygn.. akt II SA/Wa 1039/24) uchylił skarżoną decyzję.

W uzasadnienia wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja Dyrektora Instytutu, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. daje podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej odmówił uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia, a swoje rozważania co do powodów odmowy ograniczył do powołania się na tajemnicę przedsiębiorstwa, której istnienie wyprowadził z przepisów u.d.i.p., ustawy o znk, ustawy o prawie autorskim.

W ocenie Sądu w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, jakie środki ochrony informacji podjął NIL, aby wykazać, że dane informacje podlegają ochronie jako objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Dodał, że ugruntowane jest już stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym nie wystarcza samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny, nawet przy wyraźnym zamanifestowaniu tego przekonania, a więc obok przesłanki formalnej musi jeszcze zostać spełniona przesłanka materialna.

Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, NIL zmuszony będzie jednoznacznie wykazać, że podstawą ograniczenia dostępu do informacji publicznej stanowi samo przejawienie woli zachowania informacji jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich, ale też wykazać, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy są chronione nie tylko ochroną formalną ale także objęte ochroną materialną. Nie jest wystarczające w tym zakresie, powołanie się przez Dyrektora Instytutu dopiero na etapie odpowiedzi na skargę na to, że rezultaty działalności naukowej Instytutu stanowią jeden z elementów finansowania jego działalności, w szczególności poprzez ich sprzedaż, udzielanie licencji, czy inne metody komercjalizacji i mogą także stanowić podstawę do prowadzenia dalszych badań naukowych. W ocenie Sądu argumentacja powołana przez Dyrektora Instytutu w odpowiedzi na skargę jest spóźniona, bowiem ocenie Sądu podlega zaskarżona decyzja, a nie odpowiedź na skargę.

W ocenie WSA decyzję swoją Dyrektor Instytutu winien uzasadnić w sposób odpowiadający szeroko powyżej omówionym wymogom procesowym.

Niezależnie od powyższego Sąd administracyjny przypomniał, iż z dniem 15 lutego 2023 r. znowelizowany został art. 381 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2023 r., poz. 742, dalej P.s.w.), który stanowi obecnie, iż wskazane w przepisach wnioski, opinie, umowy i raporty - stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Dalej wskazał, iż ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 212), która wprowadziła powyższą zmianę, nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek przepisów przejściowych, co w kontrolowanej sprawie oznacza obowiązek orzekania w oparciu o przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoznawania sprawy, a więc przy przyjęciu, iż okoliczności wskazane w pkt 1 i 2 powyższego przepisu stanowią odrębne i samodzielne przesłanki uznania określonych wniosków, opinii, umów i raportów za tajemnice przedsiębiorstwa.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] lutego 2025r. Dyrektor Narodowego Instytutu Leków odmówił udostępnienia żądanej informacji wskazując, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowy raport z badań suplementów diety pobranych z rynku, powstał w wyniku działalności naukowej NIL, o której mowa w art. 2 ustawy o instytutach badawczych z dnia 30 kwietnia 2010 r. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 534), a nie działalności kontrolnej i został sfinansowany ze środków przyznanych Narodowemu Instytutowi Leków przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w ramach subwencji przyznawanej instytutom badawczym A ze środków finansowych, o których mowa w art. 365 pkt 2 lit. a-d i g ustawy z dnia 20 lipca 2018r.

Dodał też, iż w sprawozdaniu z wykonania zadania badawczego (Raportu) sporządzonym przez [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. wskazano, że; "wyniki badań zostaną przekazane producentom poszczególnych produktów, celem poprawienia jakości produktów, w których stwierdzono niespełnienie wymagań jakościowych. W przypadku produktów, dla których wyniki wskazują na ich właściwą jakość zostanie przez NIL wystosowane zaproszenie do skorzystania z Certyfikacji w ramach Klastra Roślinnych Produktów Leczniczych i Suplementów Diety - NIL." Powyższe wyniki badań miały zatem przyczynić się do nawiązania współpracy, w ramach której NIL mógłby sprzedać usługę ekspercką umożliwiającą poprawę jakości produktów, które zgodnie z raportem nie spełniły wymagań, a dla produktów spełniających wymagania - uzyskać opłaty od podmiotów zdecydowanych na członkostwo w Klastrze. NIL wyjaśnił, że wysyłał do producentów propozycje współpracy w wyżej wymienionym zakresie i stanowiło to wartość gospodarczą raportu. Dodatkowo organ wskazał, że ujawnienie wyników raportu mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację NIL w ten sposób, że podmioty, których produkty były badane, potencjalnie mogłyby zwrócić się do NIL z roszczeniami, które mogą skutkować znaczną szkodą finansową po stronie NIL, tj.

1- z uwagi na wybrany sposób przeprowadzenia badań, tj. metodami wybranymi przez NIL w sposób własny, w oparciu o doświadczenie badawcze NIL. W badaniach analitycznych wiedzą powszechną jest, że uzyskane wyniki bardzo często zależą od użytej metody badania tj. od jej specyficzności i dokładności. Stąd istnieje ryzyko zarzutu otrzymania niezadowalających wyników w ramach wykonanego zadania badawczego, z uwagi na wybór metody. W przypadku suplementów diety badania potwierdzające jakość produktu nie są obligatoryjnie wymagane i przeprowadzane, a tym samym NIL nie dysponował dokumentacją wskazującą na użycie konkretnego rodzaju metod do określonych suplementów. NIL decydując o przeprowadzeniu badań oparł się na własnej wiedzy i doświadczeniu, mając na względzie, że badanie ma charakter poznawczy i nieoficjalny, którego celem było uruchomienie dalszej komunikacji z producentami określonych produktów. Otrzymane wyniki jako niezadowalające, gdyby miały charakter rozstrzygający o jakości, musiałyby zostać ponownie zweryfikowane przy użyciu metod w pełni zwalidowanych dla określonego celu tj. oznaczania zawartości poszczególnych składników odżywczych oraz czystości chemicznej i mikrobiologicznej, z uwzględnieniem wpływu matrycy,

2- dezaktualizację wyników, co w konsekwencji ich ujawnienia może wpływać na renomę podmiotów wymienionych w raporcie, pomimo nieaktualności danych upublicznianych (nie można odnosić wyników zawartych w raporcie do produktów obecnych teraz na rynku, ponieważ te nie podlegały badaniu). Ponadto, istotnym jest, że wyniki badań każdorazowo podczas prowadzonej oceny jakości, odnoszą się wyłącznie do próbek badanych i na ich podstawie nie można wnioskować o jakości całej serii oraz o jakości danego produktu w ogóle. Na wynik badania wpływ mogą mieć bowiem warunki transportu i przechowywania produktu, a te mogą być różne dla różnych opakowań tego samego produktu. Brak tej wiedzy, w odniesieniu do danych znajdujących się w raporcie może skutkować nieodpowiednim posługiwaniem się danymi z raportu, wyciąganiem przez osoby niewyspecjalizowane błędnych wniosków i nieświadomym oraz nieupoważnionym działaniem na szkodę podmiotów, których produkty badano,

3- błędny odczyt raportu przez opinię publiczną - w przypadku, gdy upublicznione zostaną wyniki niezgodne ze stanem faktycznym, nieaktualne, przedstawione bez odpowiedniego kontekstu, z niepotwierdzoną ważnością wyników niezadowalających, gdy z uwagi na zakres i charakter zadania badawczego dopuszcza się obarczenie ich błędem, ponieważ nie wyklucza to realizacji celu gospodarczego założonego przez NIL dla efektów zadania badawczego, ale nie jest możliwe wykorzystanie ich w innym celu, niż pierwotnie zaplanowany.

Powyższe argumenty z punktów 1-3 wskazują w ocenie organu, że raport obiektywnie posiadał i posiada wartość gospodarczą dla NIL.

Nadto wyjaśnił, że w związku z celem oraz rodzajem informacji zawartych w Raporcie, NIL ograniczył krąg osób znających treść raportu, dlatego dostęp do treści całego raportu mieli wyłącznie autorzy zadania badawczego (w tym Dyrektor NIL, Zastępca Dyrektora ds. Badań Kontrolnych) i pracownicy NIL recenzujący zadania badawcze oraz przechowujący dokumentację z nimi związaną. Osoby te jako sprawujące wysokie funkcje kierownicze i eksperckie, znające procedury obowiązujące w NIL dotyczące zachowania w poufności informacji, zostały poinformowane, że raport ten stanowi informację poufną, a ze względu na pełnione funkcje wiedziały i rozumiały również wagę tego dokumentu. Osoby te są również zobowiązane do zachowania poufności. NIL wskazał ponadto, że części raportu podlegały ujawnieniu podmiotom, których dotyczyły wyniki w nim zawarte, w części ich dotyczącej, w ramach spotkań przeprowadzonych po wydaniu raportu.

Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiodło Stowarzyszenie [...] zarzucając organowi naruszenie:

- przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. - przez wadliwe zebranie i ocenę materiału dowodowego a w rezultacie błędne uzasadnienie wydanej Decyzji:

- prawa materialnego, a to: 11 ust. 2 U.z.n.k. w związku z art. 5 ust. 2 U.d.i.p. - przez niezasadne przyjęcie, iż informacja publiczna, o udostępnienie której zwrócił się Skarżący, stanowi tajemnicę przedsiębiorcy w aspekcie materialnym, a w szczególności, że w dalszym ciągu posiada dla Organu wartość gospodarczą.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie skarżonego aktu. W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła powyższe zarzuty podkreślając, że nie można automatycznie i bezrefleksyjnie przyjmować, iż wartość gospodarcza informacji w czasie jest niezmienna, bo jeśli nawet pięć lat temu możliwe było skomercjalizowanie wyników badań prowadzonych przez Organ, to Organ nie wyjaśnił dlaczego stoi na stanowisku, iż taka możliwość istnieje w dalszym ciągu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa.

Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do ustalenia tego, czy organ wydając skarżoną decyzję, wykonał zalecenia i zastosował się do sposobu rozumienia prawa zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku wydanym 16 września 2024r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1039/24 uchylającym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, gdyż zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art.153 p.p.s.a. organ któremu sprawa została przekazana , związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W tym miejscu przypomnieć raz jeszcze należało, że w w/w rozstrzygnięciu Sąd administracyjny zwrócił szczególną uwagę na fakt, że z dniem 15 lutego 2023 r. znowelizowany został art. 381 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2023 r., poz. 742, dalej P.s.w.), który stanowi obecnie, iż wskazane w przepisach wnioski, opinie, umowy i raporty - stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Dalej Sąd wskazał, iż ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 212), która wprowadził powyższą zmianę nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek przepisów przejściowych, co w kontrolowanej sprawie oznacza obowiązek orzekania w oparciu o przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoznawania sprawy, a więc przy przyjęciu, iż okoliczności wskazane w pkt 1 i 2 powyższego przepisu stanowią odrębne i samodzielne przesłanki uznania określonych wniosków, opinii, umów i raportów za tajemnice przedsiębiorstwa.

Biorąc pod uwagę powyższe, jak też niekwestionowaną okoliczność, że sporne badanie zostało sfinansowane z budżetu Państwa i dotyczyło inwestycji związanej z działalnością naukową organu (tj. że odpowiada przesłance opisanej w art.365 pkt.4b ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym), posiada ono z mocy prawa charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Prawidłowe było więc działanie organu polegające na odmowie udostępnienia żądanego dokumentu na podstawie normy art.5 ust.2 udip. Stąd, skoro charakter żądanej informacji przesądził sam ustawodawca, na obecnym etapie postępowania organ nie musiał już wykazywać faktu istnienia przesłanki formalnej i materialnej tajemnicy przedsiębiorstwa w tym nie musi udowadniać niezmienności tezy o istnieniu wartości gospodarczej spornego raportu.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz.935).