II OSK 1510/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-22	
Data wpływu	2022-07-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Magdalena Dobek-Rak
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 115/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2410; art. 46 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 115/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2021 r. nr Ll/1404/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic N. i K." 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Rady Miasta Krakowa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 115/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2021 r., nr LI/1404/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic N. i K.", stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 22 oraz § 7 ust. 5 pkt 2 lit. d zaskarżonej uchwały (pkt I) w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II) i zasądził na rzecz skarżącej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od Gminy Miejskiej Kraków kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 29 grudnia 2021 r. P. sp. z.o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wskazaną wyżej uchwałę w części, tj. § 4 ust. 1 pkt 22 i § 7 ust. 5 pkt 2 lit. a, c i d.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2410 z późn. zm., dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "megaustawa") przez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:

a. wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), na całym terenie objętym m.p.z.p.;

b. ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2019 r., poz. 2460 z późn. zm., dalej: "Prawo telekomunikacyjne") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2020 r., poz. 346 z późn. zm., dalej: "ustawa o informatyzacji") przez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm., dalej: "Prawo przedsiębiorców") w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zatem może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego, albowiem jego ustalenia w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, odnosząc się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej.

Uchwała w zaskarżonej części, stanowi, że:

– § 4 ust. 1 pkt 22 uchwały: "dominancie – należy przez to rozumieć obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni;"

c. § 7 ust. 5 pkt 2 lit a, c i d uchwały: "5. Zasady odnoszące się do lokalizowania urządzeń i obiektów budowlanych inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej): (...) 2) odnośnie do anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej: a. zakaz lokalizacji na połaciach dachowych od strony elewacji frontowej i od strony przestrzeni publicznych oraz na ścianach budynków od strony elewacji frontowej i od strony przestrzeni publicznych, (...) c. lokalizacja i kształtowanie winny odbywać się z uwzględnieniem ciągów widokowych, d. anteny lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty, ani nie mogą stanowić przesłony ciągów widokowych i strefy ochrony widoku, wyznaczonych na rysunku planu."

Spółka wskazała, że art. 46 ust. 1 megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi.

Skarżąca podniosła, że nie ma żadnego przepisu odrębnego, z którym inwestycja z zakresu łączności publicznej, to jest lokalizacja anten, masztów oraz innych urządzeń telekomunikacyjnych na dachach i elewacjach budynków frontowych byłaby sprzeczna. A zatem uchwała statuuje zakaz inwestycji z zakresu łączności publicznej na całym terenie planu, podczas gdy takie inwestycje nie są sprzeczne z przepisami odrębnymi, a analogiczny zakaz nie został wprowadzony dla innych urządzeń czy sprzętu technicznego (za wyjątkiem wentylacji i klimatyzatorów, ale te można stawiać na dachach budynków). Takie rozwiązanie bez żadnego rozsądnego powodu skutkuje wyłączeniem na określonym terenie objętym m.p.z.p. instalowania stacji bazowych telefonii komórkowej z wykorzystaniem istniejących budynków, czy innych obiektów budowlanych. Na terenie objętym zakazem nie występuje zabudowa podlegająca ochronie konserwatorskiej. Nie można wymagać, aby stacja bazowa w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem tworzyła harmonijną całość z otoczeniem. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Podkreślono, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczona istniejącym stanem zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie odbiegać od sposobu zabudowy albo od otaczającej ją przyrody czy ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu lub koloru. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej są widoczne (dominują) na tle zabudowy, panoramy czy ciągów widokowych. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych.

Skarżąca zakwestionowała prawidłowość ustanawiania przez organ ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym planem stacji bazowych telefonii komórkowej m.in. przez nieostre, niezdefiniowane pojęcie "dominanty". Uchwała w zaskarżonej części posługuje się co prawda pojęciem dominanty, które zostało w niej zdefiniowane, ale uznać należy, że definicja dominanty zapisana w uchwale w zasadzie nie spełnia wymagań stawianych definicji, gdyż z jej treści nie można wywnioskować czym jest, a czym nie jest dominanta. Definicja dominanty w uchwale nie wypełnia stawianych jej wymagań legislacyjnych. Wieloznaczne, nieprawne pojęcie jak "dominanta" w istocie uzależnia możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, a w konsekwencji w sposób rażący naruszają art. 46 ust. 1 megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 113 ust. 3 pkt 5 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.

W ocenie skarżącej, nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w Prawie telekomunikacyjnym (art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego) oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Rozwój telekomunikacji jako takiej na terenie Unii Europejskiej opiera się na zasadzie neutralności technologicznej, zakazującej państwom członkowskim narzucania lub dyskryminacji jakichkolwiek technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ przedstawił proces sporządzania i uchwalania planu, a zarzuty zgłoszone w skardze uznał za błędne.

Organ podniósł, że skarżąca nie wykazała, że kwestionowane ustalenia de facto wyłączają możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej na całym obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. W ocenie organu, art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju nie powinien być wykładany w sposób bezwyjątkowo wykluczający in genere zawarcie w planie miejscowym ograniczeń lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej w poszczególnych obszarach nim objętych, gdyż takie rozumienie czyniłoby iluzoryczną kompetencję samorządu terytorialnego do kształtowania polityki przestrzennej na poziomie gminnym. Jakkolwiek plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią.

W odniesieniu do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego organ podniósł, że ustalenia planu miejscowego stanowią składową zbioru norm prawnych kształtujących treść prawa własności w odniesieniu do konkretnych nieruchomości oraz że brak jest podstaw do przyjęcia bezwzględnego prymatu inwestycji z zakresu łączności publicznej w relacji do pozostałych wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych.

Odnosząc się do zarzutu posługiwania się w zaskarżonych przepisach pojęciami wieloznacznymi i uznaniowymi, wyjaśniono, że zgodnie z art. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez "obszar przestrzeni publicznej" należy rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium. Obszar ten został dookreślony w zaskarżonej uchwale, a definicja przestrzeni publicznej znajduje się w § 4 ust. 1 pkt 17, zgodnie z którym przez przestrzeń publiczną należy rozumieć powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, np. ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości wskazano, że warunkiem zastosowania tej zasady jest uwzględnienie cech relewantnych, umożliwiających przyjęcie porównywalności sytuacji faktycznych dwóch kategorii podmiotów. Dopiero w oparciu o takie cechy możliwe jest określenie, które osoby znajdują się w takiej samej sytuacji i powinny być przez prawo potraktowane tak samo. Podniesiono też, że znaczenie infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnej nie jest jedyną wartością, która winna być wzięta pod uwagę w procesie uchwałodawczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, wadliwie skonstruowany został § 4 ust. 1 pkt 22 uchwały określający definicję legalną "dominanty" oraz § 7 ust. 5 pkt 2 lit. d uchwały, który posługuje się powyższym pojęciem w kontekście określenia zasad lokalizowania anten na budynkach.

Zdaniem Sądu, definicja zamieszczona w § 4 ust. 1 pkt 22 skarżonego planu nie posługuje się pojęciami, które by mogły w sposób dostatecznie precyzyjny opisać, jakie cechy ma dany obiekt, aby uznać go można było za dominantę. Analizowana definicja odnosi się do dwóch cech obiektu: gabarytu i formy architektonicznej. Cechy te mają stanowić podstawę do oceny danego obiektu, jako wyróżnika, w stosunku do otaczającej go przestrzeni. Jednak te pojęcia nie pozwalają na jednoznaczne określenia cech szczegółowych, które można by odnieść do jakiegoś miarodajnego, obiektywnego wzorca, możliwego do zrekonstruowania przez adresatów miejscowego planu, w szczególności przez właścicieli nieruchomości, podmioty zamierzające podjąć na tym terenie działalność inwestycyjną, jak i przez organy administracji publicznej stosujące prawo. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko skarżącej, zgodnie z którym tego typu definicja powiela potoczne rozumienie jakiegoś pojęcia i daje zbyt szerokie możliwości interpretacyjne. W konsekwencji, przywołane przepisy § 7 ust. 5 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 22 planu umożliwiają odmowę udzielenia przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na budowę bądź wniesienie przez organ sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w zależności od subiektywnego stanowiska podmiotu stosującego prawo co do rozumienia pojęcia dominanta. Z tej przyczyny należało uznać, że przepisy te zostały sformułowane z istotnym naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, z uwagi na zastosowanie w nich pojęć nieokreślonych, nieostrych, pozwalający na zbyt szeroką, a nawet dowolną interpretację.

Wadliwie skonstruowano również tę część § 7 ust. 5 pkt 2 lit. d uchwały, w której wskazano, że anteny na budynkach nie mogą stanowić przesłony ciągów widokowych i strefy ochrony widoku, wyznaczonych na rysunku planu. Sąd stwierdził, że poprawne sformułowanie takiej normy, sprowadzającej się do zakazu lokalizacji anten w miejscach, w których przesłaniałyby oznaczone w planie ciągi widokowe i strefy ochrony widoku, wymagałoby określenia jakiegoś punktu odniesienia, według którego można by ocenić, czy określona antena, umieszczona w jakimś miejscu w granicach obszaru objętego planem przesłania wyznaczone ciągi widokowe lub strefy ochrony widoku, czy też nie. Tymczasem sformułowany przepis pozwala uzależnić zgodę na lokalizację danego obiektu od subiektywnego wskazania perspektywy, z której można by ocenić, czy konkretna antena przesłania ciągi widokowe lub strefy ochrony widoku. Zdaniem Sądu, z podobnych względów jak wyżej wskazane, analizowany przepis należało i w tej części uznać za istotnie naruszający zasady sporządzania miejscowego planu.

Sąd nie dopatrzył się natomiast istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu w odniesieniu do przepisów § 7 ust. 5 pkt 2 lit. a i c zaskarżonej uchwały. Zakaz lokalizacji anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej na połaciach dachowych od strony elewacji frontowej i od strony przestrzeni publicznych oraz na ścianach budynków od strony elewacji frontowej i od strony przestrzeni publicznych został sformułowany wystarczająco precyzyjnie. Pojęcia, którymi się posłużono w § 7 ust. 5 pkt 2 lit. a miejscowego planu są jasne. Pojęcie przestrzeni publicznych zostało zdefiniowane w § 4 ust. 1 pkt 17 miejscowego planu, jako powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, np. ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery. Pojęcie elewacji frontowej budynku zostało zdefiniowane w § 4 ust. 1 pkt 25 miejscowego planu, jako elewacja budynku o funkcji podstawowej – niebędącego budynkiem gospodarczym lub garażem – na której znajduje się wejście główne, usytuowaną od strony drogi publicznej lub w przypadku jej braku – od strony drogi wewnętrznej lub wjazdu na działkę. Według Sądu takie definicje w kontekście analizowanego przepisu, pozwalają obiektywnie ustalić, czy w danym miejscu możliwe jest umieszczenie wymienionych wyżej obiektów na budynku, czy też nie. Jednocześnie Sąd podzielił zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę wykładnię art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, w zakresie w jakim wskazuje się, że z przywołanych przepisów nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeniami z zakresu infrastruktury technicznej, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję telekomunikacyjną. W ocenie Sądu przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług, chociaż wprowadzają daleko idące preferencje dla inwestycji telekomunikacyjnych, to nie pozbawiają organów gminy władztwa planistycznego. Możliwe jest więc wprowadzanie w miejscowym planie ograniczeń dotyczących lokalizowania infrastruktury technicznej, będących w zgodzie z przywołanymi przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju. Wprowadzenie takich ograniczeń wymaga jednak uwzględnienia i wyważenia różnorakich istotnych wartości i interesów, w tym interesów indywidualnych (m.in. przedsiębiorców telekomunikacyjnych, właścicieli nieruchomości) oraz interesu publicznego, który znowu mieści w sobie nie tylko racje ładu przestrzennego, ale i konieczność zapewnienia możliwości budowy infrastruktury technicznej na potrzeby łączności publicznej. W ocenie Sądu treść § 7 ust. 5 pkt 2 lit. a stanowi wynik właściwego ważenia interesów i wartości, wobec czego należało go uznać za niewadliwy.

Z podobnych przyczyn Sąd nie dopatrzył się również istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu w odniesieniu do § 7 ust. 5 pkt 2 lit. c miejscowego planu, nakazującego, w odniesieniu do anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej, lokalizować je i kształtować z uwzględnieniem ciągów widokowych. Nakaz ten stanowi w istocie dyrektywę dla inwestora, która jednak nie może uniemożliwiać zlokalizowania ww. obiektów lub urządzeń na określonym obszarze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części, w zakresie pkt II.

Wyrokowi zarzucono (podstawy kasacyjne):

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego:

a. art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 megaustawy przez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p. z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie m.p.z.p. stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 megaustawy:

i. nieostre, niezdefiniowane pojęcie "od strony przestrzeni publicznej", "kształtowanie z uwzględnieniem ciągów widokowych",

ii. ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji,

iii. wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na większości terenu objętego m.p.z.p.;

b. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 megaustawy przez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

c. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 megaustawy przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;

d. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;

e. art. 46 ust. 1-2 megaustawy w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., i w rezultacie uznanie za dopuszczalne:

i. ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą,

ii. naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej,

iii. naruszenia zasady neutralności technologicznej przez dopuszczenie możliwości zróżnicowania przez Radę Miasta Krakowa technologii mobilnej i stacjonarnej świadczenia usług telekomunikacyjnych;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w części, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

b. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej "u.s.g.") przez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

c. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych Sądu I instancji, wniesiono o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Rady Miasta Krakowa, w imieniu której działa Prezydent Miasta Krakowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarządzeniem z 24 czerwca 2022 r., na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a., została zwrócona pełnomocnikowi organu. Następnie w piśmie procesowym z 22 lipca 2022 r. Rada Miasta Krakowa, w imieniu której działa Prezydent Miasta Krakowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej, jako niezasadnej oraz o nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu organowi kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazując na prawidłowość orzeczenia Sądu I instancji.

Pismem procesowym z 14 września 2022 r. zatytułowanym "SPRECYZOWANIE SKARGI KASACYJNEJ od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2022 roku, sygnatura akt II SA/Kr 115/22" skarżąca kasacyjnie sprecyzowała, że ilekroć w skardze kasacyjnej jest mowa o megaustawie, należy przez to rozumieć jej definicję zamieszczoną w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tj. ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Liczne i obszerne w swej treści zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w petitum skargi kasacyjnej koncentrują się w istocie wokół dwóch kwestii, sprowadzających się do błędnej – zdaniem skarżącej kasacyjnie – oceny Sądu I instancji wskazanych tam naruszeń, a mianowicie: 1) nieuprawnionego wprowadzenia ustaleniami planu ograniczeń w zakresie lokalizacji anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej w rozumieniu § 7 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz 2) będącego konsekwencją tych ustaleń, nieuprawnionego ograniczenia konstytucyjnie i ustawowo gwarantowanej wolności działalności gospodarczej.

Wziąwszy pod uwagę te dwie kwestie należało po pierwsze, uznać za nietrafny zarzut naruszenia zaskarżonymi ustaleniami planu art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, ponieważ w zaskarżonej uchwale nie ustanawia się zakazów lokalizowania wskazanych § 7 ust. 5 pkt 2 anten, masztów, stacji bazowych i innych urządzeń w obszarze objętym planem miejscowym, a jedynie wprowadza się ograniczenia w tym zakresie. Wskazane przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju nie wyłączają kompetencji organów planistycznych w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, ani też nie pozbawiają gminy prawa do uwzględniania w planie miejscowym wartości wysoko cenionych, określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Stąd też należało podzielić stanowisko przedstawione m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2020 r. (II OSK 2627/18, LEX nr 3111258), zgodnie z którym z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju nie wynika przyzwolenie na realizowanie każdej inwestycji telekomunikacyjnej w każdym miejscu objętym planem. Przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej w zakresie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Przeciwnie, potrzeba ochrony szczególnie cennych obszarów gminy może przemawiać za ustanowieniem pewnych zakazów, w tym dotyczących realizacji inwestycji o charakterze telekomunikacyjnym.

Z ustaleń zaskarżonej uchwały nie wynika, by przyjęte w planie regulacje uniemożliwiały lokalizację inwestycji telekomunikacyjnych poza ograniczeniami wprowadzonymi w § 7 ust. 5 pkt 2. Dlatego też należało zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że treść § 7 ust. 5 pkt 2 lit. a i c, jest rezultatem właściwego ważenia interesów i wartości, a przewidziane tam ograniczenia są dopuszczalne i nie pozostają w sprzeczności z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju.

Po drugie, należało podzielić ocenę Sądu I instancji, z której wynika, że użyte w § 7 ust. 5 pkt 2 lit. a wyrażenie "przestrzeń publiczna" zostało w sposób dostateczny zdefiniowane w § 4 ust.1 pkt 17 zaskarżonej uchwały ("powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, np. ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery"). Poza tym należy wyjaśnić, że użycie w tej definicji zwrotów nieostrych nie może być poczytywane za błąd, ponieważ definicje zawarte w aktach normatywnych mają bowiem charakter przepisu prawa i tak jak pozostałe przepisy są poddawane procesowi interpretacji przy użyciu przyjętych w systemie prawa reguł wykładni (M. Zieliński, Wykładania prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 312-313).

Również brak definicji określenia "kształtowanie z uwzględnieniem ciągów widokowych", użytego w § 7 ust. 5 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały, nie może prowadzić do uznania tego przepisu za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powodującego nieważność zaskarżonej uchwały w tej części. Zabieg definiowania zwrotów użytych w aktach normatywnych jest jednym, lecz nie jedynym sposobem mającym na celu wyjaśnienie ich znaczenia. Dookreśleniu użytych w przepisach prawa zwrotów o charakterze nieostrym służą bowiem aprobowane przez doktrynę i orzecznictwo reguły wykładni prawa, w tym dyrektywy nakazujące odwoływanie się do przyjmowania znaczeń zwrotów użytych przez prawodawcę, formułowanych w innych aktach normatywnych (wykładnia systemowa), czy też ustalenie znaczenia danego zwrotu użytego w przepisach na podstawie języka ogólnego/powszechnego (Ibidem, s. 315 i n.). Natomiast wynik tego dookreślenia, nawet gdyby przyjąć, że ma charakter uznaniowy, to jako jedna ze składowych rozstrzygnięcia przyjętego przez organ w procesie stosowania prawa, podlega sądowej kontroli.

Przedstawione uwagi wskazują na niezasadność zarzutów naruszenia art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, a także art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju.

Z przedstawionych wyżej powodów niezasadne okazały się też pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji.

Odnosząc się do tych ostatnich zarzutów dodać jeszcze należy, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego ograniczają, ale nie prowadzą –nawiązując do art. 3 pkt 19 ustawy o informatyzacji – do eliminacji prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, skoro lokalizacja wyżej wskazanych urządzeń jest możliwa w obszarze objętym zaskarżonym planem, tyle że poza miejscami wymienionymi w sposób wyczerpujący w § 7 ust. 5 pkt 2 lit. a tegoż planu oraz z uwzględnieniem ciągów widokowych (§ 7 ust. 5 pkt 2 lit. c). W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że skarżąca kasacyjnie została pozbawiana prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług w technologii mobilnej, za sprawą przyjęcia w planie miejscowym zasad lokalizacji urządzeń związanych z prowadzeniem tej działalności pozostających w granicach przysługującego organom gminy władztwa planistycznego.

Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powody uznania § 7 ust. 5 pkt 2 lit. a i c zaskarżonej uchwały za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym (por. s. 13-14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.

Zarówno art. 151 p.p.s.a. jak i art. 147 § 1 p.p.s.a. należą do grupy tak zwanych przepisów wynikowych, stanowiących jedynie prawną podstawę odpowiednio: orzeczenia oddalającego skargę oraz stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W związku z powyższym nieskuteczność wcześniej poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania czyni nieskutecznymi zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów o charakterze wynikowym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.