Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 666/15 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 16 stycznia 2015 r. [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 666/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. (znak: [...]) Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 1, art. 119 § 1 i 2 oraz art. 121 § 1 i 2 i art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 420 zł w celu przymuszenia do spełnienia obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym małoletniej córki L.K., ur. [...] października 2011 r. (w zakresie wskazanym w przedmiotowy postanowieniu). W postanowieniu poinformowano, iż w przypadku dalszego uchylania się przez zobowiązaną od wykonania nałożonego na nią obowiązku, nakładane będą kolejne grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Wojewoda wezwał także do uiszczenia opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w wysokości 42 zł. Do przedmiotowego postanowienia załączono tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Zdrowia działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Wojewody Wielkopolskiego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odniósł się merytorycznie do podniesionych w zażaleniu zarzutów uznając, że ustawowy obowiązek szczepień ochronnych istniał, był wymagalny oraz podlegał egzekucji. Minister Zdrowia podniósł także, iż w postępowaniu egzekucyjnym zasada wyrażona w art. 10 k.p.a. ma ograniczone zastosowanie, a ponadto strona nie wykazała, że ewentualne uchybienie organu pozbawiło ją możliwości dokonania konkretnej czynności.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Zdrowia wniosła A.K. (zwana dalej "skarżącą"), zarzucając temu orzeczeniu naruszenie art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 tejże ustawy; art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.; art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; art. 124 § 2 k.p.a.; art. 77 § 1 k.p.a.; art. 10 i art. 81 k.p.a.

W odpowiedzi na złożoną skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie za niedopuszczalne uznaje się zgłaszanie w zażaleniu na takie rozstrzygnięcie okoliczności wskazanych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż zażalenie takie stanowiłoby w istocie zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Powyższe sprawia, że uwzględnienie zarzutów skargi wskazanych w punktach od 1 do 3, a więc podważających dopuszczalność egzekucji oraz istnienie i wykonalność obowiązku nie było możliwe w niniejszym postępowaniu. Okoliczności te powinny być bowiem rozstrzygnięte w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Sąd podniósł, że dokonany przez

Wojewodę wybór środka egzekucyjnego jawi się jako prawidłowy. Obowiązku szczepienia dziecka nie może bowiem wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy. Poza sporem pozostaje także w niniejszej sprawie, że skarżąca sprawuje opiekę nad dzieckiem i to na niej spoczywa odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 i 742).

Wskazując na normy wynikające z art. 17 ust. 2, 3 i 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1086 ze zm.) Sąd wyjaśnił, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, iż odmowa wzięcia w nich udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. Na gruncie niniejszej sprawy nieprzeprowadzenie badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się rodziców wraz z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne i szczepienie we wskazanym podmiocie leczniczym, co skarżąca przyznała w toku prowadzonych postępowań administracyjnych oraz w złożonej skardze. Skarżąca nie dostarczyła przy tym zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego. W świetle poczynionych uwag, zdaniem Sądu takie zachowanie rodziców dziecka stanowiło wystarczającą przesłankę do uznania, że doszło do uchylenia się od realizacji obowiązku szczepień ochronnych, a organ egzekucyjny nie był zobowiązany do podjęcia innych czynności dowodowych w celu ustalenia aktualnego stanu zdrowia dziecka. W związku z przedstawioną wyżej argumentacją niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 124 § 2 k.p.a., którego skarżąca dopatrywała się w niepełnym uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ egzekucyjny odniósł się w nim do stanowiącego podstawę wykonania obowiązku tytułu wykonawczego oraz wyjaśnił przesłanki wskazujące na potrzebę zastosowania środka egzekucyjnego. Nie był przy tym, wbrew twierdzeniom skarżącej, zobowiązany do poczynienia ustaleń dotyczących stanu zdrowia dziecka, gdyż jak już wspomniano okoliczności te oceniane są podczas badania kwalifikacyjnego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, wraz z opłatą za czynności egzekucyjne, zmierzającego do realizacji wymagalnego, ustawowego obowiązku poddania się przymusowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Sąd stwierdził jednocześnie, że postanowienie to zostało wydane przez uprawniony organ egzekucyjny, prowadzące do jego wydania postępowanie było prawidłowe, a grzywna została nałożona w wysokości zgodnej z art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Sądu wywiodła skarżąca kwestionując je w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższą skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

1/ naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, art. 5 ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 2, art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2, art. 17 ust. 11 ww. ustawy;

2/ art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez jego błędną wykładnię w zw. z art. 15 i 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta;

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie ustanowiła obowiązku poddania się badaniu kwalifikacyjnemu. A zatem poddanie się badaniu kwalifikacyjnemu wymaga zgody pacjenta. W sytuacji zaś gdy w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadzono lekarskiego badania kwalifikacyjnego nie było możliwe wykonanie szczepienia ochronnego objętego tytułem wykonawczym. Skoro zaś samo badanie kwalifikacyjne nie jest obowiązkowe, to nie było podstaw do wydania postanowienia wymuszającego realizację obowiązku szczepienia ochronnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej nieuwzględnienie. Zaś na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Ministra poparł ten wniosek i zgłosił żądanie zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie Ministra Zdrowia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Skargę na to postanowienie Sąd pierwszej instancji oddalił, podnosząc, iż w sprawie zaistniały przesłanki do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, zmierzającego do wykonania ustawowego obowiązku poddania się przymusowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji co do legalności zaskarżonego postanowienia zwalcza skarga kasacyjna stawiając zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, art. 5 ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 2, art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2, art. 17 ust. 11 ww. ustawy oraz naruszenia art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 15 i 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. W uzasadnieniu tego środka odwoławczego argumentacja skarżącej zmierzała do wykazania, że w sprawie nie było możliwe wykonanie szczepienia ochronnego objętego tytułem wykonawczym. Skoro samo badanie kwalifikacyjne nie jest obowiązkowe, a wymagana jest na jego przeprowadzenie zgoda pacjenta (jego przedstawiciela ustawowego), to nie było podstaw do wydania postanowienia wymuszającego realizację obowiązku szczepienia ochronnego. Mając zatem na uwadze powyższe stwierdzić należy, że argumentacja skarżącej zmierzała w istocie do zakwestionowania obowiązku poddania szczepieniu ochronnemu małoletniej córki.

Stosownie do normy art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Natomiast stosownie do treści art. 122 § 3 cyt. ustawy zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie podkreśla się, że nie jest dopuszczalne powoływanie we wskazanym postępowaniu zażaleniowym okoliczności określonych w art. 33 ww. ustawy, gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy w istocie rzeczy zarzut. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku (por.: wyrok NSA z dnia 8.06.2017 r. sygn. akt II OSK 2606/15; wyrok NSA z dnia 12.04.2017 r. sygn. akt II OSK 2098/15; wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 117/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2185/13; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2186/12; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1822/10). W tej sytuacji złożenie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ogranicza przedmiot rozpoznania sprawy tylko do regulacji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia (zobacz: wyrok NSA z dnia 6.12.2016 r. sygn. akt II OSK 510/15).

Niniejsza skarga kasacyjna swoje zarzuty przeciwko Sądowi pierwszej instancji kontrolującemu postanowienie o nałożeniu grzywny skoncentrowała wokół zakwestionowania obowiązku poddania małoletniej córki obowiązkowi szczepienia ochronnego. Zarzut braku wymagalności obowiązku czy nieistnienia obowiązku jest odrębnym środkiem obrony. Nadto zauważyć należy, że te same przepisy prawa jak w niniejszej sprawie zostały podniesione jako naruszone przez Sąd pierwszej instancji również i w skardze kasacyjnej wywiedzionej przez skarżącą od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 665/15, gdzie kontroli Sądu zostało poddane postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania obowiązku poddania małoletniej córki skarżącej szczepieniom ochronnym. Od tego wyroku skarga kasacyjna została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona – wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1504/16.

Niezależnie od powyższego wyjaśnić jednak należy, iż obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Wykonanie tego obowiązku poprzedzone jest lekarskim badaniem kwalifikacyjnym celem wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia (art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi), a zatem obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się badaniom lekarskim. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie (zobacz np.: wyrok NSA z dnia 12.06.2014 r. sygn. akt II OSK 1312/13). Nadto – wbrew argumentacji skargi kasacyjnej – przepisy dotyczące obowiązkowych szczepień ochronnych są przepisami szczególnymi w stosunku do tych wszystkich przepisów, które udzielenie świadczeń zdrowotnych uzależniają od zgody pacjenta (jego przedstawiciela ustawowego) – porównaj: wyrok NSA z dnia 12.06.2014 r. sygn. akt II OSK 97/13.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. W tej sytuacji rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku nie zostało skutecznie podważone.

Z tego względu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wywiedzioną skargę kasacyjną, jako nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.