Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi C. N. i B. "Ż." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę.

Postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w L. (dalej: organ, Kolegium) stwierdziło niedopuszczalność odwołania C. N. i B. "Ż." sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: spółka, skarżąca) od postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] nr [...] o zaliczeniu do postępowania dowodowego akt kontroli oraz o dołączeniu do materiału dowodowego dokumentów, a także o przeprowadzeniu dowodu z dokumentów.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta L. zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji pobranych nienależnie oraz w nadmiernej wysokości od stycznia 2014 r. do lutego 2016 r. przez P. S. C. N. i B. "Ż." oraz L. O. dla D. "Ż." (dalej: "szkoły"), niewykorzystanych oraz wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem udzielonych szkołom od stycznia 2014 r. do grudnia 2015 r.

Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji zaliczył do postępowania dowodowego akta kontroli, w tym: protokół kontroli z [...] lipca 2016 r. wraz z załącznikami, zastrzeżenia do protokołu kontroli z [...] lipca 2016 r., sprostowanie do protokołu kontroli z [...] lutego 2017 r., wystąpienie pokontrolne z [...] lutego 2017 r. oraz odpowiedź na wystąpienie pokontrolne z [...] marca 2017 r. jak też dokumenty złożone przez szkoły, znajdujące się w Wydziale Oświaty i Wychowania Urzędu Miasta L., tj. statuty, rozliczenie wykorzystania dotacji w 2014 r. oraz rozliczenie pobrania i wykorzystania dotacji w 2015 r. i postanowił przeprowadzić dowód z tych dokumentów. Postanowienie doręczono pełnomocnikowi spółki w dniu [...] lutego 2020 r.

W dniu [...] lutego 2020 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika spółki zatytułowane "odwołanie" odnoszące się do postanowienia dowodowego. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu pełnomocnik zarzucił naruszenie:

1. art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.). w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. poprzez:

a) niepoinformowanie o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem decyzji, co skutkowało brakiem informacji, o tym co zostało zaliczone w poczet materiału dowodowego, a w efekcie pozbawieniem możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

b) zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, mimo wniosków dowodowych spółki, co w konsekwencji doprowadziło do dowolnej oceny materiału dowodowego i zakwestionowaniu wydatków mających na celu wykonywanie funkcji oświatowych przez dotowane szkoły;

c) poczynienie ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym, w sytuacji gdy spółka nie ma prawnej możliwości skutecznego zakwestionowania ustaleń zawartych we wnioskach pokontrolnych,

2. naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i uznanie, iż dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrane w nadmiernej wysokości,

3. naruszenie art. 90 ust. 3 i 3d i art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r. poz. 1481 ze zm.; dalej: u.s.o.) poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że spółka wydatkowała dotację niezgodnie z przeznaczeniem i w części pobrała dotacje w nadmiernej wysokości oraz błędne przyjęcie, iż wydatki poniesione w ramach realizacji przez organ prowadzący szkołę obowiązków przewidzianych w art. 5 ust. 7 u.s.o,, nie powinny zostać rozliczone z dotacji oświatowej, pomimo że mieszczą się w dyspozycji art. 90 ust. 3d u.s.o.

Wskazując na powyższe nieprawidłowości pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie w całości rozstrzygnięcia określonego w swym piśmie mianem "decyzji" i zasądzenie kosztów postępowania.

Kolegium, po zbadaniu złożonego "odwołania" stwierdziło, że zważywszy na przedmiot postępowania, tj. dotacje oświatowe, w sprawie mają zastosowanie przepisy u.s.o. i u.f.p. Przywołując treść art. 60 pkt 1 u.f.p. i art. 67 ust. 1 u.f.p. wyjaśniło, że w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Kolegium stosuje się przepisy k.p.a. Następnie wyjaśniło, że stosownie do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie, W wypadku negatywnego wyniku czynności wstępnych, organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym w zależności od poczynionych ustaleń, stwierdza bądź o jego niedopuszczalności, bądź o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że zgodnie z art. 127 § 1 i § 2 k.p.a., odwołanie służy stronie tylko od decyzji w rozumieniu k.p.a.

Odnosząc ustalenia faktyczne poczynione w sprawie do przywołanych przepisów, Kolegium stwierdziło, że "odwołanie" spółki z dnia 21 lutego 2020 r. jest niedopuszczalne z uwagi na przyczynę o charakterze przedmiotowym, tj. nieistnienie przedmiotu zaskarżenia. Wyjaśniło, że zaskarżone orzeczenie, wbrew podniesionym zarzutom, jest postanowieniem, a nie decyzją administracyjną. Za taką kwalifikacją, w jego ocenie przemawia nie tylko jego formalne określenie jako "postanowienie", ale przede wszystkich brak wymienionych w art. art. 104 § 1 i 2 i 107 § 1 k.p.a. obligatoryjnych elementów pozwalających uznać akt za decyzję administracyjną.

Odwołując się do poglądów doktryny i judykatury Kolegium stwierdziło, wbrew twierdzeniom pełnomocnika spółki, że postanowieniu Prezydenta Miasta L. z dnia 11 lutego 2020 r., nie można przypisać waloru decyzji administracyjnej rozstrzygającej o istocie sprawy, bowiem w szczególności nie wskazano w nim kwoty dotacji podlegającej zwrotowi ani okresu, którego obowiązek zwrotu miałby dotyczyć.

W konsekwencji Kolegium uznało, że postanowienie to zostało wydane w toku postępowania o zwrot dotacji oświatowych (art. 123 § 1 k.p.a.) i rozstrzyga jedynie kwestię zaliczenia w poczet materiału dowodowego określonych dokumentów zgromadzonych w toku kontroli szkół (pkt 1 postanowienia), będących w posiadaniu organu, związanych z rejestracją oraz rozliczeniem przyznanych tym szkołom dotacji (pkt 2 postanowienia), a także wskazuje na możliwość przeprowadzenia dowodów z innych dokumentów (pkt 3).

Odnosząc się do zarzutu, że w uzasadnieniu tego postanowienia z dnia wyraźnie wskazano, że jest to rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej oraz, że zawarto w nim konkretne ustalenia odnoszące się do pobrania dotacji nienależnie oraz do stwierdzenia, że beneficjentami wydatków nie byli słuchacze w procesie kształcenia, Kolegium wyjaśniło, że o kwalifikacji danego pisma jako decyzji, decyduje jego rozstrzygnięcie, a nie uzasadnienie, a ponadto, że wskazane w uzasadnieniu oraz załączniku kwoty miały jedynie służyć poinformowaniu strony o dotychczasowych ustaleniach organu opartych na zgromadzonym materiale dowodowym i umożliwić złożenie co do nich ewentualnych wyjaśnień. Działanie takie stanowi w ocenie Kolegium realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało wniesione przez spółkę odwołanie od postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia 11 lutego 2020 r., za niedopuszczalne, co wykluczało merytoryczne rozpoznanie zawartych w nim zarzutów. Ponadto, w związku z konsekwentną argumentacją pełnomocnika skarżącej, że postanowienie to jest decyzją administracyjną, a wniesiony środek zaskarżenia jest odwołaniem, Kolegium rozstrzygnęło o niedopuszczalności wniesionego odwołania, a nie o niedopuszczalności zażalenia. Dodało, że rozstrzygnięcie takie nie stoi w sprzeczności z treścią art. 141 § 1 i art. 142 k.p.a, gdyż na postanowienie "dowodowe" zażalenie nie przysługuje, a w konsekwencji zażalenie na takie postanowienie jest również niedopuszczalne. Jego ewentualne zaskarżenie będzie możliwe dopiero ewentualnie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji, w przedmiocie zwrotu dotacji, jeżeli decyzja taka zostanie wydana. Na zakończenie Kolegium wyjaśniło, że wniosek o zasądzenie kosztów postępowania zostanie rozstrzygnięty odrębnym postanowieniem.

W skardze do sądu na powyższe postanowienie pełnomocnik spółki wniósł o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a. z art. 77 §1 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. poprzez:

a) niepoinformowanie strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, co skutkowało tym, że odwołująca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do jego treści i przedstawienia wyjaśnień uzupełniających, co stanowi o ograniczeniu jej prawa do udziału w postępowaniu;

b) niepodjęcie żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej merytorycznego załatwienia zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, co doprowadziło do błędnej oceny wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego i uchyleniem się od merytorycznego rozpoznania sprawy;

2. naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 127 §1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, że odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują, że zaskarżono akt będący decyzją administracyjną zawierał rozstrzygnięcie, co skutkować powinno rozpoznaniem złożonego odwołania i wydaniem decyzji stosownie do treści art. 138 k.p.a., a nie uchyleniem się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydaniem postanowienia w trybie art, 134 k.p.a., co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

W uzasadnieniu argumentowano, że treść pisma z dnia 11 lutego 2020 r. oznaczonego w tytule jako postanowienie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej. Wskazano, że wydając zaskarżone postanowienie Kolegium dopuściło się licznych uchybień procesowych, prowadzących do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zaufania do organów prowadzących postępowanie. Ponadto podkreślono, że skarżąca nie została powiadomiona o zakończeniu postępowania administracyjnego, a tym samym odebrano jej prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym i zajęcia stanowiska w sprawie. Dodano, że organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i uchylił się od jej merytorycznego załatwienia, co w jego ocenie dodatkowo narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Na zakończenie odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych przywołano wykładnię pojęć takich jak decyzja i postanowienie używanych w przepisach szczególnych podkreślając, że dokonując jej nie należy kierować się nazwą aktu, lecz tym, czy stanowi on rozstrzygnięcie sprawy w znaczeniu przyjętym w art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W związku z treścią art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji. Kryterium tej kontroli stanowi legalność, tj. zgodność działania administracji z prawem {art. 1 § 2 cyt. ustawy). Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2020 r. o przeprowadzeniu dowodu z dokumentów.

Podstawową kwestią sporną między stronami jest rozstrzygnięcie charakteru prawnego wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia (postanowienia z [...] lutego 2020 r.). Strona skarżąca konsekwentnie stoi na stanowisku, że rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną, natomiast Kolegium twierdzi, że jest to wydane w toku postępowania postanowienie w przedmiocie dowodów (postanowienie dowodowe).

W ocenie sądu rozstrzygając tak zarysowany spór, zgodzić się należy z organem. Analizując treść rozstrzygnięcia z 11 lutego 2020 r. stwierdzić należy, że zostało ono wydane bezpośrednio po wszczęciu postępowania w sprawie i miało na celu tytko włączenie do materiału dowodowego szeregu dokumentów, zarówno zgromadzonych w toku prowadzonej kontroli jak i znajdujących się w dyspozycji organu, mających służyć zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego i realizacji zasady prawdy obiektywnej w prowadzonym postępowaniu. Wbrew stanowisku skarżącej sąd nie dopatrzył się w rzeczonym postanowieniu elementów pozwalających na uznanie go za decyzję. W szczególności brak w nim rozstrzygnięcia sprawy co do istoty lub innego sposobu zakończenia postępowanie w danej instancji. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie rozumiane jako rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej, w której prowadzono postępowanie.

Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, tj. taki, który umożliwi w przyszłości ewentualne jej wykonanie dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może również wynikać z uzasadnienia, na co słusznie wskazywało Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, gdyż uzasadnienie ma na celu jedynie wyjaśnienie rozstrzygnięcia poprzez objaśnienie toku myślenia prowadzącego do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Bk 719/19, dostępny CBIOS).

Analizując treść postanowienia z 11 lutego 2020 r. sąd nie dopatrzył się w nim cech pozwalających na przypisanie mu innej formy rozstrzygnięcia niż wynikała z jego tytułu. Zdaniem sądu odpowiada ono treści art. 77 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz, że organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu.

Przypomnieć należy, że w piśmiennictwie podkreśla się, że w wydanym na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. postanowieniu organ powinien wskazać fakty wymagające stwierdzenia oraz środki dowodowe, a gdy jest to konieczne pracownika organu, który przeprowadzi dowód, oraz termin i miejsce jego przeprowadzenia (por. H. Knysiak- Molczyk (red.) B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2003, s. 388). Uwzględniając powyższe należy uznać, że postanowienie z [...] lutego 2020 r. odpowiada prawu i nie budzi wątpliwości rodzaj podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Wynika to jednoznacznie z jego uzasadnienia, w którym poinformowano stronę o dotychczasowych ustaleniach w sprawie, umożliwiając ustosunkowanie się do nich, czy to w formie przedstawienia własnego stanowiska, czy też poprzez złożenie własnych wniosków dowodowych. Sąd podziela stanowisko Kolegium przedstawione w kontrolowanym postanowieniu, że takie działanie wpisywało się w realizację przez organ prowadzący postępowanie zasady prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów do władzy publicznej.

Przechodząc do kolejnej kwestii, a mianowicie zaskarżalności postanowienia dowodowego, stwierdzić należy że w świetle treści art. 141 § 1 i art. 77 k.p.a. nie budzi wątpliwości, że postanowienie dowodowe nie podlega zażaleniu, natomiast kontrola jego prawidłowości jest dokonywana łącznie z ewentualnym odwołaniem od decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. Uwzględniając zatem treść art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, a także art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, za prawidłowe należy uznać działanie Kolegium, które stwierdzając niedopuszczalność zażalenia orzekło o pozostawieniu go bez rozpoznania. Bez wpływu na taką ocenę pozostaje fakt zatytułowania pozostawionego bez rozpoznania aktu jako "odwołania". Działanie takie stanowiło wyjście naprzeciw konsekwentnej argumentacji strony skarżącej.

Nie znajdując innych naruszeń prawa zarówno materialnego jak i procesowego dających podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.