I OSK 647/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-07-15	
Data wpływu	2011-04-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Maria Werpachowska	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Rz 59/09	
Skarżony organ	Prokurator	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 134 § 1 w zw z art 3 § 2 pkt 8, art 149, art 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art 4 ust 1 pkt 1 w zw z art 107 § 1, § 2 i § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art 16 ust 1 i 2, art 17 ust 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Rz 59/09 w sprawie ze skargi P.B. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Rz 59/09 oddalił skargę P.B. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

P.B. pismem z dnia 16 października 2009 r. wystąpił do Prokuratora Rejonowego w J. z zażaleniem w trybie art. 159 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. 89, poz. 555 ze zm. dalej K.p.k.) na odmowę udostępnienia akt podręcznych postępowania przygotowawczego prowadzonego pod sygn. akt 1 Ds. 532/09 oraz całych akt głównych tego postępowania oraz uniemożliwienia wykonania własnoręcznych odpisów z akt głównych. Wnioskodawca podał, że prawo dostępu do akt wynika z art. 321 § 1 K.p.k, który posiada pierwszeństwo względem art. 156 § 5 tej ustawy. Wskazał, że w przypadku uznania, że art. 321 § 1 K.p.k. oraz art. 156 K.p.k. nie dotyczy akt podręcznych postępowania przygotowawczego, wniósł o przesłanie kopii wszystkich znajdujących się w tych aktach materiałów na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności zażądał kopii okładek przedmiotowych akt, ich całej zawartości, w tym orzeczeń, pism od organów, materiałów przesłanych przez organy, protokołów, notatek, planu czynności, informacji objętych tajemnicą ustawą chronioną.

Prokurator Rejonowy w J. w odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia 16 listopada 2009 r. stwierdził, iż żądanie P.B. jest bezzasadne. Wskazał, że wnioskodawca w dniu 16 października 2009 r. zapoznał się z aktami sprawy korzystając z prawa do ich osobistego przejrzenia. Ponadto poinformowano go o możliwości otrzymania odpisów z akt sprawy po uprzednim wskazaniu numerów kart oraz sporządzeniu pisemnego wniosku, jednakże z uprawnienia tego nie skorzystał. Poza tym wyjaśnił, że akta podręczne postępowania przygotowawczego nie podlegają udostępnieniu stronom postępowania karnego. Wskazał, że akta te są wykorzystywane przez prokuratora w toku nadzoru nad śledztwem lub dochodzeniem, w postępowaniu sądowym, a także dla celów kontrolnych. Do tego rodzaju akt nie stosuje się art. 156 K.p.k. oraz art. 321 K.p.k., ani przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

P.B. pismem z dnia 10 grudnia 2009 r. wezwał Prokuratora Rejonowego w J. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez przesłanie żądanych informacji oraz podanie, jakie względy uniemożliwiają realizację jego wniosku z dnia 16 października 2009 r.

W uzasadnieniu wezwania podał, że na podstawie przepisów cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej prokurator jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zaś dokumenty znajdujące się w aktach podręcznych postępowania przygotowawczego będą dokumentami urzędowymi stanowiącymi informację publiczną. Odnosząc się do stwierdzenia organu, że akta podręczne postępowania przygotowawczego nie są objęte prawem dostępu na podstawie art. 321 K.p.k. i art. 156 K.p.k., wskazał, że przepisy ustawy - Kodeks postępowania karnego, nie mogą być "inną ustawą" w rozumieniu art. 1 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem P.B. skoro organ nie rozpatrzył złożonego przez niego wniosku w trybie przepisów cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, to pozostaje w bezczynności. Żądane informacje podlegają bowiem udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 4 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Prokurator Rejonowy w J. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 18 grudnia 2009 r. podtrzymał swoje stanowisko, w sprawie. Podkreślił, że dostęp do akt odnosi się do akt głównych i został wnioskodawcy umożliwiony. Wskazał, że akta podręczne nie zawierają żadnych dowodów, które mogłyby być wykorzystywane w toku postępowania, zaś wszelkie dowody zgromadzone są wyłącznie w aktach głównych i w oparciu o nie sporządza się merytoryczną decyzję.

W związku z powyższym, P.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w J. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej.

Skarżący wniósł o nakazanie przez Sąd zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku z dnia 16 października 2009 r. przez przesłanie w terminie 3 dni pełnej informacji w żądanym zakresie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Stwierdził, że w jego ocenie dokumenty znajdujące się w aktach podręcznych postępowania przygotowawczego stanowią informację publiczną, spełniają bowiem określone w art. 6 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej kryteria dokumentu urzędowego.

Prokurator Rejonowy w J. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że z pisma P.B. z dnia 16 października 2009 r. nie wynika, iż domagał się udostępnienia informacji na podstawie przepisów cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz jest to skarga na czynności referenta w prowadzonej przeciwko niemu sprawie w postępowaniu przygotowawczym. Wyjaśnił, że akta podręczne postępowania przygotowawczego nie są udostępniane stronom, także w trybie przepisów cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że w przypadku sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej ocena, czy organ pozostawał w bezczynności zależy od uprzedniego ustalenia, czy wniosek strony dotyczy informacji publicznej w rozumieniu przepisów cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz, czy podmiot, do którego żądanie skierowano był zobowiązany do jej udzielenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji istota niniejszej sprawy sprowadzała się zatem do wyjaśniania, czy wniosek skarżącego mieścił się w przedmiotowym oraz podmiotowym zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zakres przedmiotowy udostępniania informacji na podstawie przepisów cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej określa art. 1 i art. 6 tej ustawy. Z kolei, zakres podmiotowy został określony w art. 4 omawianej ustawy, zgodnie z którym do udostępnienia informacji publicznej są obowiązane są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wprawdzie art. 4 tej ustawy, jak i art. 61 Konstytucji RP ustanawiający prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności "podmiotów publicznych" nie wymieniają wprost prokuratury jako podmiotu zobowiązanego do udzielania tego rodzaju informacji, to prokuratura jako organ ochrony prawnej, którego zadaniem jest strzeżenie praworządności i czuwanie nad ściganiem przestępstw jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Oznacza to, że jest to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił, że w świetle art. 1 ust. 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako informację publiczną należy traktować każdą wiadomość wytworzoną bądź odnoszącą się do szeroko rozumianych władz publicznych (w tym więc podmiotów wykonujących funkcje publiczne) w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym, zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

W ocenie Sądu pierwszej instancji oznacza to, że ustawodawca przyznał prymat ustawom, które ograniczają w różnym zakresie dostęp do informacji publicznej oraz takim, które określają szczególny - odrębny od przewidzianego w przepisach omawianej ustawy – trybie dostępu do informacji. Regulacją tego ostatniego rodzaju jest ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego, który w art. 321 oraz w art. 156 § 5 i § 5a określa zasady dostępu do akt postępowania przygotowawczego. Z powołanych przepisów wynika odmienny tryb udostępniania akt spraw prowadzonych przez prokuraturę, który dotyczy jedynie spraw będących w toku postępowania przygotowawczego i nie odnosi się do spraw zakończonych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący domagał się od Prokuratora Rejonowego w J. przesłania kopii wszystkich materiałów znajdujących się w aktach podręcznych prowadzonego przeciwko niemu postępowania przygotowawczego. W momencie składania wniosku postępowanie to było w toku. Odmowa udostępnienia ww. akt w trybie przepisów cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej przez prokuratora była prawidłowa, gdyż przepisy Kodeksu postępowania karnego w sposób wyczerpujący normują kwestię dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania przygotowawczego. A zatem wyłączają one stosowanie przepisów tej ustawy.

Poza tym stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w J. po otrzymaniu wniosku P.B. z dnia 16 października 2009 r. - wprawdzie z przekroczeniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 omawianej ustawy, udzielił w pismach z dnia 16 listopada 2009 r. i 18 grudnia 2009 r. skarżącemu informacji, iż żądane informacje nie podlegają udostępnieniu, to nie pozostaje w bezczynności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji rozpatrzenie wniosku nastąpiło w formie niepozostającej w sprzeczności z unormowaniami cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, to jednak prokuratura nie stanowi organu władzy publicznej, jest bowiem podmiotem, który wykonuje zadania publiczne. Zgodnie z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji art. 16 stosuje się odpowiednio.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że odpowiedź pisemna skierowana do strony ubiegającej się o dostęp do informacji, która nie może zostać udzielona w oparciu o przepisy cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na obowiązywanie szczególnego trybu jej udostępnienia (unormowanie w przepisach K.p.k.), może być uznana za dopuszczalną i nie pozwala na stwierdzenie bezczynności organu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego P.B. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., przez dokonanie w wyroku merytorycznej oceny zasadności wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji, gdy skarga dotyczyła bezczynności organu w tym zakresie, a przez to wykroczenie przez Sąd poza granice sprawy sądowoadministracyjnej;

- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie i w związku z tym oddalenie skargi wskutek przyjęcia, że w sprawie w prawidłowy sposób odniesiono się do wniosku skarżącego i zgodnie z przepisami i w prawidłowej formie odmówiono mu udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej;

- art. 149 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy w zw. z art. 107 § 1, § 2 i § 3 K.p.a., przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że podmioty niebędące organami władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej w ramach odpowiedniego stosowania art. 16 ust. 1 jako formę rozstrzygnięcia odmownego mogą przyjąć formę odpowiedzi pisemnej, bez konieczności zachowania formy decyzji administracyjnej.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych i przyznania na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę P.B. rozszerzył zakres sprawy sądowoadministracyjnej poprzez dokonanie merytorycznej oceny zasadności wniosku wszczynającego postępowanie przed Prokuratorem Rejonowym w J. Naruszenia tych przepisów skarżący upatruje w stwierdzeniu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż "...za właściwe należy uznać zachowanie Prokuratora polegające na odmowie udzielenia z tychże akt jakichkolwiek informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, której działanie zostało w tym wypadku wyłączone przez regulację K.p.k., która w sposób wyczerpujący normuje kwestię dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania przygotowawczego." W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji wykroczył zatem poza uprawnienia wynikające z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i rozszerzył zakres rozpoznawanej skargi na bezczynność o wyrażenie oceny dotyczącej złożonego w tej sprawie wniosku. Taka ocena mogłaby nastąpić jedynie w wypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wyszedł z błędnego założenia, że skoro pismem z dnia 16 listopada 2009 r. organ poinformował skarżącego, o sposobie rozstrzygnięcie jego wniosku, to nie pozostawał on w bezczynności. Tymczasem pismo organu nie jest dopuszczalną formą rozstrzygnięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż w takim przypadku należało wydać decyzję administracyjną. Powołane pismo organu stanowi jedynie ustosunkowanie się do zażalenia z dnia 16 października 2009 r. wniesionego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego i dokonanej przez niego oceny działania prokuratora w ramach postępowania przygotowawczego. W piśmie tym stwierdzono bowiem, że "do akt podręcznych nie mają zastosowania przepisy art. 156 K.p.k. i art. 321 K.p.k., a także przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej", oraz, że "ich nieudostępnienie było zasadne". Stanowisko organu zawarte w piśmie rozstrzygającym zażalenie skarżącego złożone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania karnego nie można uznać za rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie jest to także decyzja administracyjna, gdyż w piśmie tym zabrakło jej elementów konstrukcyjnych m.in. rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zatem omawiane pismo dotyczyło wyłącznie oceny postępowania prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze, to należało uznać, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący podkreślił, iż oddalenie skargi wynikało z błędnego przyjęcia, że odpowiednie zastosowanie art. 16 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawniało do rozstrzygnięcia odmownego bez zachowania formy decyzji administracyjnej. Stanowi to podstawę do uznania, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 P.p.s.a. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 149 P.p.s.a., gdyż powinien zobowiązać organ do rozstrzygnięcia sprawy poprzez udostępnienie informacji w formie czynności, bądź odmowę jej udostępnienia w formie decyzji. Stan bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku zachodzi bowiem nie tylko w sytuacji, gdy wniosek nie spotka się z żadną reakcją organu, ale także wtedy, gdy organ nie rozstrzyga wniosku w formie określonej przepisami prawa.

Z kolei, uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 § 1, §2 i § 3 K.p.a. przyjmując, że organ udzielając w formie pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącego, rozpatrzył go w prawidłowej formie.

Zdaniem skarżącego pisma Prokuratora Rejonowego w J. z dnia 16 listopada 2009 r. nie można bowiem uznać za akt wydany w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie spełnia ono określonych w przepisach K.p.a. wymogów dla decyzji administracyjnej. Odpowiednie stosowanie art. 16 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nie daje podstawy do modyfikacji wymogów co do formy i treści rozstrzygnięcia, które naruszałoby art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Stwierdził, że stanowisko Sądu pierwszej instancji polegające na przyjęciu, że odpowiednie stosowanie art. 16 omawianej ustawy daje uprawnienie do pominięcia formy decyzji administracyjnej jest błędne, a skutkiem takiego przyjęcia powinno być uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. stwierdzić należy, iż jest on niezasadny.

Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie

w rozpoznanej sprawie niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. doszłoby wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice sprawy. Zauważyć należy, iż pojęcie "sprawy", jakim posługuje się cyt. wyżej przepis, jest pojęciem niedookreślonym. W konsekwencji powoduje to, że określenie jego zakresu wymaga ustalenia na potrzeby każdego indywidualnego przypadku. Innymi słowy, w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest dostatecznych przesłanek, które pozwalałyby na podanie uniwersalnej definicji pojęcia "sprawy". Mając na uwadze poglądy zarówno doktryny, jak i judykatury za uprawniony uznać należy pogląd, że analizowane pojęcie należy rozumieć szeroko. Niewątpliwie pojęcie "sprawy", jakim posługuje się przywołany wyżej przepis, różni się od pojęcia "sprawa administracyjna", gdyż jest od niego szersze. Prowadzi to do wniosku, że obejmuje ono wszelkie postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżoną decyzję, warunkowały dokonaną w niej konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w w/w przepisie, wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por.: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw. Lewis Nexis, W-wa 2005 r., str. 25-26; 434-435).

Przypomnieć należy, iż rozpoznanie sprawy dotyczącej bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej jest dwuetapowe. W pierwszej kolejności określić należy z jakim żądaniem występuje wnioskodawca oraz ustalić, czy dotyczy ono udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W przypadku uznania, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie, możliwe jest przystąpienie do drugiego etapu - zbadania sprawy, pod kątem bezczynności organu.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor naruszenie art. 134 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. upatruje w stwierdzeniu Sądu pierwszej instancji, iż "...za właściwe należy uznać zachowanie Prokuratora polegające na odmowie udzielenia z tychże akt jakichkolwiek informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, której działanie zostało w tym wypadku wyłączone przez regulację K.p.k., która w sposób wyczerpujący normuje kwestię dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania przygotowawczego."

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut dotyczący naruszenia art. 134 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. jest nietrafny. Sąd pierwszej instancji badając zasadność wniesionej przez skarżącego skargi, był uprawniony do oceny, czy w tej sprawie stosowanie trybu z cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wyłączone. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej tego rodzaju stwierdzenie nie stanowiło wyjścia poza granice sprawy.

Rozważania dotyczące kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić wyjaśnieniem, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarżący mógł domagać się udostępnienia przez Prokuratora Rejonowego w J. akt podręcznych postępowania przygotowawczego w dotyczącej go sprawie sygn. 1 Ds. 532/09 w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W świetle art. 1 ust. 2 tej ustawy, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informację mające charakter informacji publicznych mogą być udostępnione w innym trybie.

Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Zasady, tryb i formę udostępnienia stronom akt toczącego się postępowania przygotowawczego określają przepisy art. 156 § 5 i 5a i art. 321 Kodeksu postępowania karnego. W toku postępowania przygotowawczego, to jest aż do momentu wniesienia aktu oskarżenia, wgląd do akt wymaga, zgody prowadzącego postępowanie. Obrońca i podejrzany mają prawo do przejrzenia akt sprawy przed końcowym zaznajomieniem ich z materiałami postępowania. Oznacza to, że przepisy Kodeksu postępowania karnego, które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania przygotowawczego wyłączają w tym zakresie

stosowanie trybu i formy z ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem wniosek skarżącego o udostępnienie akt podręcznych na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mógł być uwzględniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania uprawniają do stwierdzenia, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 149 P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 cyt. ustawy w zw. z art. 107 § 1, 2 i 3 K.p.a.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.