Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.Z. i J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3099/18 w sprawie ze skargi Z.Z. i J.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3099/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.Z. i J.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły Z.Z. i J.S. Zaskarżyły wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 76 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że niewyczerpująco rozpatrzono zgromadzony materiał dowodowy oraz dokonano jego dowolnej oceny, wyrażającej sią zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom: decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1990 r. znak: [...] oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 1991 r. znak: [...], pomimo że dokumenty te mają moc dokumentów urzędowych, z czym wiąże się "domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz dowolnego ustalenia, iż Wojewoda [...] nie naruszył rażąco prawa przy ustalaniu ówczesnego właściciela nieruchomości;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, która odmówiła stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., mimo że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa ze względu na stwierdzenie nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości rolnej niestanowiącej własności Skarbu Państwa;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007r. Nr 231, poz. 1700) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich pominięciu, a w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2009 r., znak: [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, położonej w obrębie Świniary, mimo że działki nr [...] i [...] w dniu [...] lipca nie stanowiły mienia Skarbu Państwa jako nieruchomości rolne w rozumieniu kodeksu cywilnego położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, które znajdowało się w zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych, w użytkowaniu wieczystych osób fizycznych i prawnych, w użytkowaniu lub faktycznym władaniu osób fizycznych, osób prawnych, osób prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych, w Państwowym Funduszu Ziemi, lecz pozostawały własnością prywatną osób fizycznych:

- art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2018 r. poz. 1916 – dalej "u.k.w."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich pominięciu, a w konsekwencji niedostrzeżeniu, iż rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroniła organu administracji publicznej, bowiem wiedza organu o tym, że w dniu wydania decyzji Wojewody [...] działki nr [...] i [...] stanowiły własność prywatną oraz możliwość łatwego dowiedzenia się o tym fakcie wyłączała dobrą wiarę;

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; w przypadku uznania, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona: na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

Skarżące kasacyjnie wniosły o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 20 września 2021 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych skierowano sprawę na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było, w ocenie NSA, rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. - p.p.s.a. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tego rodzaju okoliczności w tym wypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Kwestionowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Organ nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych. W postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego, dlatego w takim postępowaniu nie ma możliwości poszerzania materiału dowodowego sprawy, chyba że dotyczy ono przesłanek wymienionych w art. 156 K.p.a.

Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w stanie faktycznym sprawy była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie i piśmiennictwie ukształtowało się jednolite stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego odczytanie w wyniku dokonanej wykładni jest jednoznaczne i niebudzące większych wątpliwości. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a.

Wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie organ wyjaśnił sprawę do rozstrzygnięcia i poprawnie ją rozważył, a uczynił to w sposób nie uchybiający zasadom procedury administracyjnej. Należy podzielić stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji co do zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy oraz wyrażona na jego tle ocena prawna są prawidłowe. W szczególności trzeba zważyć, że ustalony stan faktyczny w sprawie znajduje odzwierciedlenie w zebranych dowodach, które zostały wskazane i omówione w uzasadnieniu tejże decyzji, a ocena ich wiarygodności nie nasuwa zastrzeżeń.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 z późn. zm.).

W myśl art. 13 ust. 2 ustawy, aby nieruchomość stała się własnością gminy z mocy prawa, musiała w dniu [...] czerwca 2000 r. stanowić mienie Skarbu Państwa oraz stanowić nieruchomość rolną nieprzekazaną do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazaną Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym powyżej.

Pozytywna decyzja wydawana na podstawie tegoż przepisu ma zatem charakter deklaratoryjny i może być wydana tylko w sytuacji, gdy stan prawny, istniejący w dniu [...] czerwca 2000 r. uzasadnia przyjęcie, że dana nieruchomość, spełnia warunki o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 omawianej ustawy.

Należy wyraźnie podkreślić, co nie jest kwestionowane w orzecznictwie, że w sprawie dotyczącej przejścia własności nieruchomości rolnej na rzecz gminy istotną jest data [...] czerwca 2000 r. To na tę datę ustala się, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 13 ust. 1 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, w tym również wpisy w księgach wieczystych. Prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że [...] czerwca 2000r. Skarb Państwa widniał w dziale II Księgi nr [...] jako właściciel nieruchomości, obejmującej m.in. działki nr [...] i [...]. Podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela, była decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., znak: [...].

Wskazać także należy, że organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania nieważnościowego, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2019r. i powołane tam orzecznictwo, wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl).

Skoro z powyższego orzeczenia i z księgi wieczystej nr [...], wynikało, że właścicielem działek nr [...] i [...] w dniu [...] czerwca 2000 r. był Skarb Państwa, to działki te podlegały komunalizacji na podstawie art. 13 ust. 1 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.

Reasumując nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

W postępowaniu, prowadzonym na podstawie przepisów art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, właściwy organ bada, czy podlegające jej mienie stanowiło własność Skarbu Państwa na dzień 30 czerwca 2000 r. i w tym zakresie jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Z kolei wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano takiego wpisu do księgi wieczystej, jak i następnie samego wpisu, nie może nastąpić w postępowaniu nadzorczym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. W konsekwencji, w związku z istnieniem na dzień 30 czerwca 2000 r. w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, istotnym staje się następujący fakt prawny. Mianowicie ten, że wynikająca z art. 3 ust. 1 u.k.w. zasada jawności materialnej (domniemanie iuris tantum) – zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności wpisanego do księgi wieczystej – wiąże organy administracji i sąd administracyjny aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przed sądem powszechnym przez osobę posiadającą w tym interes prawny. Omawiane domniemanie jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych i idzie ono w parze z ustrojową funkcją ustalania stanu prawnego nieruchomości w trybie wpisu do księgi wieczystej oraz zasadą jawności ksiąg wieczystych (por. poglądy piśmiennictwa przywołane w wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 108/15, dostępnym jw.). Co więcej, przewidziane w art. 8 u.k.w. ostrzeżenie, ujawnione w dziale III księgi wieczystej, nie obala domniemania prawnego z art. 3 u.k.w., a więc domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skutki ostrzeżenia polegają jedynie na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ustanowionej w art. 5 u.k.w. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, domniemanie prawne zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym należy do naczelnych zasad prawa materialnego ksiąg wieczystych.

Podsumowując, dla wydania decyzji stwierdzającej przeniesienie prawa własności nieruchomości na rzecz gminy istotny był stan prawny i faktyczny istniejący w dniu 30 czerwca 2000 r. Wprawdzie kwestia możliwości obalenia domniemania przewidzianego w art. 3 ust. 1 u.k.w. (domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym) nie jest ujmowana jednolicie przez Sąd Najwyższy. Pojawiają się różne stanowiska tak co do charakteru powództwa z art. 10 u.k.w., jak i zależności pomiędzy tym powództwem a powództwem o ustalenie, opartym na art. 189 k.p.c. (por. np. wyroki z dnia: 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV CSK 435/15, 7 marca 2017 r. sygn. akt II CSK 248/16; 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt I CSK 12/17, LEX nr 2365544; 12 grudnia 2017 r. sygn. akt IV CSK 718/16), jak również możliwości obalenia przedmiotowego domniemania w innych jeszcze postępowaniach sądowych (por. uchwała z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt III CZP 123/10 i uchwała z dnia 26 marca 1993 r. sygn. akt III CZP 14/93, OSNC 1993/1/96), to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jedynym sposobem jego wzruszenia jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym – zwykle z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 u.k.w. lub powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy też w postępowaniu o zasiedzenie albo w każdym innym postępowaniu sądowym, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (patrz wyroki z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1675/17 i I OSK 1/17). W konsekwencji uznaje się zatem, że organ administracyjny nie ma możliwości dokonywać w toku prowadzonego postępowania odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej.

Organy orzekające w sprawach z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw nie są powołane do rozstrzygania sporów wynikających na tle stosunków cywilnoprawnych pomiędzy osobami fizycznymi a Skarbem Państwa bądź gminą. Do rozpoznania takich spraw, z mocy art. 2 § 1 i 3 k.p.c., powołane są sądy powszechne (tak np. NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 1995 r. sygn. akt I SA 81/94, ONSA 1995/3/149). Stąd też w sposób oczywisty kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym – a następczo również w postępowaniu sądowoadministracyjnym – prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, wydając rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Takie działanie jest zaś dopuszczone przez prawodawcę jedynie na zasadzie szczególnego wyjątku, o którym mowa w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 867/07, dostępny jw.).

Dopóki jednak domniemanie to nie zostanie obalone, to skuteczny jest stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem (art. 626.8 § 3 k.p.c.), od którego przysługuje apelacja (art. 626.10 § 3 k.p.c.). Prawomocny wpis, jak każde prawomocne orzeczenie, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej (art. 365 k.p.c.) i nie może być obalony w innym postępowaniu administracyjnym jako przesłanka rozstrzygnięcia.

Nie jest zatem, w świetle powyższego, zasadny zarzut naruszenia art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Przepis ten stanowi, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych albo dokonanych na rzecz nabywcy działającego w złej wierze. Przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Nabycie prawa własności nastąpiło bowiem nie w ramach stosunków cywilnoprawnych lecz na mocy ustawy.

Z tych względów, zważywszy na wyżej już wskazaną treść księgi wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości na dzień wydania decyzji w oparciu o art. 13 pkt 1 i 2 ustawy, której wpisy odnoszą się do stanu prawnego gruntu istniejącego w dniu 30 czerwca 2000 r. – organ nie miał podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości w dniu wydania decyzji kwestionowanej decyzji nie był Skarb Państwa.

Odnosząc się do zarzutu procesowego, naruszenia art. 7, 76, 77 i 80 K.p.a. przez brak odniesienia się przez Sąd do wydanych w sprawie decyzji Wójta Gminy Solec-Zdrój z 4 września 1990 r. oraz decyzji Wójta Gminy Solec-Zdrój z 23 lipca 1991r. przypomnieć należy, że zarówno Sąd, jak i organy wzięły powyższe decyzje pod uwagę. Niemniej wobec mocy wiążącej wpisu prawa własności w Księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa, decyzje te nie mogły zmienić oceny dokonanej przez organy w ramach art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.