Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 16 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 385/11 odrzucającego skargę B. C. na czynność Starosty Olsztyńskiego w przedmiocie pozostawienia pisma bez rozpoznania postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 13 czerwca 2011 r. odrzucił skargę B. C. na czynność Starosty Olsztyńskiego w przedmiocie pozostawienia pisma bez rozpoznania.

Jak wynika z akt sprawy, B. C. w dniu 8 marca 2011 r. złożyła wniosek do Starosty Olsztyńskiego o wznowienie postępowania w sprawie wydanego dla inwestora A. P. pozwolenia na budowę na działce nr [...] obręb [...], gmina J. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ani nie doręczono jej wydanej w sprawie decyzji, mimo że jest stroną tego postępowania.

Pismem z dnia 15 marca 2011 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia złożonego wniosku o wznowienie postępowania w terminie 7 dni od otrzymania wezwania poprzez podanie powodu, uzasadniającego uznanie jej za stronę, a także podanie daty, kiedy dowiedziała się o istnieniu przedmiotowej decyzji. Organ wskazał, iż nieuzupełnienie wniosku spowoduje pozostawienie go bez rozpatrzenia.

W odpowiedzi skarżąca pismem z dnia 18 marca 2011 r. wyjaśniła, iż o wydaniu inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziała się z pisma Starosty z dnia 23 lutego 2011 r., stanowiącej odpowiedź na jej pismo z dnia 18 lutego 2011 r.

Starosta Olsztyński w piśmie z dnia 23 marca 2011 r. wskazał, iż skarżąca nie podała żadnego powodu, którego istnienie upoważnia do twierdzenia, iż jest stroną w tym postępowaniu, w związku czym wniosek z dnia 8 marca 2011 r. o wznowienie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę pozostaje bez rozpatrzenia.

Pismem z dnia 30 marca 2011 r. B. C. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] maja 2011 r. o pozostawienie jej wniosku o wznowienie postępowania bez rozpoznania.

Starosta Olsztyński pismem z dnia 11 maja 2011 r. poinformował skarżącą iż ustosunkuje się do jej wniosku, gdy będzie on kompletny. Podniesiono, iż zainteresowana musi podać powód, którego istnienie upoważnia ją do twierdzenia, iż jest stroną w tym postępowaniu. W przeciwnym wypadku wniosek pozostanie bez rozpatrzenia.

B. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na pismo Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] marca 2011 r. o pozostawieniu bez rozpatrzenia jej wniosku o wznowienie postępowania, żądając stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 13 czerwca 2011 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., odrzucił skargę B. C. na czynność Starosty Olsztyńskiego w przedmiocie pozostawienia pisma bez rozpoznania.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że na etapie badania dopuszczalności skargi Sąd nie może dokonywać oceny, czy organ prawidłowo stwierdził brak formalny złożonego wniosku o wznowienie postępowania, czy też winien dalej prowadzić postępowanie administracyjne. Wskazać bowiem należy, że przed zbadaniem dopuszczalności skargi sąd nie może dokonywać merytorycznej oceny prawidłowości działania organu administracji publicznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Olsztynie kwestionowane skargą zawiadomienie o pozostawieniu pisma bez rozpoznania nie należy do żadnej zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej.

Zdaniem Sądu stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego przysługuje tylko na takie czynności organu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w wymienionym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy rozumieć działania materialno-techniczne podjęte przez organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Skoro jednak akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona czynność Starosty Olsztyńskiego nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa,

Jednocześnie Sąd wskazał że skarżącej przysługuje uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu jej wniosku, po uprzednim wyczerpaniu trybu, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Skarżąca uznając, iż dopełniła wszystkich przewidzianych prawem formalności, może złożyć do organu wyższego stopnia zażalenie na niezałatwienie jej wniosku, podnosząc zarzut pozostawania organu I instancji w bezczynności, a następnie wnieść skargę do sądu administracyjnego jednak nie na czynność materialno – techniczną pozostawienia pisma bez rozpoznania lecz skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu jej wniosku.

Pismem z dnia 12 lipca 2011 r. B. C. wniosła skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 385/11 zarzucając naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. wobec jego niezastosowania i błędnego uznania, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie stanowi innej niż decyzja czy pozostawienie czynność z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą konkretyzację normy proceduralnej, której skutkiem jest "odmowa" wszczęcia postępowania na żądanie. Skarżąca również zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i bezzasadne odrzucenie skargi. B. C. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie została złożona na czynność Starosty Olsztyńskiego wyrażająca się w piśmie z dnia 23 lutego 2011 r., który pozostawił wniosek skarżącej o wznowienie postępowania bez rozpoznania.

Podstawą prawną do pozostawienia powyższego wniosku bez rozpoznania był przepis art. 64 § 2 k.p.a, zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie administracyjnym stanowiskiem zarówno braki formalne, jak i merytoryczne wniosku nie dają podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ani też rozstrzygnięcia na niekorzyść strony (por. wyroki NSA: z dnia 7 stycznia 1999 r., IV SA 1980/98, Lex nr 47253, wyrok z dnia 6 listopada 1985 r. I SA 1935/85, niepubl.). W doktrynie i judykaturze dominuje również pogląd, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a jest czynnością materialno - techniczną (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003; A. Wróbel, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, NSA w wyroku z 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997, nr 3, póz. 114; uchwała SN z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPIUS z 2000 r., nr 19, póz. 702, OSP 2001 r., z. 1 póz. 12).

W związku z powyższym należy uznać, iż pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania nie stanowi aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ pismo pozostawiające przedmiotowy wniosek bez rozpoznania nie konkretyzuje żadnego stosunku administracyjnoprawnego, ani nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach strony. Tym samym wniesienie skargi na tego typu czynność jest niedopuszczalne.

Jak słusznie podnosi Sąd I instancji w każdym wypadku gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią wniosku, przysługuje - na ogólnych zasadach - skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarga ta jednakże powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 52 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w formie postanowienia, a po wznowieniu postępowania organ administracyjny wydaje decyzję (art. 151 § 1 k.p.a.), a zatem warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest złożenie zażalenia stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1635/09).

Należy zauważyć, iż wprawdzie WSA w Olsztynie odrzucił skargę B. C. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a (zgodnie z którym sąd odrzuca skargę gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), zamiast na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu, jeżeli z innych przyczyn jest niedopuszczalna), jednakże błędne wskazanie podstawy prawnej nie ma znaczenia w sprawie, gdyż skarga podległa odrzuceniu z w/w przyczyn.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 1 w zw. z art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.