II OSK 1032/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-06-22	
Data wpływu	2021-05-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Paweł Miładowski	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 289/20	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1202; art. 4; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B., J. B., R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 289/20 w sprawie ze skargi S. B., J. B., R. W. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 23 października 2003 r. nr XVII/171/03 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębów B. i W. oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., II SA/Wr 289/20, w sprawie ze skargi S. B., J. B., R. W. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 23 października 2003 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębów B. i W., w punkcie pierwszym, stwierdził nieważność § 22 ust. 1 zdanie drugie oraz § 22 ust. 3 zdanie drugie w zakresie dotyczącym terenów o symbolu "MN" zaskarżonej uchwały; w punkcie drugim, dalej idącą skargę oddalił; zaś w punkcie trzecim, zasądził od Gminy K. na rzecz strony skarżącej kwotę 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Gminy K. podjęła w dniu 23 października 2003 r. uchwałę nr XVII/171/03 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębów B. i W. (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2003 r. Nr 220, poz. 3170) – dalej jako "MPZP".

Skargę na tę uchwałę wnieśli S. i J. B. oraz E. i R. W.

Postanowieniem z dnia 2 września 2020 r. Sąd odrzucił skargę w części dotyczącej E. W. z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych skargi w zakresie wymaganego pełnomocnictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę w części.

Sąd podał, że nie można zaakceptować unormowań zawartych § 22 ust. 1 zdanie drugie oraz ust. 3 zdanie drugie MPZP. Ingerowały one w materię regulowaną przepisami powszechnie obowiązującymi, a więc nie mieściły się w zakresie przedmiotowym uchwały w sprawie planu miejscowego określonym w art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.1999.15.139 ze zm.; dalej u.z.p.). Tym samym nie mogły się mieścić w granicach przysługującego organowi władztwa planistycznego.

Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi, że wprowadzenie w obrębie terenu RZ zakazu zabudowy stanowi ograniczenie prawa własności w stopniu nieproporcjonalnym do celu, jakiemu ma służyć. Szczególne zagrożenie powodziowe na danym obszarze stanowi wystarczające usprawiedliwienie do wprowadzenia zakazu zabudowy czy wykonywania innych czynności lub robót, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią. W interesie społecznym polegającym na zapewnieniu bezpieczeństwa ludziom i mieniu leży eliminowanie zabudowy z terenów zagrożonych powodzią i wyłączanie możliwości zabudowy na terenach dotychczas niezabudowanych. Tak określony cel usprawiedliwia, w ocenie Sądu, wprowadzenie ograniczenia prawa własności, poprzez wyłączenie prawa do zabudowy nieruchomości i nie narusza określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Oceny tej nie zmienia podnoszona w skardze okoliczność, że w obrębie nieruchomości skarżących znajdują się enklawy terenu niezagrożonego powodzią, zwłaszcza w obrębie działki nr 2 (według skarżących jest to ok. 50% terenu działki nr 2, zaś według organu ok. 25%). Jak wynika z powszechnie dostępnych danych Hydroportal w granicach nieruchomości skarżących znajdują się trzy niewielkie enklawy terenu wyłączone z zagrożenia powodziowego. Sąd podkreślił, że enklawy te zlokalizowane są w środku strefy zagrożenia powodzią, tworząc w istocie wyspy, które w przypadku powodzi odcięte byłyby wodą od terenów sąsiednich. Taki stan rzeczy nie podważa więc, zdaniem Sądu, zasadności i celowości wyłączania zabudowy na terenie oznaczonym symbolem RZ.

W ocenie Sądu nietrafny jest również zarzut skargi kwestionujący zakaz zabudowy w obrębie terenu RZ jako naruszający określoną w art. 32 ust. 2 Konstytucji zasadę równości wobec prawa. Skarżący powołują się tu na fakt, że w obrębie sąsiedniego terenu oznaczonego symbolem MR (działki nr [...] i nr [...] – obecnie działka nr [...]) organ dopuścił mocą § 16 MPZP możliwość powstania zabudowy zagrodowej, mimo że jest to również teren szczególnego zagrożenia powodzią. Sąd zwrócił uwagę, że istotą zasady równości wobec prawa jest stosowanie przez prawodawcę (również lokalnego) jednakowej miary w tożsamych (analogicznych) okolicznościach przedmiotowych i podmiotowych. W okolicznościach sprawy taka tożsamość nie występuje. Jak wynika z dokumentacji planistycznej właściciel nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] w toku procedury opracowywania projektu MPZP wnosił o umożliwienie jej zabudowy, powołując się na uzyskaną decyzję o warunkach zabudowy dla tego terenu. Organ uwzględnił tu więc szczególny interes indywidualny potwierdzony uzyskaną wcześniej decyzją. Z tej samej dokumentacji planistycznej nie wynika, by skarżący składali w tym okresie analogiczne wnioski i uzasadniali je szczególnym interesem. W takich okolicznościach nie można uznać, że organ naruszył względem skarżących zasadę równości wobec prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. i J. B. oraz E. i R. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 147 § 1 i 151 p.p.s.a., na skutek oddalenia skargi w części i uznania, że brak działań skarżących na etapie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego (w postaci braku zgłoszenia zastrzeżeń do projektu planu) powoduje, że w sprawie nie została naruszona zasada równości wobec prawa, gdy tymczasem jest to stanowisko oczywiście błędne w świetle powołanych norm prawnych, skoro dla oceny zarzutu skarżących Sąd zobowiązany byt uwzględnić treść planu, a nie zarzut skarżących, a sam plan miejscowy narusza w sposób oczywisty zasadę równości wobec prawa skoro na właściciela działki nr [...] oraz właściciela działki nr [...] i [...] ([...], obręb W.) nakłada ograniczenia w możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny i znacznie większy niż na właścicieli działek sąsiednich (np.: działki nr [...], nr [...]) - co nie znajduje uzasadnienia w zapisach planu;

b) art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. 2 art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 147 § 1 i 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w części i błędnego uznania, że wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na terenach MR jest uzasadnione, gdy tymczasem w rzeczywistości narusza to zasadę proporcjonalności wyrażoną w powołanych normach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Postanowieniem z 7 kwietnia 2021 r. WSA odrzucił skargę E. W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne.

Przede wszystkim zauważyć wypada, że wskazane w zarzutach przepisy Konstytucji formułują jedynie ogólne zasady – art. 32 ust. 2 – zakaz dyskryminacji, a art. 31 ust. 3 zasadę ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw. Podobnie art. 4 p.b. formułuje ogólną zasadę wolności budowlanej. Nadmienić przy tym trzeba, że podejmując zaskarżoną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy nie stosowała przepisów Prawa budowlanego. Natomiast art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. to tzw. przepisy wynikowe, które wskazują, jaki jest wynik sprawy w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt prawa miejscowego (art. 147 § 1), a jaki jest wynik w razie jej nieuwzględnienia (art. 151). Nie jest zatem naruszeniem powyższych unormowań wyrażenie niezadowolenia z treści zapadłego wyroku i zaskarżonej uchwały bez wyraźnego wskazania, jakie konkretne przepisy zostały naruszone, powodując naruszenie ww. zasad ogólnych oraz prowadząc do niewłaściwego wyniku sprawy. Odnosząc się zaś do wywodów skargi kasacyjnej i jej motywów stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji słusznie wskazał, że "istotą zasady równości wobec prawa jest stosowanie przez prawodawcę (również lokalnego) jednakowej miary w tożsamych (analogicznych) okolicznościach przedmiotowych i podmiotowych. W okolicznościach sprawy taka tożsamość nie występuje". Uzasadniając to stanowisko WSA powołał się nie tylko na fakt złożenia wniosku w toku procedury planistycznej przez właściciela innej nieruchomości o umożliwienie jej zabudowy, ale również na uzyskanie przez tegoż właściciela decyzji o warunkach zabudowy. Już tylko te okoliczności różnicowały sytuację skarżących kasacyjnie i właściciela innej nieruchomości. Sąd I instancji nie stwierdził, że zaskarżona uchwała była wadliwa w tym zakresie, a jedynie wskazał na przyczyny różnych rozwiązań planistycznych w niej przyjętych. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej WSA uwzględnił treść planu i nie oceniał zaradności skarżących, odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić należy, że nie jest naruszeniem wskazywanych w skardze kasacyjnej zasad, w tym zasady równości wobec prawa, odmienne potraktowanie podmiotów, które w toku procedury planistycznej przejawiały aktywność od podmiotów, które aktywności takiej nie przejawiały. Zauważyć wypada, że brak takiej aktywności nie świadczy o braku "zaradności", lecz może być wynikiem akceptacji proponowanych rozwiązań. Nie można więc oczekiwać podejmowania takich samych rozwiązań w odniesieniu do podmiotów, które występują z określonymi wnioskami, jak i wobec tych, którzy żadnych wniosków nie składali.

W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.