II SA/Rz 998/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-09-23	
Data wpływu	2016-07-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Ewa Partyka /sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Piotr Godlewski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 107 § 3, art. 80, art. 77 par. 1, art. 7, art. 6; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623; art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 7, art. 36a ust. 1 i 5, art. 39 ust. 1; Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2014 nr 0 poz 1446; art. 36 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi JP jest postanowienie [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) w [.] z dnia [.] listopada 2013 r. nr [.] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, które wydano w następującym stanie sprawy;

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w [.] podczas kontroli w dniu 1 lipca 2013 r. dokonał sprawdzenia zgodności wykonywanych robót budowlanych z decyzją Starosty Powiatu [.] nr [.] /2005 z [.] lipca 2005 r., zmienioną decyzjami nr [.] /2006 i [.] /2009 odpowiednio z [.] listopada 20006 r. i [.] grudnia 2009 r., udzielającą pozwolenia na remont, nadbudowę i wykonanie innych robót budowlanych w budynku mieszkalno-usługowym na działce nr ewid. 2387 przy ul. [.] w [.]. Ustalono wówczas, że w elewacji frontowej części poddasza dokonano zmiany formy lukarn i attyk dachowych poprzez zgrupowanie dwóch skrajnych pojedynczych okien w jedną lukarnę w sposób niezgodny z projektem budowlanym uzgodnionym z [.] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, jako że przedmiotowy budynek jest wpisany do rejestru zabytków pod nr A- [.] i podlega ochronie konserwatorskiej.

Postanowieniem z dnia [.] sierpnia 2013 r. nr [.], PINB w [.] wstrzymał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) dalej: "u.p.b.", prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Uznano, że skoro roboty budowlane przy ww. budynku wymagały pozwolenia konserwatora zabytków to odstępstwo od projektu budowlanego uznać należało za istotne, a przed przystąpieniem do nich konieczne było dokonanie zmiany pozwolenia na budowę. Inwestor decyzji takiej jednak nie uzyskał.

W zażaleniu JP, działając w imieniu własnym i żony J., zarzucił organowi naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. poprzez jego niesłuszne zastosowanie z uwagi na to, że roboty przy ww. budynku nie były już prowadzone, ponieważ zakończono je znacznie wcześniej. Dowodem tego miało być wystąpienie w dniu 31 lipca 2013 r. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkownie budynku. Naruszono też przepisy postępowania, ponieważ zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego doręczono mu wraz z zaskarżonym postanowieniem, czym naruszono art. 64 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."). Wstrzymanie robót budowalnych było więc niedopuszczalne i bezzasadne. Organ nie uwzględnił też decyzji [.] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [.] sierpnia 2013 r. o zmianie warunków pozwolenia na budowę.

W piśmie z dnia 14 listopada 2013 r. WINB w [.] wezwał JP do przedłożenia do akt pełnomocnictwa do reprezentowania żony pod rygorem rozpoznania zażalenia pochodzącego jedynie od niego. W odpowiedzi JP nadesłał dokument pełnomocnictwa "do zarządu i administracji nieruchomością położoną przy ul. [.] w [.] (...) obejmującą zabudowaną budynkiem mieszkalnym o nr porządkowym 6 działkę oznaczoną w ewidencji gruntów w obr. [...] nr 2387".

Opisanym na wstępie postanowieniem WINB w [.], po rozpatrzeniu zażalenia JP, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") i art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Z kolei postanowieniem z dnia 5 grudnia 2013 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego w imieniu żony z powodu braku należytego umocowania do jej reprezentowania.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. organ odwoławczy za bezsporne uznał, że roboty przy budynku objętym ochroną konserwatorską wykonano w sposób niezgodny z udzielonym inwestorom pozwoleniem na budowę. Tymczasem, w myśl art. 39 ust. 1 u.p.b., prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenia takiego wymagały również zrealizowane istotne odstępstwa, co jednoznacznie wynika z art. 36a ust. 1 i 5 u.p.b. Jednak inwestorzy decyzji takiej nie uzyskali. Wobec tego podjęcie działań w trybie przepisów art. 50 u.p.b. było konieczne i prawidłowe.

Za bezzasadny uznano zarzut JP o braku podstaw do wstrzymania prowadzonych robót skoro ich nie prowadzono, ponieważ mogłyby one zostać w przyszłości podjęte. Ponadto, roboty przy elewacji frontowej nie zostały dotychczas zakończone i wskazano to we wniosku inwestorów z dnia 31 lipca 2013 r., ponieważ ubiegali się w nim o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mimo niewykonania tych właśnie robót. Nie doszło więc do zakończenia budowy. Wstrzymanie robót umożliwia natomiast przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie przed upływem 2 miesięcy dalszych rozstrzygnięć odnoszących się do zrealizowanej inwestycji. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., ponieważ sprawa nie została jeszcze zakończona. Odnosząc się natomiast do kwestii związanej z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków organ odwoławczy uznał, że nie miała ona znaczenia na obecnym etapie postępowania, ponieważ nie była to decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 36a ust. 1 u.p.b. Nosi ona również datę późniejszą niż zaskarżone postanowienie i odnosi się do zmiany projektu budowlanego w zakresie lukarn, która nie odpowiada stanowi faktycznemu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie JP zarzucił brak rozpoznania zarzutów zażalenia i nie poddanie kontroli działań organu pierwszej instancji, przez co miało dojść do naruszenia art. 140 w zw. z art. 107 i 126 K.p.a. W ocenie skarżącego organy niesłusznie zastosowały art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. i nie uwzględniły decyzji [.] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [.] sierpnia 2013 r. "stanowiącej o zmianie pozwolenia na budowę". Nie uwzględniono również tego, że 31 lipca 2013 r. zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rzeczonego budynku. Ma to dowodzić, że roboty budowlane zostały zakończone, przez co wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót było niezasadne. Wbrew stanowisku organów miały one zostać zrealizowane bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zarzucono też, że organ odwoławczy niezasadnie ograniczył się do rozpatrzenia jego zażalenia, pomijając zażalenie reprezentowanej przez niego żony, ponieważ stosowne pełnomocnictwo złożył do akt organu pierwszej instancji. Skarżący domagał się uchylenia wydanych w sprawie postanowień bądź zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. sygn. II SA/Rz 102/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie. Wskazał, że zażalenia od postanowienia pierwszej instancji wniosły dwie strony, tj. JP i reprezentowana przez niego żona JP[. Kontrolowanym postanowieniem rozpoznano tylko zażalenie JP, natomiast zażalenie wniesione w imieniu JP uznano za niedopuszczalne postanowieniem z dnia [.] grudnia 2013 r. nr [.] . poddanym kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie o sygn. II SA/Rz 101/14. To ostatnie jednak zostało uchylone wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., ponieważ złożone do akt administracyjnych pełnomocnictwo upoważniało JP do reprezentowania żony. W tych okolicznościach uznano, że ze względu na zasadę dwuinstancyjności oraz fakt, że zażalenia zawarte były w jednym piśmie procesowym, konieczne stało się uchylenie kontrolowanego postanowienia.

Na skutek skargi kasacyjnej [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r. sygn. II OSK 2361/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uznał, że pomiędzy kontrolowanym w niniejszym postępowaniu postanowieniem z dnia [.] listopada 2013 r., a postanowieniem z dnia [.] grudnia 2013 r. kontrolowanym w sprawie o sygn. II SA/Rz 101/14 nie zachodziła tak ścisła zależność, która wskazywałaby na wadliwość postanowienia z dnia [.] listopada 2013 r. tylko i wyłącznie z uwagi na uchylenie postanowienia z dnia [.] grudnia 2013 r. Wobec istniejącego związku między tymi sprawami Sąd wojewódzki winien rozważyć celowość zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego ustalenia kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [.] sierpnia 2013 r. Ponadto uzasadnienie wyroku, zawarte w nim wnioski i ocena nie odnosiły się wprost do przedmiotu niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. – określanej dalej jako P.p.s.a.). Zgodnie z nim, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Podkreślić także należy, że w myśl art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kontrolowane postanowienie wydano w dniu [...] listopada 2013 r. i utrzymano nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [.] sierpnia 2013 r. wstrzymujące inwestorom budowę obejmującą remont budynku mieszkalno-usługowego, nadbudowę ze zmianą konstrukcji oraz kształtu dachu od strony północno-zachodniej, wraz z wykonaniem tarasów nad istniejącymi oficynami oraz niezabudowanej przestrzeni między nimi, wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne i lokalu handlowego z przeznaczeniem na lokal gastronomiczny oraz zabudowy wnęki między oficynami z przeznaczeniem na zaplecze lokalu gastronomicznego w parterze budynku przy ul. [.] na działce nr ewid. 2387 w [.].

Z akt sprawy wynika, że inwestycja ta realizowana była na podstawie decyzji Starosty Powiatu [.] o pozwoleniu na budowę z dnia [.] lipca 2005 r. nr [.] /2005, zmienionej decyzjami z dnia [.] maja 2006 r. nr [.] /2006 oraz z dnia [.] grudnia 2009 r. nr [.] /2009.

W dniu 1 lipca 2013 r. pracownicy powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego przeprowadzili kontrolę ww. budowy. W protokole kontroli odnotowano m.in., że wewnątrz budynku wykonano wszystkie roboty budowlano-instalacyjne. Wykonano wszystkie roboty przy elewacji północno-zachodniej z tarasem i schodami, a także ogrodzenie. Nie wykonano remontu i wykończenia elewacji frontowej, południowo-wschodniej, i zmieniono formę zadaszenia lukarn i attyk okiennych poprzez zgrupowanie dwóch pojedynczych attyk w jedną, co uznano za niezgodne z zatwierdzonym i uzgodnionym przez PWKZ w [.] projektem budowlanym. Nie opisano jednak w sposób bardziej szczegółowy, na jakim etapie w ogóle znajdują się ww. roboty przy elewacji frontowej, choć sformułowanie sporządzającego protokół zdawałoby się wskazywać, iż do dnia kontroli nie wykonano żadnych robót budowlanych i wykończeniowych elewacji frontowej.

W dniu 31 lipca 2013 r. inwestorzy zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku.

W dniu 2 sierpnia 2013 r. sporządzono zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie tej inwestycji. Postanowieniem z dnia [.] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał inwestorom budowę jako istotnie odbiegającą od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym. W uzasadnieniu stwierdzono m.in. że wewnątrz budynku wykonano wszystkie roboty budowlano-instalacyjne wraz z wykończeniem wnętrz, zakończono prace przy elewacji północno-wschodniej wraz z tarasem i schodami krętymi stalowymi. Nie zakończono robót remontowych i wykończeniowych od strony południowo-wschodniej tj. przy elewacji frontowej. Wprowadzone zmiany w układzie funkcjonalnym na każdej kondygnacji budynku uznano za odstępstwo nieistotne, które zostało uwidocznione na rysunkach zamiennych. W sposób niezgodny z projektem i pozwoleniem konserwatora zabytków w elewacji frontowej w części poddasza wykonano lukarny i attyki dachowe poprzez zgrupowanie okien zewnętrznych w jedną lukarnę. Zmiany te nie zostały poprzedzone zmianą pozwolenia na budowę, a wobec tego, że dotyczą budynku objętego ochroną konserwatorską i wpisanego do rejestru zabytków, zmiany te oceniono jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Z tych powodów, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., wstrzymano budowę. Postanowienie to wraz z zawiadomieniem z dnia [.] sierpnia 2013 r. doręczono inwestorom w dniu 9 września 2013 r.

W zażaleniu z dnia 16 września 2013 r. zakwestionowali prawidłowość wydanego postanowienia z dnia [.] sierpnia 2013 r. m.in. poprzez to, że w dacie jego wydania nie prowadzono już przy budynku żadnych robót.

Postanowieniem z dnia [.] listopada 2013 r. [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy stwierdzając, że roboty budowlane przy budynku wpisanym do rejestru zabytków zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę, bez jego uprzedniej zmiany. Roboty budowlane przy budynku wpisanym do rejestru zabytków wymagały bowiem przed wydaniem pozwolenia na budowę uzyskania przez inwestorów pozwolenia właściwego konserwatora zabytków. Stwierdzone odstępstwa także wymagały wydania/zmiany takich pozwoleń, których przed wykonaniem odstępstw nie uzyskano. Organ odwoławczy odniósł się również do kwestii złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stwierdzając, że nie dowodzi on, iż roboty przy budynku nie będą kontynuowane tym bardziej, że nie zostały zakończone właśnie przy elewacji frontowej. Z tego powodu decyzją z dnia [.] sierpnia 2013 r. organ powiatowy, z uwagi na niniejsze postępowanie, odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu wojewódzkiego z dnia [.] listopada 2013 r.

Przeprowadzona przez Sąd ponowna kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem w sposób niewątpliwy istotnych okoliczności faktycznych stanowiących podstawę podjętego rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., znajdujący zastosowanie w toku tzw. postępowania naprawczego, gdy roboty budowlane prowadzone są – najogólniej mówiąc, niezgodnie z przepisami. Stanowi on, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Wykładnia tego uregulowania wskazuje, że znajduje ono zastosowanie jedynie do robót budowlanych "wykonywanych" (realizowanych). W sytuacji zaś kiedy roboty budowlane nie były wykonywane, ponieważ zostały zakończone przed wydaniem postanowienia, bezprzedmiotowe jest wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. o wstrzymaniu robót budowlanych (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06, wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II OSK 629/07, opublikowane na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wówczas, w przypadku stwierdzenia zrealizowania inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, zastosowanie znaleźć winien art. 51 ust. 7 u.p.b. Wskazać też należy, że na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 wstrzymanie dotyczyć ma robót budowlanych zdefiniowanych w art. 3 pkt 7, a nie tylko budowy zdefiniowanej w art. 3 pkt 6 u.p.b.

Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 u.p.b.). Zmiany takiej nie wymagają odstępstwa nieistotne, o ile nie dotyczą warunków określonych w art. 36a ust. 5 pkt 1 – 7 u.p.b. oraz nie wymagają uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. A contrario, jeżeli wymagane jest uzyskanie opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi, zmiana pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych jest wymagana zawsze. Sytuacja taka zachodzi m.in. w przypadku prowadzenia robót budowlanych przy zabytku (budynku) wpisanym do rejestru zabytków. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 1 u.p.b., pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Jego uzyskanie nie zwalnia jednak z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków [...]). Zmiana zakresu i warunków określonych w pozwoleniu także wymaga jego zmiany (por. art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.), a następnie zmiany pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1, 3 i 5, art. 39 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 u.p.b.).

Analiza postanowień organów obu instancji, jak i protokołu z kontroli z dnia 1 lipca 2013 r. oraz dostępnego materiału podglądowego (dość nieczytelnych kopii zdjęć), nie zawiera wyjaśnienia, jaki zakres niedokończonych robót budowlanych wstrzymano (których jeszcze nie zrealizowano, a objęte były projektem budowlanym i możliwe były do wykonania w terminie późniejszym). Organy posłużyły się ogólnym sformułowaniem, że chodzi o roboty przy elewacji frontowej, jednak nie można ustalić, o jakie dokładnie. Ze względu na zarzuty zażalenia i skargi jest to ustalenie szczególnie istotne. Kopie zdjęć są niewyraźne, a z tego, co można na nich zauważyć nie wynika, aby jakieś roboty na zewnątrz budynku były prowadzone (np. aby ustawione były rusztowania lub wykonywane były przy budynku jakieś prace). Wątpliwości w tej kwestii nie rozwiewa także treść protokołu organu powiatowego z dnia 1 lipca 2013 r., która jest zbyt ogólna. Nie jest wykluczone, że tego dnia roboty budowlane zostały tylko przerwane. Wszak wykonywanie robót budowlanych nie musi oznaczać ich faktycznego realizowania w dacie kontroli i podejmowania postanowienia o wstrzymaniu ich prowadzenia. To, czy były wykonywane albo nie ocenić należało z uwzględnieniem celu, któremu służyła ich realizacja i okoliczności, które towarzyszyły realizacji inwestycji. Proces budowlany jest zespołem wielu czynności prawnych i faktycznych prowadzących do osiągnięcia założonego celu. Przerwa w prowadzeniu robót z natury rzeczy ma charakter przemijający i może być wynikiem różnych okoliczności, np. procesu technologicznego (przykładowo konieczności schnięcia powłok malarskich). Nie można jednak wykluczyć, że zostały – jak podano w zażaleniu, zakończone. Protokół kontroli dokumentuje przecież stan z daty jego sporządzenia, tj. 1 lipca 2013 r. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że organy ustaliły i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy pozwalające na wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. Jak wskazano, protokół kontroli pochodzi z dnia 1 lipca 2013 r., podczas gdy postanowienie w pierwszej instancji wydano 5 sierpnia 2013 r., a doręczono inwestorom 9 września 2013 r. Z ogólnikowego opisu w protokole kontroli nie wynika, jaki był zakres niezakończonych robót. Nie można wykluczyć, że w okresie tym możliwe było, nawet gdyby roboty wcześniej, podczas kontroli, nie były realizowane, ich zakończenie, do czego inwestorzy mieli przecież prawo, skoro proces budowlany nie został wcześniej wstrzymany zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Dlatego wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w takim odstępstwie czasowym od dnia kontroli wymagało poczynienia dodatkowych, aktualnych na chwilę orzekania ustaleń. Organ odwoławczy zażalenie rozpoznał jeszcze później, bo [.] listopada 2013 r., bez zweryfikowania faktu mającego istotne i podstawowe znaczenie w sprawie w postaci wykonywania robót budowlanych, a oparł się jedynie w tym zakresie na niepopartym aktualnymi dowodami twierdzeniu organu pierwszej instancji. Nie odniesiono się również bardziej szczegółowo do argumentu zażalenia o wcześniejszym niż wstrzymanie zakończeniu robót budowlanych (str. 3 zażalenia), a organ odwoławczy przyjął nawet, że inwestorzy wystąpili o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez wykonania wszystkich robót. Tymczasem analiza treści kopii wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie znajdującego się w przedstawionych sądowi aktach organu pierwszej instancji (k.12/1) ustalenia tego nie potwierdza, gdyż nie wynika z niego, aby inwestorzy wnioskowali o wydanie pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Jeżeli tak było, to obowiązkiem organów było okoliczność tę wykazać i stosowanie udokumentować w aktach sprawy. Kopia jednostronicowego wniosku z podpisami JP i JP nie wskazuje, aby dokument ten miał dodatkową jeszcze treść (kolejne strony), choć nie można tego wykluczyć.

Wskazać również należy, czego nie dostrzegł organ wojewódzki, że organ pierwszej instancji użył w rozstrzygnięciu pojęcia "budowy", a nie "robót budowlanych", do których jednak nawiązywał w uzasadnieniu. Wprawdzie pojęcie budowy jest węższe niż roboty budowlane i zawiera się w tychże robotach, to jednak zasada legalizmu określona w art. 6 K.p.a. wymaga precyzyjnego posługiwania się przez organy zwrotami ustawowymi.

Mając na względzie stwierdzone uchybienia Sąd postanowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie w celu poczynienia dodatkowych ustaleń, które wykażą podstawę faktyczną dla wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. Kwestia samego odstępstwa jest bowiem niewątpliwa. Dokonano jej przy budynku wpisanym do rejestru zabytków bez uprzedniej zmiany pozwoleń. Do wyjaśnienia powyższych okoliczności, w tym zakresu ewentualnie niezrealizowanych robót budowlanych, nie było konieczne objęcie orzeczeniem Sądu postanowienia organu pierwszej instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym WINB w pierwszej kolejności ustali też, zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 31 maja 2016 r. II OSK 2355/14, czy zażalenie złożone przez JP w imieniu JP zostało wniesione skutecznie, a następnie - gdy zostanie już ustalony krąg podmiotów składających ten środek zaskarżenia, rozpozna sprawę po uzupełnieniu materiału dowodowego, mając na uwadze niniejsze wskazania Sądu odnoszące się do podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. W szczególności ustali, czy roboty przy elewacji frontowej nie zostały zakończone albo jakie pozostały do wykonania. W uzasadnieniu decyzji sprecyzuje, na czym opiera swoje ustalenia i oceni zebrany materiał dowodowy.

W nawiązaniu do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 31 maja 2016 r. II OSK 2361/14 stwierdzić należy, że nie stanowiły one przeszkody w rozpoznaniu sprawy. Nie stwierdzono potrzeby zawieszenia postępowania sądowego do czasu ustalenia ostatecznego kręgu stron wnoszących zażalenie, gdyż stwierdzone uchybienia przepisów postępowania okazały się na tyle istotne, że konieczne stało się ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ administracji publicznej. Jak stwierdził NSA, w niniejszej sprawie trudno dostrzec pomiędzy sprawami (niniejszą oraz w kwestii postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia złożonego przez J. P. w imieniu J. P.) taki związek, że uchylenie postanowienia z dnia 5 grudnia 2013 r. miało decydujący wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Skoro tak, to bezzasadne byłoby zawieszenie niniejszego postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia tamtej kwestii. Należało sprawę rozpoznać merytorycznie. Sąd miał na uwadze także i to, że w odpowiedzi na wezwanie, w nawiązaniu do prawomocnego wyroku z dnia 28 maja 2014 r. II SA/Rz 101/14, którym uchylono postanowienie WINB w [.] z dnia 5 grudnia 2013 r. nr [.], WINB w [.] w piśmie z dnia 7 września 2016 r. oświadczył, że oczekuje na prawomocne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i do tego czasu nie podejmie "żadnych działań" wobec zażalenia JP na postanowienie PINB w [.] z dnia [.] sierpnia 2013 r. nr [.].

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a., na które złożyły się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego (480 zł) i opłata skarbowa od złożonego do akt dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).