VI SA/Wa 786/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-06-25	
Data wpływu	2008-04-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Wieczorek
Grażyna Śliwińska
Małgorzata Grzelak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych	
Hasła tematyczne	Telekomunikacja	
Sygn. powiązane	II GSK 1042/08	
Skarżony organ	Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800;  art. 95 ust. 2 oraz art. 96 ust. 3 i 4; Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dopłaty do kosztów usługi powszechnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2007 roku; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W dniu 29 czerwca 2007 r. T. S.A. [...] przedłożyła Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) wniosek o przyznanie dopłaty do kosztów usługi powszechnej za okres od 8 maja 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. Do wniosku załączono następujące dokumenty: (i) Kalkulację kosztu netto usług wchodzących w skład usługi powszechnej, świadczonych przez T. S.A. jako przedsiębiorcę wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej za okres od 8 maja 2006 r. do 31 grudnia 2006r., (ii) Opis kalkulacji kosztów usług wchodzących w skład usługi powszechnej, świadczonych przez T. S.A. jako przedsiębiorcę wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej stanowiących podstawę do obliczenia kosztu netto usługi powszechnej w okresie od 8 maja 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. T. S.A. wskazała jednocześnie na gotowość dostarczenia dodatkowych informacji, o ile okażą się one niezbędne do przeprowadzenia weryfikacji kosztu netto usługi powszechnej.

Po wszczęciu postępowania na postawie art. 96 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) - Prawo telekomunikacyjne, zwanej dalej "Pt" Prezes UKE dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony K. (K.) oraz P. (P.), które w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiły swojego stanowiska co do meritum.

Prezes UKE decyzją z dnia [...] września 2007 r. znak [...] odmówił przyznania wnioskowanej dopłaty.

Po rozpoznaniu wniosku T. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] lutego 2008 r. znak [...] Prezes UKE utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2007 roku. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wszystkie przedłożone przez stronę dokumenty nie stanowią materiału dowodowego w sprawie, który byłby podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Prezes UKE podkreślił, że zgodnie z wnioskiem T. S.A., wziął pod uwagę wyjaśnienia Spółki w przedmiocie ustalania i weryfikacji kosztu netto usługi powszechnej, zawarte w piśmie z dnia 27 września 2007 r., złożonym wraz z tym wnioskiem. Ponadto uwzględnił wszystkie dokumenty jakie sukcesywnie wpływały do organu ze strony T. S.A. Stąd zarzut odwołania iż "Spółka nie miała możliwości przedstawienia dodatkowych informacji w dalszych etapach procedury" nie zasługuje zdaniem organu na uwzględnienie.

Dokonując analizy dokumentacji przedstawionej w dniu 27 września 2007 r. organ stwierdził, że prezentowane przez Spółkę dokumenty stanowią wydruki systemowe w formacie tabel MS Excel, z których większość z 9 załączników przekracza 100 stron, zaś najobszerniejszy to ponad 600 stron wydruku. W ocenie organu objętość dokumentów nie odpowiada ich wartości poznawczej, co jest równoznaczne z faktem, że dokumenty te nie pozwalają na dokonanie weryfikacji podstawy obliczenia kosztu netto usługi powszechnej.

Organ szczegółowo odniósł się do treści załącznika Nr 9 "Publiczne Aparaty Samoinkasujące" (zwane dalej "PAS"). Prezes UKE zaakcentował, że informacje zawarte w tym załączniku zostały uzupełnione przez spółkę na etapie postępowania odwoławczego. Organ stwierdził ponadto, że w dokumencie pod nazwą "kalkulacja kosztu netto usług wchodzących w skład usługi powszechnej, świadczonych przez T. S.A. jako przedsiębiorcę wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej za okres od 8 maja 2006 r. do 31 grudnia 2006 r." (zwany dalej "Kalkulacją"), T. S.A. podała informacje o kosztach usługi świadczonej za pomocą nierentownych aparatów samoinkasujących, które to "obliczano na podstawie kosztów jednostkowych usług przedstawionych zgodnie ze sposobem przedstawionym w rozdziale 1.2 Kalkulacji oraz na podstawie liczby minut realizowanych przez publiczne aparaty samoinkasujące, w podziale na poszczególne gminy". Przy czym brak było w przedstawionym dokumencie danych na temat liczby minut, a także liczby PAS. Prezes UKE zakwestionował rzetelność i spójność przedstawionych we wniosku danych, przywołał przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej (Dz. U. Nr 255, poz. 2141, zwanym dalej "Rozporządzeniem").

Prezes UKE zwrócił uwagę na nieścisłości zawarte w dokumentach załączonych w toku postępowania (dotyczy to danych przedstawionych w Kalkulacji z danymi przedstawionymi we wniosku) i stwierdził, że istnieje wątpliwość jak organ powinien interpretować przedstawioną w kalkulacji wysokość kosztu netto. W tym stanie rzeczy, zdaniem Prezesa UKE, powołanie biegłego rewidenta zgodnie z art. 96 ust. 2 "Pt", prowadziłoby do nieuzasadnionego obciążenia Skarbu Państwa, a zatem niegospodarnego wydatkowania środków budżetowych.

W ocenie Prezesa UKE powołanie podmiotu, który miałby przeprowadzić analizę dokumentacji przedstawionej przez Spółkę, nie jest możliwe, nie tylko ze względu na niepełne informacje, ale także dlatego, że uniemożliwiają ją ww. nieścisłości pomiędzy informacjami, jakie miałyby posłużyć do kalkulacji podstawy obliczenia kosztu netto brak możliwości dokonania weryfikacji podstawy obliczenia kosztu netto. W tym stanie rzeczy, nierozwiązana pozostaje kwestia braku możliwości dokonania weryfikacji podstawy obliczenia kosztu netto.

Braki i nieścisłości w dokumentacji uniemożliwiają ustalenie czy koszt netto świadczenia usługi, o której mowa w § 3 pkt 3, 4 lub 5 Rozporządzenia (zwanej dalej "składnikiem"), obliczano tak, aby uniknąć podwójnego naliczania jakiegokolwiek kosztu bezpośredniego związanego ze świadczeniem tego składnika lub grupy usług, przychodu ze świadczenia tego składnika lub grupy usług oraz korzyści pośredniej związanej ze świadczeniem tego składnika lub grupy usług. W ocenie organu, T. S.A. przedstawiając dokumentację w sprawie przyznania dopłaty, powinna zapewnić możliwość przeprowadzenia powyższych czynności weryfikacyjnych. Dokumentacja stanowiąca podstawę obliczenia kosztu netto powinna zawierać informacje umożliwiające sprawdzenie, za pomocą odpowiednio dobranych procedur weryfikacyjnych, czy przedstawione przez T. S.A. kwoty będące podstawą wyliczenia kosztu netto, a także, czy ich istotne części składowe, zostały skalkulowane w oparciu o dane wynikające z ewidencji księgowej lub innych ewidencji prowadzonych przez Spółkę. W ocenie organu spółka nie wyjaśniła, czy w kalkulacji kosztu netto zostały uwzględnione połączenia zastępcze tzn. czy przychody ze świadczenia składnika lub grupy usług, uzyskiwane w szczególności od przedsiębiorców telekomunikacyjnych a także nie podała informacji na temat okresu, z jakiego pochodzą ceny usług określone w cennikach, przyjęte do kalkulacji przychodów uzyskiwanych od użytkowników końcowych.

W opinii Prezesa UKE, T. SA nie przedstawiła danych pozwalających na weryfikację podstawy obliczenia kosztu netto usługi powszechnej. Organ zaakcentował, że analiza możliwości weryfikacji kosztu netto przez niezależnego biegłego - firmę Change - stanowiła etap poprzedzający czynności powołania właściwego biegłego z art. 96 ust. 2 "Pt", który dokonuje weryfikacji, czy wystąpił koszt netto, czy też taka okoliczność nie miała miejsca. Czynność podjęta przez Prezesa UKE miała na celu zapewnienie rozsądnego gospodarowania środkami Skarbu Państwa, a przede wszystkim słusznego uruchomienia mechanizmu powołania biegłego w celu analizy informacji zawartych w dokumentacji przedstawionej przez T. S.A.. Zatem z uwagi na opinię biegłego, wskazującą na brak takich możliwości niecelowym było przechodzenie do przedmiotowej weryfikacji, a zatem do powołania biegłego rewidenta, o którym mowa w art. 96 ust. 2 "Pt".

Organ jeszcze raz podkreślił, że dokonał analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie a więc nie tylko informacje przedstawione w materiale dołączonym do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ale również materiał dowodowy zebrany w sprawie zakończonej decyzją z [...] września 2007 roku.

Organ zaakcentował, że tak też rozpatrywana była przez Prezesa UKE dokumentacja przedstawiona przez T. S.A. w celu uzasadnienia podstawy obliczenia kosztu netto. Zaznaczył iż dokumenty przedstawione we wniosku z dnia 29 czerwca 2007 roku są danymi wynikowymi modelu kalkulacji kosztów usług powszechnych, natomiast dane przesłane wraz z wnioskiem z 27 września 2007 roku pochodzą z niższego poziomu modelu. Zatem dane wynikowe stanowią pochodne danych, alokowanych na kolejnych poziomach modelu i rozpatrywanie ich jako oddzielnego składnika nie miałoby w zasadzie większego znaczenia. Organ podkreślił, że przepisy "Pt", będące podstawą do wydania przedmiotowej decyzji, w szczególności określające treść wniosku i przedmiot żądania zadecydowały o tym, iż Prezes UKE uznał, iż to na wyznaczonym przedsiębiorcy ciąży obowiązek wyliczenia kosztu netto, przedstawienia rachunków lub innych dokumentów zawierających dane lub informacje służące za podstawę obliczenia kosztu netto. Czynności tych przedsiębiorca winien dokonać wraz ze złożonym wnioskiem o dopłatę lub w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz ze złożonym środkiem zaskarżenia decyzji, zachowując przy tym należytą staranność.

Niespełnienie określonych przez przepisy prawa przesłanek do uznania przez organ administracji, iż wyznaczony przedsiębiorca poniósł koszt netto, związany ze świadczeniem usług wchodzących w skład usługi powszechnej, stanowi wystarczającą podstawę do odmowy przyznania dopłaty, zgodnie z treścią art. 96 ust. 3 "Pt", w świetle którego Prezes UKE odmawia przyznania dopłaty.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. S.A. wnosząc o:

1) stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...], a także o stwierdzenie nieważności w całości decyzji z dnia [...] września 2007 r. znak [...], która została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2008 r.,

a na wypadek nieuwzględnienia wniosku, o którym mowa w pkt 1) wnosząc o:

2) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...], a także o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] września 2007 r. znak [...], która została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. Naruszenie art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.), dalej "Pt" oraz art. 96 ust. 3 i 4 "Pt" poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia weryfikacji kosztu netto;

2. Naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

3. Naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez organ w postępowaniu wszczętym na skutek złożenia przez T. S.A. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania dopłaty i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

4. Naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w postępowaniu wszczętym na skutek złożenia przez T. S.A. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie;

5. Naruszenie art. 6 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu się przez Prezesa UKE do normy art. 64 § 2 k.p.a. pomimo uznania, że wniosek T. S.A. z dnia 29 czerwca 2007 r. nie czyni zadość wymaganiom wskazanym w art. 96 ust. 2 "Pt" ;

6. Naruszenie art. 96 ust. 4 "Pt" w związku z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie polegało na wydaniu skarżonej decyzji oraz decyzji, która została utrzymana w mocy skarżoną decyzją, przez osobę nieprawidłowo powołaną na stanowisko Prezesa UKE;

7. Naruszenie art. 96 "Pt" w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W obszernym, 21 – stronicowym uzasadnieniu skargi T. S.A. przedstawiła drobiazgową argumentację dotyczącą wszystkich zarzuconych naruszeń.

W odpowiedzi na skargę, liczącej 21 stron, organ wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał dotychczasowe stanowisko i szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi.

Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. pełnomocnik uczestnika postępowania K. wniósł o oddalenie skargi oraz złożył pismo procesowe w którym odniesiono się do poszczególnych zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne - w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe - w stopniu mogącym mieć wpływ istotny. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. W pierwszej kolejności rozważenia wymagał zarzut najdalej idący a mianowicie naruszenia art. 95 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 200 4r. Nr 171 poz. 1800, powoływanej dalej jako "Pt") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2007 r. T. S.A. podniosła, że przedmiotowe decyzje zostały wydane przez osobę, która została nieprawidłowo powołana na stanowisko Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Zdaniem T. S.A. wada polegająca na wydaniu aktu administracyjnego przez osobę nieuprawnioną jest rażącym naruszeniem prawa w tym przypadku art. 96 "Pt". W ocenie Sądu, omawiany zarzut nie może zostać uwzględniony w niniejszym postępowaniu. Należy zwrócić uwagę, że w dacie wydania zaskarżonych decyzji p. A. S. piastowała urząd Prezesa UKE. Akt powołania ww. osoby na stanowisko Prezesa UKE został podpisany przez Prezesa Rady Ministrów w dniu 8 maja 2006 r. Powyższy akt nadal istnieje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Zdaniem Sądu, formułując zarzut nieważności, strona w istocie zmierza do tego, aby w niniejszym postępowaniu Sąd dokonał kontroli sposobu powołania organu, którego właściwość do wydania zaskarżonej decyzji (oraz decyzji z [...] września 2007 r.) nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu, przeprowadzenie takiej kontroli stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz wykraczałoby poza "granice danej sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. stąd zarzut ten nie może zostać uwzględniony.

W myśl art. 95 ust. 1 "Pt" przedsiębiorcy wyznaczonemu zgodnie z art. 82 i art. 83 przysługuje dopłata do kosztów świadczonych przez niego usług wchodzących w skład usługi powszechnej, zwana dalej "dopłatą". W przypadku ich nierentowności dopłatę ustala Prezes UKE w wysokości kosztu netto świadczenia usługi wchodzącej w skład usługi powszechnej. Koszt netto świadczenia usługi powszechnej dotyczy tylko kosztów, których przedsiębiorca wyznaczony nie poniósłby, gdyby nie miał obowiązku świadczenia usługi powszechnej (ust.2).

W myśl art. 92 ust.3 "Pt" kalkulacja kosztu netto, o którym mowa w ust. 2, powinna uwzględniać :

1) koszty bezpośrednio związane ze świadczeniem usługi powszechnej;

2) przychody ze świadczenia usługi powszechnej;

3) korzyści pośrednie związane ze świadczeniem usługi powszechnej.

Stosownie do ust.4 cytowanego przepisu, Minister właściwy do spraw łączności określi, w drodze rozporządzenia, sposób obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład usługi powszechnej, kierując się obowiązującymi w tym zakresie przepisami Unii Europejskiej. W myśl art. 96 ust.1 "Pt" przedsiębiorca wyznaczony może złożyć wniosek o dopłatę w terminie 6 miesięcy od zakończenia roku kalendarzowego, w którym, zdaniem tego przedsiębiorcy, wystąpił koszt netto.

Przedsiębiorca wyznaczony przedstawia Prezesowi UKE wyliczoną wysokość kosztu netto, a także rachunki lub inne dokumenty zawierające dane lub informacje służące za podstawę obliczenia tego kosztu netto. Do przeprowadzenia analizy tej dokumentacji Prezes UKE powołuje biegłego rewidenta (ust.2).

Prezes UKE, w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku, weryfikuje koszt netto i w zależności od wyników tej weryfikacji przyznaje, w drodze decyzji, ustaloną kwotę dopłaty bądź odmawia jej przyznania (ust.3).

Prezes UKE odmawia przyznania dopłaty, jeżeli stwierdzi, że zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego (ust.4) .

W rozpatrywanej sprawie nie ulega kwestii, że wnioskująca o dopłatę T. S.A. jest przedsiębiorcą wyznaczonym w myśl art. 82 "Pt" oraz, że przedmiotowy wniosek został wniesiony z zachowaniem terminu określonego w cytowanym art. 96 ust.1 "Pt", gdyż został złożony w dniu 29 czerwca 2007 r. oraz dotyczył przyznania dopłaty do kosztów usługi powszechnej za okres od 8 maja 2005 r. do 31 grudnia 2006 r. We wniosku o dopłatę, stosownie do unormowania zawartego w art. 96 ust. 2 "Pt" w zw. z ust.1 tego przepisu ("wystąpił koszt netto") należy wskazać wyliczoną wysokość kosztu netto, obliczonego według reguł określonych w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej (Dz. U. Nr 255, poz. 2141, zwanego dalej również: "Rozporządzeniem z 15 grudnia 2005 r."). Do wniosku należy również dołączyć rachunki lub inne dokumenty zawierające dane lub informacje służące za podstawę obliczenia tego kosztu netto.

Należy w tym miejscu wskazać, że Rozporządzenie z 15 grudnia 2005 r. zostało wydane w celu wykonania delegacji ustawowej wynikającej z art. 95 ust. 4 "Pt" upoważniającej Ministra właściwego do spraw łączności do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład usługi powszechnej, kierując się obowiązującymi w tym zakresie przepisami Unii Europejskiej. Podmiotami, do których adresowane jest rozporządzenie są przedsiębiorcy telekomunikacyjni wyznaczeni do świadczenia lub usług wchodzących w skład usługi powszechnej. Podmiotami, na które będzie miało wpływ rozporządzenie, są wszyscy przedsiębiorcy telekomunikacyjni, których przychód z działalności telekomunikacyjnej w roku kalendarzowym, za który przysługuje dopłata do usługi powszechnej, przekroczył 4 mln zł, gdy zgodnie z art. 97 ustawy Prawo telekomunikacyjne zobowiązani są do udziału w pokryciu dopłaty.

Stosownie do wytycznej zawartej w przepisie art. 95 ust. 4 "Pt" ten akt prawny uwzględnia obowiązujące przepisy Unii Europejskiej w zakresie kalkulacji kosztów związanych ze świadczeniem usługi powszechnej tj. przepisy dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i praw użytkowników dotyczących sieci i usług łączności elektronicznej oraz przepisy załącznika IV, część A do tej Dyrektywy, zwanej dalej również Dyrektywą dostępową.

W Rozporządzeniu przyjęto zgodnie z przepisami Załącznika IV część A do ww. Dyrektywy, że koszt netto usługi wchodzącej w skład usługi powszechnej powinien być kalkulowany tak, aby uniknąć podwójnego naliczania jakiegokolwiek kosztu bezpośrednio związanego ze świadczeniem usługi powszechnej, przychodu i korzyści pośredniej związanej ze świadczeniem składnika lub grupy usług.

Zgodnie z zapisami Załącznika IV część A do Dyrektywy 2002/22/WE, "obliczanie kosztu netto świadczenia poszczególnych elementów usługi powszechnej winno być dokonane osobno". W związku z tym koszt netto usług wchodzących w skład usługi powszechnej tj.:

- usługi świadczenia dostępu w lokalizacji stacjonarnej (art. 4 Dyrektywy

2002/22/WE),

- usługi biura numerów i spisu numerów (art. 5 Dyrektywy 2002/22/WE),

- usługi udostępniania publicznych aparatów samoinkasujących (art. 6

Dyrektywy 2002/22/WE),

- usługi zapewnienia środków specjalnych dla użytkowników niepełnosprawnych (art. 7 Dyrektywy 2002/22/WE) - powinien być obliczony oddzielnie. W związku z tym, że usługi określone w art. 81 ust. 3 pkt 1-3 ustawy dotyczą usługi świadczenia dostępu w lokalizacji stacjonarnej zaproponowano określenie tych usług jako "grupa usług" i obliczenie kosztu netto dla tej grupy usług. Inne składniki zostały wymienione zgodnie z ustawą. Powyższe rozwiązanie, co akcentuje się w uzasadnieniu projektu, jest zgodne z praktyką europejską. Przyczynia się do uproszczenia obliczania kosztu netto za te usługi, jak również pozwala uniknąć podwójnego naliczania kosztów, przychodów i korzyści pośrednich, związanych z ich świadczeniem.

Zdaniem Sądu, wskazane w art. 96 ust. 2 "Pt" sformułowanie "rachunki lub inne dokumenty zawierające dane lub informacje służące za podstawę obliczenia tego kosztu netto" oznacza, że wnioskujący o dopłatę ma przedstawić te dokumenty, które zawierają dane lub informacje służące za podstawę obliczenia kosztu netto, wytworzone w ramach postępowania przedsiębiorcy prowadzącego do wyliczenia kosztu netto (tak też: S. Piątek, Komentarz do "Pt" z 2004r, str. 565-566). Ocena tych dokumentów dokonywana jest przez biegłego rewidenta powoływanego w tym celu przez Prezesa UKE na podstawie art. 96 ust.2 "Pt". Innymi słowy obliczenia operatora poddano analizie przez niezależnego audytora.

Treść przepisu art. 96 ust.2 "Pt" nie pozostawia żadnych wątpliwości, jeżeli chodzi o obowiązek powołania biegłego: "Prezes powołuje". Regulacja przyjęta w "Pt" odzwierciedla wymogi sformułowane w art.12 ust.2 Dyrektywy dostępowej, gdzie stwierdzono, że "rachunki lub inne informacje służące za podstawę obliczania kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej na mocy ust. 1 lit. a) są przedmiotem audytów lub weryfikacji przeprowadzanych przez krajowy organ regulacyjny lub organ niezależny od zainteresowanych stron i są zatwierdzane przez ten krajowy organ regulacyjny. Wyniki kalkulacji kosztu oraz wnioski z audytu są publicznie dostępne". Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ regulacyjny odstąpił od powołania biegłego rewidenta na podstawie art. 96 ust.2 "Pt" z tego powodu że - zdaniem organu - spółka podała we wniosku niepełne informacje oraz dlatego, że analizę uniemożliwiają nieścisłości pomiędzy podanymi informacjami, jakie miałyby posłużyć do kalkulacji podstawy obliczenia kosztu netto.

Odwołując się do opinii biegłego rewidenta powołanego na podstawie przepisów k.p.a. organ stwierdził, że we wniosku nie zawarto informacji analitycznych, przedstawiających cały proces dokonywania kalkulacji, pozyskiwania danych wejściowych i niezbędnych założeń przyjętych do budowy modelu kalkulacyjnego, co uniemożliwia weryfikację podstawy obliczenia kosztu netto usługi powszechnej. Zdaniem Sądu, wydając decyzję o odmowie przyznania dopłaty organ naruszył art. 96 ust. 2 "Pt" oraz art. 96 ust. 3 i 4 "Pt" w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przez to, że nie powołał do przeprowadzenia analizy oceny dokumentacji dołączonej do wniosku biegłego rewidenta na podstawie art. 96 ust.2 "Pt". W ocenie Sądu, przepisy ustawy Prawo Telekomunikacyjne z 2004 r. dotyczące dopłaty do usługi powszechnej powinny być interpretowane z uwzględnieniem celów określonych w dyrektywie dostępowej, gdyż regulacja dotycząca dopłat stanowi transpozycję do polskiego porządku prawnego tejże dyrektywy.

Natomiast wykładnia powyższych przepisów zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae - powinna mieć zawsze charakter zawężający, co z kolei wynika z faktu, iż przepisy dotyczące "usługi powszechnej" ingerują w sferę zachowań podmiotów gospodarczych i stanowią wyjątek od zasady swobody działalności gospodarczej sformułowanej w Konstytucji RP. Przy czym, co warto podkreślić, dzieje się tak niezależnie od tego czy podmiotem wyznaczonym do świadczenia usługi powszechnej jest przedsiębiorca wyłoniony w konkursie o jakim mowa w art. 82 "Pt" (co ma miejsce w niniejszej sprawie), czy też wyznaczony w trybie art. 83 "Pt". Dyrektywa o dostępie w art. 12 wskazuje, że rachunki i informacje służące do obliczania kosztu netto będą przedmiotem audytów lub weryfikacji dokonywanych przez:

1) krajowy organ regulacyjny

albo

2) organ niezależny od zainteresowanych stron i dopiero wówczas zatwierdzany

przez ten krajowy organ regulacyjny.

Jak już wspomniano, polski ustawodawca w art. 96 ust. 2 "Pt" wskazał, że rachunki, dokumenty i informacje służące za podstawę obliczania kosztu netto muszą być zanalizowane przez biegłego rewidenta powołanego w tym właśnie celu przez Prezesa UKE ("do przeprowadzenia analizy prezes UKE powołuje biegłego rewidenta").

W rozpatrywanej sprawie T. SA przedłożyła wniosek, który zawierał wyliczoną wysokość kosztu netto a także rachunki i inne dokumenty zawierające dane lub informacje służące za podstawę obliczenia tego kosztu netto. Zdaniem Wnioskodawcy, przedmiotowy wniosek spełniał wymogi zawarte w art. 96 ust. 2 "Pt" a obliczenie kosztu netto zostało dokonane zgodnie z wytycznymi określonymi w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej (Dz.U.05.255.2141). Tymczasem Prezes UKE, po otrzymaniu przedmiotowego wniosku powołał biegłego rewidenta nie na podstawie i w celu o którym mowa w art. 96 ust.2 "Pt" ale dla ustalenia "czy na podstawie dokumentacji złożonej przez T. S.A. wraz z wnioskiem o dopłatę istnieje możliwość przeprowadzenia weryfikacji kalkulacji kosztu netto o której mowa w art. 96 ust.3 "Pt". Posiłkując się uzyskaną opinią Prezes UKE stwierdził, że przedstawione przez T. S.A. dokumenty nie umożliwiały przeprowadzenia takiej weryfikacji.

Zdaniem Sądu, w świetle art. 96 ust.2 "Pt" ocena przydatności przedłożonej przez Wnioskodawcę dokumentacji, rachunków, informacji służących do dokonania analizy możliwości weryfikacji kosztu netto należy wyłącznie do biegłego powołanego w tym celu - czyli na podstawie art. 96 ust.2 "Pt". To ten właśnie biegły ma za zadanie ocenić czy na podstawie przedłożonych dokumentów jest możliwość weryfikacji kosztu netto usługi powszechnej przedstawionego przez Wnioskodawcę. Przeprowadzenie omawianej analizy zawiera w sobie również ewentualne stwierdzenie braku możliwości weryfikacji z powodu wad przedłożonej dokumentacji. Analiza wykonana przez biegłego powołanego na podstawie art. 96 ust.2 "Pt" stanowi jeden z dowodów stanowiących podstawę weryfikacji kosztu netto przez Prezesa UKE. Przy czym jest to dowód obligatoryjny. Jak wspomniano, nie można przy tym oczywiście wykluczyć sytuacji, że analiza dokumentacji doprowadzi tego biegłego do wniosku, iż na podstawie przedłożonych informacji nie jest możliwe dokonanie weryfikacji kosztu netto. Niemniej biegły powinien wskazać na konkretne mankamenty. Ponadto sformułowana opinia jest tylko jednym z dowodów w procesie weryfikacji dokonywanej przez Prezesa UKE na podstawie art. 96 ust.3 "Pt", który w trakcie jej przeprowadzania jest obowiązany respektować m.in. przepis art. 80 k.p.a. stanowiący, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wyraża równocześnie zasadę prawdy obiektywnej jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Należy przy tym zaakcentować, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy podkreślenia wymaga, iż stworzenie maksymalnych gwarancji dla rzetelności obliczeń w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości należnej dopłaty ma zasadnicze znaczenie nie tylko dla zainteresowanego (wnioskodawcy), któremu przysługuje dopłata do kosztów świadczonych przez niego usług w przypadku ich nierentowności ale również dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia tejże dopłaty (art. 97 i 98 "Pt"). Wszakże dopiero po ustaleniu należnej dopłaty Prezes UKE rozpoczyna postępowanie w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do jej pokrycia. Oznacza to, że ww. przedsiębiorcy nie mają wpływu na ustalenie wysokości należnej dopłaty, nie uczestniczą bowiem - z oczywistych względów - w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie należnej kwoty dopłaty.

Powołanie niezależnego biegłego o którym mowa w art. 96 ust.2 "Pt" daje zatem gwarancję również pozostałym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym obowiązanym do pokrycia dopłaty, że przedłożona przez Wnioskodawcę dokumentacja, informacje i rachunki zostały ocenione zgodnie zasadami sztuki tj. wymogami zawartymi w odpowiednich przepisach materialnych dotyczących określonych kwestii np. rachunkowości. Jak już wspomniano, w rozpatrywanej sprawie biegły nie został powołany na podstawie art. 96 ust.2 "Pt" natomiast (przykładowo) w uzasadnieniu decyzji Prezes UKE podnosi m.in. że " w oparciu o przedstawione informacje nie jest w stanie stwierdzić, czy spółka kalkulując koszt netto z tytułu świadczenia udogodnień dla osób niepełnosprawnych, nie uwzględniła w nim kosztu netto usługi za pomocą PAS przystosowanych dla osób niepełnosprawnych". Zdaniem Sądu, stanowisko Prezesa UKE w tym zakresie należy uznać za wyrażone przedwcześnie, gdyż analizy przedmiotowych informacji nie dokonał z pomocą biegłego rewidenta powołanego w trybie art. 96 ust.2 "Pt".

Mając na względzie powyższe, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. uchylić zarówno zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję Prezesa UKE z dnia 13 września 2007 r. O niewykonywaniu zaskarżonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącej, na podstawie art. 200 p.p.s.a.