Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi E. P. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., znak: "[...]" postanawia odrzucić skargę.

W dniu 31 maja 2021 r. E. P. (dalej jako: "skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie, za pośrednictwem organu, skargę na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB, "organ") z dnia "[...]" r., znak: "[...]", o treści: "W związku z protokołem nr "[...]" z dnia 24.10.2020 r. z okresowej "rocznej" kontroli stanu technicznego instalacji sanitarnych i urządzeń służących ochronie środowiska przekazanym do tut. inspektoratu przy piśmie Pana A. K. z dnia 08.03.2021 r. (data wpływu 11.03.2021 r.) informuję, że nieprawidłowość w postaci odprowadzenia wód opadowych z dachu nad lokalem mieszkalnym nr "[...]" znajdującym się w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na działce nr "[...]" w miejscowości F., gm. D., w kierunku lokalu mieszkalnego nr "[...]" znajdującego się w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na działce sąsiedniej nr "[...]", przyczyniająca się do zalewania pomieszczenia piwnicznego w/w lokalu nr "[...]" stanowi naruszenie § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 - z późniejszymi zmianami). Bowiem zgodnie z powołanym wyżej przepisem: działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Konsekwencją powyższego zapisu jest zakaz zawarty w § 29 warunków technicznych, który wyraźnie wskazuje, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Wobec powyższego, wzywam właścicielkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr "[...]" w miejscowości F., gm. D., tj. Panią E. P. do bezzwłocznego usunięcia w/w nieprawidłowości. Na informację o podjętych działaniach oczekuję w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Jednocześnie uprzedzam, że niepodjęcie powyższych działań spowoduje zastosowanie sankcji karnych przewidzianych ustawą Prawo budowlane."

Pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Podniósł, że organ nałożył na skarżącą obowiązek wynikający z przepisów prawa – usunięcia rzekomych nieprawidłowości –

w formie czynności z zakresu administracji publicznej, skierowanej na zewnątrz do konkretnie oznaczonego adresata. Nie jest to zwykła – organizatorska czynność, lecz taka, która wywołuje skutki na zewnątrz; organ nadał jej nawet określony rygor. Zdaniem strony skarżącej jest to czynność o charakterze władczym i jednostronnym, podlegająca kontroli sądowej. Pełnomocnik wywiódł, przytaczając stanowisko doktryny, że w demokratycznym państwie prawa wszystkie czynności administracji publicznej, które wpływają na sytuację prawną jednostki w ten sposób, że bezpośrednio lub pośrednio kształtują jej uprawnienia podlegają kontroli sądowej. Wskazał, że brzmienie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerza katalog czynności organów podlegających kognicji sądów administracyjnych. Obecnie czynności te nie tyle muszą dotyczyć "przyznania, stwierdzenia albo uznania" uprawnień, co – choćby pośrednio – jedynie dotyczyć tychże uprawnień. Ta stylizacja ma charakter celowy i zamierzony, dający szersze pole do kontrolowania przez sądy administracyjne legalności działalności administracji publicznej. Zarzucono, że zaskarżona czynność narusza prawo, gdyż podjęto ją

z naruszeniem zasad gwarancyjnych jednostki i materialnie nie odpowiada stanowi rzeczy. Skarżąca nie wie o jaki protokół chodzi, kto go sporządził i kto w tej czynności uczestniczył. Ponadto nałożenie obowiązku nie jest precyzyjne i należycie uzasadnione. Pełnomocnik stwierdził, że nie oczekuje się, by uzasadnienie takiej czynności odpowiadało wprost wymogom art. 107 k.p.a., ale by było przekonujące, jasne, klarowne i poparte wcześniejszymi czynnościami dokonanymi bezpośrednio przez organ, a nie przez nieznany stronie podmiot, którego nawet nie wymieniono

w zaskarżonej czynności.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że 11 marca 2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo Pana A. K. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli rozbudowanej części budynku mieszkalnego położonego na działce nr "[...]" w miejscowości F., Gmina D. oraz kontroli systemu rynnowego zamieszczonego na budynku, z którego zalewana jest posesja nr "[...]". Do powyższego pisma załączony został protokół nr "[...]" z okresowej rocznej kontroli stanu technicznego instalacji sanitarnych i urządzeń służących ochronie środowiska, z którego wynika, że odprowadzenie wód opadowych z lokalu nr "[...]" (część budynku mieszkalnego położonego na dz. nr "[...]’, będącego własnością Pani E. P.) wykonane jest nieprawidłowo, przez co wody opadowe z tego dachu skierowane są w kierunku lokalu nr "[...]" (część budynku mieszkalnego położonego na dz. nr "[...]", będącego własnością Pana A. K.), co przyczynia się do zalewania pomieszczenia piwnicznego lokalu nr "[...]". Protokół ten sporządzony został przez Pana W. M., posiadającego uprawienia budowlane w specjalności sanitarnej, nr wpisu "[...]", na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z § 4-5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków.

PINB wskazał, że zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z dnia 3 sierpnia 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej jako: "P.b.") właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego, na których spoczywają obowiązki w zakresie napraw są obowiązani w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1-4a P.b. (pkt 1 to roczne kontrole m.in. instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne oraz urządzenia i instalacje służące ochronie środowiska - co przedłożono w niniejszej sprawie), usunąć stwierdzone uszkodzenia oraz naprawić braki, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem. Organ wskazał, że skarżąca jako właścicielka lokalu mieszkalnego w budynku, powinna zgodnie z art. 70 P.b. naprawić braki, które powodują pogorszenie właściwości użytkowych budynku, a także uszkodzenie mienia, tj. drugiej części budynku.

W związku z tym, pismem z dnia 4 maja 2021 r. PINB wezwał skarżącą do wykonania zaleceń wynikających z protokołu z przeprowadzonej kontroli. Czynność tę zaskarżył pełnomocnik skarżącej, który zarzucił, że czynność ta była bezpodstawna,

a jego mocodawczyni była pozbawiona udziału w czynnościach. PINB zauważył, że przeprowadzenie okresowej kontroli budynku jest ustawowym obowiązkiem właścicieli nieruchomości, a nie czynnością zleconą przez organ, a wykonywanie zleconych w protokołach prac jest konsekwencją realizacji obowiązku właściciela wynikającego z art. 5 ustawy Prawo budowlane, tj. użytkowania nieruchomości w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia się jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym

i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556

i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Wskazać należy, iż w cytowanych przepisach mowa jest

o władczych działaniach organów administracji publicznej. Nie wszystkie działania organów administracji publicznej będą wyrazem ich władczego działania. Kwestionowane skargą pismo PINB nie należy do żadnej z wyżej wymienionych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej.

W szczególności zaskarżonej czynności nie można zaliczyć do form działania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zauważyć trzeba, że przez inne akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne organów administracji publicznej, wywołujące konkretne skutki prawne wobec indywidualnie określonego adresata, które rozstrzygają o uprawnieniach lub obowiązkach danego podmiotu wynikających z przepisów prawa administracyjnego materialnego lub ustrojowego (zob. artykuł B. Adamiak "Z problematyki właściwości sadów administracyjnych" Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 2 (5)/2006, str. 9-19). Takiego charakteru nie ma zaskarżone pismo.

Z treści zaskarżonego pisma wynika, że ma ono walor informacyjno- postulatywny. Mianowicie PINB informuje w nim o stwierdzonych, podczas okresowej kontroli stanu technicznego instalacji budynku, nieprawidłowościach w odprowadzaniu wód opadowych z części budynku skarżącej na teren sąsiedniej nieruchomości, przyczyniających się do zalewania piwnicy sąsiada. PINB informuje też o treści przepisów regulujących ogólnie zasady odprowadzania wód opadowych. Wzywa właścicielkę do usunięcia nieprawidłowości, jednak podkreśla jednocześnie, że oczekuje na informację od skarżącej o podjętych działaniach, a więc oczekuje na reakcję skarżącej. Wezwania nie można tu utożsamiać z nakazem. Wzmiankując

o sankcjach karnych organ wyraźnie jedynie "uprzedza" o takiej ewentualności. PINB nie jest w ogóle właściwy do nakładania sankcji karnych. Pociągnięcie do odpowiedzialności karnej wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania.

W związku z tym nie można uznać, aby zaskarżone pismo miało charakter władczy, decydujący o sytuacji prawnej strony. W ocenie Sądu kwestionowane pismo należy traktować jako pismo w sprawie z wniosku A. K., który domagał się od PINB skontrolowania systemu rynnowego i zalewania jego posesji z nieruchomości skarżącej i przedłożył na tę okoliczność protokół z okresowej kontroli.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 66 ust. 1 P.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Unormowanie to wyraźnie wskazuje na decyzyjny tryb żądania usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu obiektu budowlanego przez PINB, co wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego stosownie do wymogów k.p.a., w tym zapewnienia stronom udziału

w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 10 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Przytoczone przepisy uzasadniają przyjęcie, że mimo braku zachowania przez organ wymogów procesowych, to zaskarżone pismo stanowi czynność podjętą w ramach postępowania administracyjnego, nie może być więc traktowana jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlegać odrębnemu zaskarżeniu Okoliczność, że skarżąca nie została uprzednio zawiadomiona o postępowaniu

z wniosku A. K., nie może mieć wpływu na klasyfikację zaskarżonego pisma. Wszelkie nieprawidłowości dotyczące prowadzonego postępowania skarżąca może zgłaszać w toku postępowania administracyjnego. Prawo do Sądu skarżąca będzie mogła realizować po wyczerpaniu trybu instancyjnego w postępowaniu administracyjnym.

Powyższe uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.