Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Mariola Kowalska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę

I SA/Wa 2460/19

Uzasadnienie

Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2018 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. S. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działkę o nr ewid. [...] położoną w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], o pow. [...] ha wydzieloną na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].06.2016r. znak: [...], pod poszerzenie drogi publicznej gminnej i przejętą przez Gminę [...] z mocy prawa, ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł.

Stwierdził, że wypłata odszkodowania ustalonego w punkcie pierwszym następuje na rzecz:

E. S., jako [...] udziału w prawie własności przedmiotowego gruntu, w kwocie: [...]zł (słownie: [...] grosze);

J. G., jako [...] udziału w prawie własności przedmiotowego gruntu, w kwocie: [...] zł (słownie: [...] groszy).

Do jednorazowej zapłaty odszkodowania w wysokości [...] zł zobowiązana została Gmina [...] , w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, 132 ust. 1a i 2 oraz art. 134, w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej u.g.n. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.), dalej k.p.a.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania E. S. i J. G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku E. S. i J. G., zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...] gm. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W wyniku niniejszego podziału powstała m. in. działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ugn działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa powyżej, przysługuje odszkodowanie. Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

Strony nie doszły do porozumienia na drodze cywilnoprawnej odnośnie wysokości odszkodowania.

Zgodnie z art. 130 ugn wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi - art. 175 ust. 1 ugn.

Oceniając sposób sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...].09.2018 r. organ wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

W sporządzonym na potrzeby prowadzonego przed Starostą [...] postępowania operacie szacunkowym z dnia [...].09.2018 r. określono wartość działki ewidencyjnej nr [...]o pow. [...] m2 przeznaczonej pod poszerzenie drogi gminnej w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowana ceny średniej, wykorzystując do porównania transakcje sprzedaży jakie miały miejsce w ostatnim okresie czasu dotyczące sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi, położonych na terenie rynku lokalnego.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Zgodnie z kolei z § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Autor operatu szacunkowego z dnia [...].09.2018 r. M. J. ze zbioru dostępnych transakcji wybrał próbkę 18 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi o cenach jednostkowych od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (lokalizacja ogólna; ranga drogi; zurbanizowanie terenów sąsiednich) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m2 gruntu działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...][...], gm. [...], została określona w wysokości [...] zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość rynkową gruntu na poziomie [...] zł. Wartość naniesień została określona w kwocie [...] zł, zaś wartość nasadzeń została określona w kwocie [...] zł. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości została określona w wysokości [...] zł według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu.

W ocenie organu odwoławczego biegły w operacie szacunkowym z dnia [...] .09.2018 r. właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 znowelizowanego rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości kierował się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym.

Organ zaznaczył, iż o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn).

Wskazano, że zgodnie z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...] wieś [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., obowiązującego w dniu wydania decyzji podziałowej, wyceniana działka częściowo znajdowała się na terenie ciągu pieszo - jezdnego, oznaczonego w planie symbolem [...], w pozostałej części działka znajdowała się na terenie drogi publicznej klasy drogi lokalnej oznaczonej w planie symbolami [...]. W związku z powyższym rzeczoznawca przyjął do porównania transakcje rynkowe nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne z terenów powiatu wołomińskiego i zastosował metodę korygowania ceny średniej. Postępowanie takie jest zgodne z ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Organ odwoławczy uznał operat szacunkowy z dnia [...].09.2018 r. za wiarygodny dowód w sprawie, mogący stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...] - [...], oznaczoną jako działka [...] o pow. [...] m2.

Skargę na powyższą decyzję wniosła E. S. Zarzuciła w niej zaniżenie wartości nieruchomości oraz brak udziału strony w postępowaniu. W piśmie procesowym z dnia [...] maca 2020 r. skarżąca wskazała na wyższe ceny nieruchomości niż te przyjęte w operacie szacunkowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego oraz procesowego, w tym takich, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty zawarte w piśmie procesowym, uzupełniającym skargę, sprowadzają się, w istocie rzeczy do tego, że biegły rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy nieprawidłowo dobrał do porównania nieruchomości i nie wziął po uwagę cen nieruchomości w miejscowości [...], które kształtują się w wysokości od [...] do [...] zł za m2. Ten błąd, zdaniem skarżącej, skutkował nieprawidłowo wyliczoną wartością nieruchomości, a w ślad za tym i niewłaściwą kwotą ustalonego odszkodowania. Skarżąca nie wskazała, czy ceny te dotyczą nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym czy drogowym.

W niniejszej sprawie, jak ustaliły organy, wyceniana nieruchomość znajdowała się w planie miejscowym na terenie przeznaczonym pod drogi (częściowo ciąg pieszo – jezdny, częściowo teren drogi publicznej).

Prawidłowo zatem organy uznały, że zastosowanie w sprawie będzie miał § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109, dalej: rozporządzenie). Stanowi on, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ten, co wynika z § 36 ust. 6 pkt. 2 rozporządzenia, znajduje odpowiednie zastosowanie przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, w tym przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

Wobec tego, wskazana wyżej regulacja, jako lex specjalis, znajduje pierwszeństwo przed zasadą wynikającą z przepisu art. 134 ust. 3 u.g.n. (tzw. zasadą korzyści) w przypadkach objętych hipotezą normy zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem działka nr [...] została przejęta z mocy prawa przez Gminę [...] na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., a określenie wartości tej działki było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Ponadto analiza normy zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia, która przewiduje, iż wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych prowadzi do wniosku, że w każdym takim przypadku, w którym jest możliwe określenie wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, ma pierwszeństwo przed ustaleniem tej wartości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Stanowisko takie, podzielane przez skład orzekający, przyjmuje NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2017r., I OSK 2699/15 (CBOSA): Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe.

Prawidłowo zatem rzeczoznawca majątkowy w sytuacji, w której nieruchomość była ona przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (co wynika niewątpliwie z planu miejscowego), dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości drogowej przyjął do porównania ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, a nie ceny nieruchomości sąsiednich. Co za tym idzie, nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w piśmie procesowym, w którym skarżąca kwestionuje przyjęcie do wyceny nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe, a nie nieruchomości o cenach wyższych.

Nie są również uzasadnione zarzuty natury procesowej. Skarżąca została poinformowana o sporządzeniu operatu. Wniosła do niego również zarzuty. Rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zastrzeżeń skarżącej. Wyjaśnił przy tym, że kwestionowane przez skarżącą studzienki kanalizacyjne nie są jej własnością, wchodzą w skład sieci infrastruktury gminnej i stanowią własność przedsiębiorstwa. Skarżąca został poinformowana o zakończeniu postępowania i o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie sposób zatem przyjąć, że w sprawie naruszono prawo skarżącej do czynnego udziału w sprawie.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.