Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr SKO.415/312/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia - postanawia - 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej Gminie [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Postanowieniem z 4 lipca 2022 r. nr AR-P.6730.1.21.2022.IB Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek D Sp. z o.o. z/s w W. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy p.n.: "Budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługowo-handlową, garażem, zespołami miejsc postojowych i murami oporowymi" na części działki nr [...] obr. [...], położonej przy ul. [...] w [...], do czasu uchwalenia planu.

Na skutek złożonego zażalenia w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie które postanowieniem z 22 sierpnia 2022 r. nr SKO.415/312/2022 uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta [...] i umorzyło w całości postępowanie w sprawie zawieszenia.

Na to postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Gmina [...] domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 2 pkt 6 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację, brak zastosowania i odbiegającą od rzeczywistości i stanu faktycznego interpretację i wykładnię.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślenia wymaga, że skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest m. in. od istnienia po stronie podmiotu wnoszącego skargę legitymacji do jej złożenia, tj. wniesienie jej przez legitymowany do tego podmiot. Kwestię tę reguluje art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie natomiast do § 2 cyt. wyżej przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Z treści ww. przepisu wynika zatem, że legitymację skargową posiadają dwie kategorie podmiotów. Pierwsza to te którym przedmiotowe uprawnienie przysługuje

w celu ochrony własnego, indywidualnego interesu prawnego. Druga kategoria to tzw. podmioty instytucjonalne, które mogą wystąpić ze skargą ze względu na pełnione funkcje.

Stwierdzenie braku legitymacji skargowej skutkuje koniecznością odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

W rozpatrywanej przez Sąd sprawie skargę na postanowienie SKO z 22 sierpnia 2022 r. (uchylające postanowienie Prezydenta [...] z dnia 4 lipca 2022 r. i umarzające w całości postępowanie w sprawie zawieszenia) wniosła Gmina [...], której organem reprezentującym jest Prezydent [...]. Oznacza to, że skarga została wniesiona przez podmiot, który jako organ wydał postanowienie w I instancji.

Dokonując oceny legitymacji skargowej Gminy [...] decydujące znaczenie ma zagadnienie pozycji ustrojowej w polskim systemie jurysdykcji administracyjnej jednostek samorządu terytorialnego, których organom powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Jednostka samorządu terytorialnego może

w postępowaniu administracyjnym pełnić wyznaczoną przez ustawodawcę rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., który będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie Może być także - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego (por. uchwała NSA z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie ugruntował się pogląd przyjmujący, że w sytuacji, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115).

Sąd zauważa, że kwestia legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA

z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.p.). Stanowisko tam zawarte tut. Sąd w pełni podziela. W uchwale tej wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Bk 606/12 (publ. LEX nr 1234916) WSA w Białymstoku wyraził pogląd, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W konsekwencji, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot – nawet jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich.

W cyt. wyżej uchwale NSA dnia 16 lutego 2016 r. wskazano, że w sytuacji,

w której jednostka samorządu terytorialnego nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów także jej uprawnienia skargowe ulegają ograniczeniu. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby bowiem standardy demokratycznego państwa prawnego, ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom oraz podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej.

Zwrócić uwagę należy, że organem właściwym do wydania decyzji

o warunkach zabudowy był w przedmiotowej sprawie Prezydent [...]. Organ ten wydał też kwestionowane postanowienie w sprawie zawieszenia z urzędu tego postępowania. Ulokowanie Prezydenta [...] w strukturze organów właściwych do załatwienia sprawy administracyjnej pozbawiło Gminę [...] prawa do występowania w roli strony prowadzonego przez siebie postępowania.

W tych okolicznościach należało uznać, że Gmina [...] nie posiada interesu prawnego (legitymacji procesowej) w zaskarżeniu do Sądu postanowienia Kolegium, w którym przedmiotem kontroli było postanowienie organu tej Gminy (Prezydenta [...]). Brak interesu prawnego miał charakter ewidentny i oczywisty, co skutkowało niedopuszczalnością skargi, a w rezultacie jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5 tego artykułu (por. post. NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II FSK 1337/06 oraz z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II OSK 2300/12, post. WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 410/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ubocznie Sąd zwraca uwagę, że do skargi Gminy [...] dołączone zostało pełnomocnictwo procesowe na mocy którego Prezydent [...] upoważnił radcę prawnego G.Z. do reprezentowania Gminy przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 43 zdanie 1 P.p.s.a. w razie śmierci strony albo utraty przez nią zdolności sądowej pełnomocnictwo wygasa. Sądowi z urzędu wiadome jest, że Prezydent [...] zmarł. Jednakże wobec tego, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna odstąpiono od wzywania strony skarżącej do uzupełnienia braku skargi poprzez nadesłanie stosownego dokumentu pełnomocnictwa.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i § 3 P.p.s.a. skargę jako niedopuszczalną odrzucił.

O zwrocie wpisu sądowego orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.