Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia NSA Jacek Pruszyński (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Lu 583/19 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 24 lipca 2019 r. nr 0601-IEE-2.711.157.2019.2 w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrok Sądu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Lu 583/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. K. (dalej: Skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z 24 lipca 2019 r., nr 0601-IEE-2.711.157.2019.2 w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

2. Skarga kasacyjna.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła Skarżąca. Działający w jej imieniu pełnomocnik na podstawie art. 173, art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżył wyrok w całości zarzucając:

Błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ egzekucyjny i organ nadzoru DIAS w Lublinie nie naruszył przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm., dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., art. 29 § 2 u.p.e.a. i art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do ich zastosowania, albowiem tytuł wykonawczy z 22 stycznia 2019 r. nie spełniał wymogu określenia w jego treści prawidłowej kwoty zobowiązania, oraz kwoty odsetek naliczonych na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, tj. były dotknięte brakiem prawidłowego określenia wysokości egzekwowanej należności pieniężnej na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., co skutkowało niedopuszczalnością egzekucji i obowiązkiem wydania przez organ egzekucyjny postanowienia o umorzeniu egzekucji na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.;

Polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie

i oddalił skargę Skarżącej na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdzie egzekucja administracyjna nie powinna być wszczęta lub powinna zostać umorzona zgodnie z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.

Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez akceptację Sądu pierwszej instancji, iż organ egzekucyjny prawidłowo określił kwotę zobowiązania pieniężnego w tytule wykonawczym z dnia 22 stycznia 2019 r., a tym samym prawidłowo określił wysokość odsetek co zostało zaakceptowane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2020 r. sygn. akt II FSK 896/18 przyjął tezę, iż:

"W sytuacji zarzutów zmierzających do wykazania, że obowiązek określony w tytule wykonawczym nie istnieje, organ egzekucyjny niekiedy będzie zmuszony do zajęcia się merytoryczną stroną zobowiązania mimo zakazu z art. 29 § 1 u.p.e.a.".

Wobec tego, iż kwota 2.085.772,60 zł zobowiązania wykazana na dzień wystawienia tytułu wykonawczego nr 3217-COW.723.002444.2019 z 22 stycznia 2019 r. pomimo, że jest mniejsza od zobowiązania określonego w decyzji Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego z 19 marca 2018 r. 2.117.862 zł - jest błędna.

Powodem błędu jest to, iż organ egzekucyjny w postępowaniu zabezpieczającym i postępowaniu egzekucyjnym do czasu wystawienia przedmiotowego tytułu wykonawczego tj. do 22 stycznia 2019 r., wyegzekwował środki pieniężne z trzech kont bankowych tj. - konta męża zobowiązanej Pana R. (pomimo, iż tytuł wykonawczy nr 3217-COW.723.06750.2018 z 18 kwietnia 2018 r. nie zawierał nazwiska Pana R. K.) - wspólnego konta zobowiązanej i jej męża R. oraz konta zobowiązanej i jej syna D. K., na łączną kwotę po odliczeniu zwrotów - 194.006,42 zł.

Przedmiotowy tytuł wykonawczy z 22 stycznia 2019 r. był wystawiony

z błędnie określonym zobowiązaniem na dzień jego wystawienia. W ślad za tym ma też nieprawidłowo określone odsetki.

Błędna kwota zobowiązania w tytule wykonawczym narusza art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. gdzie czytamy, iż tytuł wykonawczy zawiera: "(...) a w przypadku egzekucji pieniężnej - także określenie jej wysokość, terminu, od którego nalicza się odsetki

z tytułu niezapłacenia należności w terminie oraz rodzaj i stawki tych odsetek".

Brak spełnienia przez tytuł wykonawczy któregokolwiek z wymogów określonych art. 27 u.p.e.a., w tym z art. 27 § 1 pkt. 3 u.p.e.a., powoduje niedopuszczalność egzekucji i konieczność jej umorzenia.

Naruszenie - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 124 § 2

oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania okoliczności sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, który wydał zaskarżone orzeczenie; na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącej od DIAS w Lublinie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; na podstawie 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zarządzeniem z 7 czerwca 2023 r. w trybie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

W piśmie procesowym z 23 sierpnia 2023 r. pełnomocnik Skarżącej wskazał, że popiera zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej od wyroku WSA oraz poinformował o fakcie prowadzenia przed Sądem Okręgowym w Lublinie postępowania o ubezwłasnowolnienie całkowite Skarżącej.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) wynika, iż wnoszący skargę kasacyjną ma obowiązek nie tylko przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej, ale też szczegółowo je uzasadnić. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. wniesionego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., konieczne jest wskazanie na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Natomiast w przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, iż zakres kontroli wyznacza autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować stron postępowania i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy i jakich konkretnie przepisów nie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji. Musi natomiast bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, zarzucając, że w tytuł wykonawczy z 22 stycznia 2019 r. nie spełniał wymogu określenia w jego treści prawidłowej kwoty zobowiązania oraz kwoty odsetek pełnomocnik Skarżącej wskazał na naruszenie następujących przepisów: art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., art. 29 § 2 u.p.e.a. i art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Odnosząc się kolejno do tych zarzutów należy wskazać, że przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. są przepisami ustrojowymi normującymi zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Mogą być one skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepisem ustrojowym jest również art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, w sprawach kontroli działalności administracji publicznej. Sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Podane dalej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należą do grupy przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

Powołany następnie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu. Skarżąca nie zarzuca braku doręczenia upomnienia. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., zachodzi w sytuacji wystąpienia okoliczności wykluczających możliwość prowadzenia egzekucji ze względów formalnych (podmiotowych lub przedmiotowych), a nie merytorycznych. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej musi mieć przy tym źródło w przepisach prawa, całkowicie wyłączających możliwość przymusowej realizacji danego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z 28 lutego 2018 r., II FSK 512/16 ). Z zastosowaniem niedopuszczalnego środka egzekucyjnego mamy do czynienia zarówno w przypadku wykorzystania środka nieprzewidzianego w ustawie, jak i w przypadku użycia środka przewidzianego co prawda w ustawie, lecz w odniesieniu do egzekucji obowiązków innego rodzaju.

O niedopuszczalności egzekucji nie stanowią zatem błędy zawarte w tytule wykonawczym. Nie ma podstaw, by stwierdzić niedopuszczalność egzekucji ze względu na ewentualne nieprawidłowe określenie kwoty zobowiązania oraz odsetek w tytule wykonawczym. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wypowiedział się w kwestii dopuszczalności zajęcia rachunków bankowych, na które – jak wskazywała strona – wpływają środki pochodzące z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji oraz Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Jak ustalono, na żadnym z zajętych rachunków bankowych nie było środków, tym samym nie mogło dojść do zajęcia środków podlegających wyłączeniu z egzekucji.

Dalej autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 29 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, jeżeli: (1) obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej; (2) organ egzekucyjny uprawdopodobni, że nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne; (3) tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2. W skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnego punktu art. 29 § 2 u.p.e.a., co w istocie uniemożliwia dokonanie oceny przez NSA. Należy zauważyć, że w sprawie nie zachodziła żadna z wymienionych przesłanek warunkujących brak przystąpienia do egzekucji.

Wreszcie wymieniony w skardze kasacyjnej art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Tytuł wykonawczy z 22 stycznia 2019 r. zawierał określenie wysokości egzekwowanej należności pieniężnej, jak też informacje dotyczące naliczenia odsetek. W ramach zarzutu naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. nie ma podstaw do oceny prawidłowości określenia w tytule wykonawczym wysokości wskazanych należności. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił na czym opiera postawiony łącznie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie ma również podstaw do uwzględnia zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zarzuty te nie zostały powiązane z właściwymi przepisami prawa materialnego. Nadto Skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia wymienionych przepisów, ograniczając się do stwierdzenia o "zaniechaniu wszechstronnego rozpoznania okoliczności sprawy". Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia ani zasad prowadzenia postępowania dowodowego przez organ administracyjny, ani prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Wskazany przez pełnomocnika w piśmie procesowym z 23 sierpnia 2023 r. fakt prowadzenia postępowania o ubezwłasnowolnienie Skarżącej nie stanowił przeszkody do rozpoznania złożonej skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

SWSA (del.) Mirella Łent SNSA Wojciech Stachurski SNSA Jacek Pruszyński