I OSK 1318/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-10-18	
Data wpływu	2005-12-01	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Irena Kamińska
Joanna Runge - Lissowska
Maria Wiśniewska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 44/05	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Joanna Runge –Lissowska Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 6 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 44/05 w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie bez zezwolenia reklamy na pasie drogowym oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 44/05 oddalił skargę J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania J. Ż. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], którą wymierzono J. Ż. karę pieniężną w wysokości 171,36 zł za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy o powierzchni 0,12 m2 dwustronnej, w pasie drogowym ulicy [...] w [...] (droga gminna), w okresie od 5 maja 2004 r. do 9 sierpnia 2004 r. Powyższą karę wyliczono w następujący sposób: za okres od 6 maja 2004 r. do 13 maja 2004 r. (10 x 9 dni x 0,12m2= 12,96 zł) oraz od 14 maja 2004 r. do 9 sierpnia 2004 r. (10 x 1,50 zł x 88 dni x 0,12 m2= 158,40 zł).

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana w następującym stanie faktycznym:

W toku postępowania administracyjnego organ stwierdził umieszczenie na budynku przy ulicy [...] w [...] tablicy zawierającej napis "[...]" wraz z wyrysowaną strzałkę. Tablica ta została umocowana prostopadle do ściany budynku w przestrzeni nad chodnikiem wchodziła w pas drogowy ul. [...] w [...], była dwustronna i miała wymiar 0,12 m2, wisiała zaś na budynku od 5 maja 2004 r. do 9 sierpnia 2004 r.

Opisaną wyżej tablicę Organ potraktował jak reklamę a nie szyld, bowiem [...] należąca do J. Ż. mieściła się w [...] przy ulicy [...]. Na tym budynku był umieszczony szyld o treści "[...]".

Na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ulicy [...] w [...] J. Ż. nie posiadała stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 83 ze zm.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy). Stosownie do art. 40 ust. 6 powołanej ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy ustala się jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Kara pieniężna wynosi 10 - krotność opłaty (art. 40 ust. 12 pkt 1 wskazanej ustawy), a jej wymierzenie jest obligatoryjne w razie stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w ustawie.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] J. Ż. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie. W skardze zarzuciła, że organ niezasadnie przyjął, iż sporna tablica jest reklamą. W ocenie skarżącej, jest to szyld, którym miała obowiązek oznaczyć siedzibę [...]. Powołała się przy tym na § 5 regulaminu wykonywania zawodu adwokata. Ponadto, jej zdaniem, organ nie ustalił i nie podał w decyzji, jaka jest szerokość pasa drogowego, a zatem nie można było stwierdzić, czy sporna tablica znajdowała się faktycznie w jego obrębie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że brak jest podstawy do uznania zaskarżonej decyzji za wadliwą. Sąd przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie administracyjne ocenił jako prawidłowe, zastosowanie zaś przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego – jako właściwe. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd wskazał, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie kwestionowała treści spornej tablicy, sposobu jej zawieszenia, okresu, w którym była zawieszona oraz sposobu wyliczenia i wysokości nałożonej kary.

Sąd pierwszej instancji mając na względzie mapy oraz dokumentację fotograficzną zawieszenia tablicy przy ul. [...], znajdujące się w aktach administracyjnych, uznał, że organ w zaskarżonej decyzji zasadnie przyjął, iż chodnik, nad którym wisiała sporna tablica zlokalizowany był w pasie drogowym obejmującym tę ulicę. Sąd podzielił również stanowisko organu, że w rozpatrywanej sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdyż ustalenie spornego pasa drogowego nastąpiło w latach 1982 i 1983 w okresie nieobjętym przepisami powołanego rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, stanowisko skarżącej, że przedsiębiorca jest obowiązany oznaczać siedzibę i miejsce wykonywania działalności nie budzi wątpliwości, a skarżąca wykonując zawód adwokata musi respektować również przepisy korporacyjne. Zgodnie z § 1 ust. 2 regulaminu wykonywania zawodu adwokata, w kancelarii indywidualnej lub spółkach adwokat wykonuje zawód

w siedzibie, stosownie zaś do § 5 ust. 3 tego regulaminu, lokal powinien być oznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami, z tym że oznaczenie powinno wskazywać, w sposób nie budzący wątpliwości, na wykonywanie w tym lokalu zawodu adwokata.

Siedziba [...] J. Ż. mieści się w [...] przy ul. [...] i przy wejście wisi tablica o treści "[...]". W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił, że powyższą tablicę należy traktować jako szyld oznaczający siedzibę firmy.

Według Sądu pierwszej instancji, sposób i cel zamontowania spornej tablicy przy ul. [...] z napisem "[...]" prostopadle do budynku, miał za zadanie nie tylko wskazanie drugiego wejścia do kancelarii, ale również przyciągnięcie uwagi potencjalnych klientów (użytkowników drogi). Strzałka wskazującą kierunek, w którym ma się udać potencjalny klient kancelarii, aby trafić do siedziby adwokata, było reklamą w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, skoro siedziba [...] przy ul. [...] była oznaczona szyldem na elewacji ściany budynku.

Z uwagi na fakt, że tabliczka z napisem "[...]" stanowiła reklamę i znajdowała się w pasie drogowym ulicy [...] w [...], a skarżąca nie miała zezwolenia zarządcy drogi na jej umieszczenie, organ trafnie - na podstawie art. 40 o drogach publicznych - wymierzył karę pieniężną.

Powyższy wyrok J. Ż. zaskarżyła skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca powołała się na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; zwanej dalej P.p.s.a.).

W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych - naruszenie przepisów prawa materialnego - wskazała na naruszenie art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że mimo wyraźnego wskazania, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, pominięte zostały kwestie wskazanych granic oraz ich oznaczenia adresatowi decyzji nakładającej karę. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 4 pkt 23 powołanej ustawy przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż każdy nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek formie materialnej wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę stanowi reklamę przez co dyskryminuje przepisy korporacyjne zobowiązujące do umieszczania szyldu na budynku, co stanowi o kolizji przepisów art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych oraz § 5 ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze.

Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego (bez bliższego wskazania na czym ma ono polegać i o jakie konkretnie przepisy chodzi) "przez niewłaściwe oparcie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy na wyrysie z Programu Map Info, sporządzonego na podstawie map odzwierciedlających zarówno stan faktyczny, jak i prawny z roku 1983 r. Podniosła też naruszenie przepisów prawa materialnego wyrażające się w tym, że przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na fakt, iż mapy z Programu Map Info powstały w czasie obowiązywania innych przepisów. Przy czym dla ustalenia istnienia pasa drogowego mapy ustalone na nieaktualnym stanie prawnym mają zastosowanie w sprawie."

W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych - przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 K.p.a., polegające na niepodaniu uzasadnienia prawnego, jak i faktycznego wydanej decyzji i ograniczenie się wyłącznie do przytoczenia przepisów ustawy o drogach publicznych, a także naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. polegające na niezajęciu stanowiska co do zgłoszonego wniosku dowodowego w wydanej decyzji, przez co organ uznał ten wniosek za nieistotny bez stosownego uzasadnienia.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. Przytoczone podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może tym samym podjąć własnej inicjatywy w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Rola Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów skarżącego.

W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do ograniczenia swoich rozważań wyłącznie do zagadnienia prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia.

Skarżąca w swojej skardze kasacyjnej powołuje się m. in. na naruszenie prawa materialnego. W związku z dokonanym ukierunkowaniem tej skargi - naruszenie art. 4 pkt 1 i 23 ustawy o drogach publicznych przez błędną jego wykładnię - Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest w pierwszej kolejności do oceny zagadnienia prawidłowości zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni nadmienionych przepisów. W związku z tym należy podkreślić, że naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni, określa się jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści.

Należy też spostrzec, że art. 4 ustawy o drogach publicznych zawiera ustawowy słowniczek określeń najczęściej używanych we wskazanej ustawie i wydanych - na jej podstawie - aktów wykonawczych. Pojęcia w nim zawarte muszą być rozumiane i tłumaczone zgodnie z ich ustawowym brzmieniem. Ulica w potocznym rozumieniu jest drogą w mieście lub osiedlu, składa się z jezdni i chodnika. Natomiast pas drogowy, jak stanowi pkt 1 art. 4 ustawy o drogach publicznych "oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Wbrew stanowisku skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni omawianego przepisu i trafnie ocenił jako prawidłowe jego zastosowanie przez organy obu instancji w związku z ustaleniami poczynionymi w oparciu o dowód postaci dokumentu, jakim były zdjęcia reklamy - tablicy ze strzałką i napisem "[...]", licznycholezy rogi czylizawieszonej prostopadle do ściany budynku oraz mapy określającej usytuowanie ul. [...]j w [...].

Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że przedmiotowa tablica, zawieszona prostopadle do budynku przy ul. [...], w którym nie mieściła się siedziba jej [...], była szyldem tej [...]. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne stanowisko organów, że tablica ta była nośnikiem informacji wizualnej wraz z elementami konstrukcyjnymi zamocowanymi i umieszczonymi w polu widzenia użytkowników drogi, a zatem stanowiła reklamę. Nie doszło więc do naruszenia prawa polegającego na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego art. 4 pkt 1 i 23 ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do dalszej części skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że nie zostały prawidłowo wskazane jej podstawy. Związanie Sądu granicami kasacji oznacza konieczność powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd, a takie nie zostały przez skarżącą wskazane. Z tej też przyczyny Sąd do tak ogólnie skonstruowanego zarzutu nie może się odnieść.

Przewidziane w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może mieć taka samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Stanowi ono jednak podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. Tymczasem skarżąca w swojej skardze kasacyjnej, powołując się na naruszenie prawa procesowego, wskazuje na art. art. 107 i 10 § 1 K.p.a., aczkolwiek Sąd pierwszej instancji tych przepisów w ogóle nie stosował, a jedynie oceniał poprawność ich stosowania przez organ.

Co się zaś tyczy zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu niewłaściwego zastosowania powołanych wyżej przepisów przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w związku z jego decyzją z dnia [...], to zarzut ten nie może odnieść oczekiwanego rezultatu, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd drugiej instancji zasadniczo nie ma kompetencji kasacyjnych w odniesieniu do aktów i czynności organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny został wyposażony w kompetencję kasatoryjną tylko w stosunku do orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. W podstawach skargi kasacyjnej skarżąca nie wskazała na jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, które pozwoliłyby Sądowi drugiej instancji na kontrolę, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok dokonał prawidłowej oceny zastosowania przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Wszystko to oznacza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.