Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor sądowy WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz (spr.) Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 lipca 2025 r. nr SKO Gd/5056/24 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących T. P. i A. P. kwotę 175 (sto siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A. P. oraz T. P. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: SKO lub Kolegium) z 14 lipca 2025 r., nr SKO Gd/5056/24, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy C. nr RU.IV.3134.23.2023 z dnia 2 kwietnia 2024 r., w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 5 stycznia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach zaświadczył o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do użytkowania inwestycji polegającej na rozbudowie sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej na terenie działki nr [...] w C., gmina C., zrealizowanej w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych z dnia 23 lipca 2019 r.

Zawiadomieniem z dnia 29 grudnia 2023 r. poinformowano skarżących jako właścicieli działki nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz zgodnie z art. 10 K.p.a. o możliwości przeglądania akt sprawy, uzyskania wyjaśnień oraz składania wniosków dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym w każdym stadium postępowania.

W dniu 22 lipca 2024 r. sporządzony został operat szacunkowy dla potrzeb określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Określona wartość rynkowa obiektu wyceny, według stanu przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej wyniosła 204.020 zł, a według stanu po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej 236.271 zł.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2024 r. A. P. przedstawił swoje stanowisko. Wskazał, że w jego ocenie nie została spełniona przesłanka do naliczenia opłaty adiacenckiej, bowiem nie wykonano przykanalików na odcinku od kanału sanitarnego do nieruchomości. Powołał się na uchwałę NSA z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 4/00 i wskazał, że podobnie ma się sytuacja z siecią wodociągową. Podniósł również, że studzienka S2 została wykonana niezgodnie z projektem, a mianowicie została wykonana za wysoko uniemożliwiając tym samym swobodne podłączenie. W konsekwencji aby wpiąć się do studni należało wykuć posadzkę w piwnicy co wiązało się ze znacznymi kosztami. Wniósł o ujęcie wymienionych informacji podczas sporządzania operatu szacunkowego.

Decyzją z 2 września 2024 r. nr RU.IY.3134.23.2023.24 Wójt Gminy C. ustalił wobec A. P. i T. P. opłatę adiacencką w wysokości 4.372,75 zł na rzecz Gminy C., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb C. (KW nr [...]), z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z udziałem środków Gminy C. oraz stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Rada Gminy C. uchwałą Nr XXXVI/362/2018 z dnia 30 sierpnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 26 września 2018 r., poz. 3648) w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej określiła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości 25% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. W dniu 22 lipca 2024 r. wykonany został operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego. Dokonując oceny operatu szacunkowego jako dowodu organ wskazał, że pod względem formalnym spełnia wszystkie wymogi, co prowadzi do wniosku, iż posiada on wartość dowodową. Operat zawiera wszelkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Przy ustalaniu wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wziął pod uwagę: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, opierając się na kryteriach wymaganych w art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczoznawca majątkowy jasno określił cel wyceny obejmujący określenie podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania sieci wodociągowej z udziałem środków Gminy C.. Dokonał prawidłowej analizy rynku nieruchomości oraz doboru metody wyceny. Nie budzi zastrzeżeń opis rodzaju i obszaru rynku. Nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny została opisana w sposób szczegółowy, we wszystkich aspektach wpływających na wartość nieruchomości. Zakres wyceny obejmuje określenie wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu bez uwzględniania wartości części składowych tejże nieruchomości.

Organ podał, że szacowane wartości rynkowe nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,1845 ha, przed (204.020,00 zł) i po wybudowaniu sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej (236.271,00 zł), są najbardziej prawdopodobnymi cenami, za które można by upłynnić tę nieruchomość na rynku lokalnym, wg stanu nieruchomości przyjętego przed i po dacie 5.02.2021 r. Określona wartość była i jest możliwa do uzyskania pod warunkiem: upływu czasu niezbędnego do wyeksponowania i do wynegocjowania warunków umowy, biorąc pod uwagę charakter nieruchomości i stan rynku oraz pod warunkiem, że kupujący będzie posiadał stanowczy zamiar zawarcia umowy, nie będzie działał w sytuacji przymusowej, strony będą od siebie niezależne, działając w sposób racjonalny, nie kierując się szczególnymi motywami, świadome współistniejących okoliczności mających wpływ na wartość nieruchomości. Oszacowane wartości mieszczą się w odnotowanym zakresie cen rynkowych przedstawionych w analizie rynku.

Podstawa do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wynosi 32.251,00 zł. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 25% ww. różnicy, czyli 8.062,75 zł. Właściciel działki [...] w obr. ew. C., gm. C. poniósł koszt w kwocie 3.690,00 zł na wykonanie rozbudowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, udokumentowany imienną fakturą z dnia 30 sierpnia 2019 r. Wydatek ten został odliczony od opłaty adiacenckiej, zgodnie z art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącym, że na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Odnosząc się do kwestii braku wykonania przykanalików sieci wodociągowej i kanalizacyjnej organ wskazał, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 4/00, gdzie orzeczono, że nie wykonanie przykanalików nie stwarza możliwości warunków podłączenia się do sieci wodno-kanalizacyjnej, zdezaktualizowała się z uwagi na zmiany w przepisach. Obecnie nie ma definicji przykanalika, a jedynie sieci, urządzenia i przyłącza.

Podsumowując organ wskazał, że odległość od siecie do nieruchomości nie jest określona, lecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne potwierdziło, że istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (pismo z 23 października 2023 r.). Nie musi istnieć przyłącze wodociągowe lub kanalizacyjne od urządzenia (sieci) do nieruchomości. Strona nie wniosła uwag co do poprawności operatu szacunkowego ani nie wystąpiła o weryfikację tego operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 14 lipca 2025 r. nr SKO Gd/5056/24 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C..

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej we wskazanej wyżej wysokości jest poprawny. Wycena nieruchomości dokonana została sposobem porównawczym metodą porównania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Do szacowania wartości nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury wodociągowej i kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca majątkowy przyjęła cztery transakcje nieruchomościami z C. i na ich podstawie ustaliła cenę minimalną i cenę maksymalną 1 mkw nieruchomości. Przedstawiła charakterystykę nieruchomości o cenie maksymalnej i cenie minimalnej. Cena średnia wyniosła 87,22 zł/1mkw nieruchomości. Na cenę rynkową tych nieruchomości i nieruchomości porównywanej miały wpływ: (1) lokalizacja i sąsiedztwo, (2) warunki zabudowy, potencjał inwestycyjny, ekspozycja oraz (3) dojazd do działki. Każdej z tych cech rynkowych rzeczoznawca przypisała odpowiednią wagę i tak w kolejności 60%, 20% i 20%.

Do ustalenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości uwzględniła cechy, które mają wpływ na wartość rynkową tej nieruchomości. Przyjęła jednocześnie wagi tych cech. Cechami tymi są: lokalizacja 15%, sąsiedztwo 45%, warunki zabudowy i potencjał inwestycyjny 20% i powierzchnia 20%. Przyjmując skorygowane współczynnikiem korygującym różnice transakcji pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do porównania ustaliła, że 1mkw wycenianej nieruchomości ma wartość 110,58 zł i jest zbliżona do ceny maksymalnej, co wynika z uzyskania przez przedmiotową działkę dobrych ocen za poszczególne cechy rynkowe.

Rzeczoznawca szacując wartość rynkową działki [...] po stworzeniu możliwości korzystania z sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej przyjęła trzy transakcje nieruchomościami położonymi w C. Przedstawiła charakterystykę nieruchomości o cenie maksymalnej i cenie minimalnej. Ustaliła na ich podstawie cenę średnią wynosząca 99,25 zł/mkw. Na cenę rynkową tych nieruchomości i nieruchomości porównywanej miały wpływ: lokalizacja 15%, sąsiedztwo 45%, warunki zabudowy i potencjał inwestycyjny 20%, powierzchnia 20%. Rzeczoznawca ustaliła, że 1mkw wycenianej nieruchomości ma wartość 128,06 zł, co wynika z uzyskania przez obiekt dobrych ocen za sąsiedztwo oraz warunki zabudowy, potencjał inwestycyjny, oceny pośredniej za lokalizację przy jednoczesnym uzyskaniu oceny gorszej z tytułu powierzchni.

Na tej podstawie rzeczoznawca ustaliła, że działka wyceniana przed wybudowaniem infrastruktury wskazanej wyżej miała wartość rynkową 204.020 zł a po jej wybudowaniu tej infrastruktury wartość ta wynosiła 236.271 zł.

Na koniec SKO dodało, że uchwała NSA straciła aktualność z uwagi na zmiany w przepisach prawa wodnego. Przyłącze kanalizacyjne nie musi już być wykonywane. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 lipca 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy C. z dnia 2 kwietnia 2024 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Decyzji Kolegium skarżący zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 145 ust. 1 i art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co prowadzi do błędnego ustalenia wzrostu wartości nieruchomości bez realnego stworzenia warunków do korzystania z infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnoszą, że organ nie wykazał, aby doszło do powstania warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Brak wybudowanych przykanalików. Wybudowano kanalizację niezgodnie z projektem. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że w podobnej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 467/12, stwierdził, że do naliczenia opłaty adiacenckiej nie wystarczy samo wybudowanie kanalizacji - gmina musi stworzyć warunki pozwalające mieszkańcom na podłączenie się do sieci, w tym poprzez wykonanie przykanalików. Studnia kanalizacyjna S2 została wybudowana na zbyt wysokiej rzędnej wysokościowej, co uniemożliwiło swobodne wpięcie instalacji wewnętrznej nieruchomości skarżących do sieci gminnej. Operat szacunkowy sporządzony na zlecenie gminy nie uwzględnia tych wad inwestycji, co prowadzi do zawyżenia wzrostu wartości nieruchomości. Organ nie przeprowadził dowodu na okoliczność realnej możliwości korzystania z sieci, co stanowi rażące naruszenie art. 80 k.p.a. (obowiązek uzasadnienia decyzji). Ponadto, decyzja SKO narusza art. 7 k.p.a. (zasada praworządności), albowiem nie rozpatrzono argumentów odwołujących się do wadliwej realizacji inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że to na skarżącym ciąży obowiązek wykonania przyłącza do budynku stanowiącego jego własność tj. wybudowania przykanalików od granicy swojej nieruchomości do budynku. Stanowisko sądów administracyjnych, które wynika z powołanego przez skarżącego orzeczenia WSA w Olsztynie z 2012r. zostało zmienione. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący mógł wykonać przyłącza, których wcześniej nie było, wykonując studnię rewizyjną. Taka konieczność zdaniem Kolegium wynika z położenia budynku w stosunku do wykonanej studni kanalizacyjnej i najwidoczniej wewnętrznej kanalizacji w budynku np. przystosowanej do odprowadzania nieczystości do szamba i korzystania z wody ze studni. Kolegium wyjaśniło, że prace, które wykonał skarżący nie stanowią o wadzie inwestycji. Skarżący miał bowiem możliwość przyłączenia kanalizacji sanitarnej i wodociągowej i tego dokonał. Kolegium nie dopatrzyło się żadnych błędnych założeń. Skarżący nie jest również osoba uprawnioną do oceny projektu budowy sieci kanalizacyjnej. Do chwili stworzenia możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej skarżący z pewnością nie miał instalacji wewnętrznej przystosowanej do tychże sieci i nie jest niczym dziwnym, że musiał posiadaną sieć wewnątrz budynku dostosować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja ustalająca opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową sieci kanalizacji sanitarnej oraz sieci wodociągowej i stworzeniem warunków technicznych do korzystania z tych sieci.

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145), zwanej dalej u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Zgodnie z art. 144 i 145 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie natomiast z art. 143 i 144 tej ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Stosownie zatem do wskazanych przepisów w przypadku, gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w związku z art. 144 u.g.n.

Opłatę adiacencką ustala w drodze decyzji wójt (burmistrza albo prezydenta miasta) każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie opłaty adiacenckiej (wszczęcie postępowania w tym przedmiocie) może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia takich warunków, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty (art. 145 ust. 2 u.g.n.), przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 50% (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, ustalenie czego następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, o czy stanowi art. 146 ust. 1 i 1a tej ustawy.

Z przytoczonych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu budowy infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) została wybudowana infrastruktura techniczna (sieć wodociągowa, sieć kanalizacji sanitarnej) z udziałem środków publicznych; 2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej; 3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego; 4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Fakt wykonania na zlecenie inwestora będącego Gminą i z udziałem środków publicznych sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest bezsporny. Nie budzi również wątpliwości okoliczność obowiązywania w spornym okresie uchwały właściwej rady gminy określającej stawkę procentową przedmiotowej opłaty, co jest kolejnym warunkiem dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej.

Spornym elementem między organami administracji a skarżącymi była natomiast data stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] do infrastruktury technicznej (sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej). Skarżący formułują przy tym zarzut błędnej wykładni przepisów prowadzącej do przyjęcia, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej nie wymaga wybudowania przykanalików (przyłączy).

Odnosząc się do powyższych zarzutów, należy wskazać, że przepisy u.g.n. nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej". Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (...), następuje na podstawie odrębnych przepisów". W aktualnym orzecznictwie przyjmuje się w zasadzie jednolicie, że "w odniesieniu do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych tymi odrębnymi przepisami będą: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028). Zgodnie z art. 15 ust. 4 tej [ostatniej] ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Stąd też, w przypadku urządzeń wodociągowych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę art. 15 ust. 4 powołanej ustawy, będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia wodociągowego. Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1856/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie może funkcjonować a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 716/15). W rozumieniu art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Stworzenie warunków jest bowiem nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną, i obie powinny być spełnione (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 692/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie dokonania zgłoszenia do użytkowania, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje wraz z upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 54 Prawa budowlanego). Natomiast w razie konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego, stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej dokonuje się z datą ostateczności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1856/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie chodzi przy tym o faktyczną możliwość korzystania z wybudowanego urządzenia, gdyż zbędna byłaby regulacja zawarta w art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie do przepisów Prawa budowlanego pozwala na ustalenie daty wynikającej z dokumentacji stanowiącej nieodłączny element procesu budowlanego, co niewątpliwie służy wyeliminowaniu trudności dowodowych i interpretacyjnych w zakresie ustalenia daty faktycznego zakończenia robót budowlanych, daty faktycznego rozpoczęcia korzystania z urządzenia. Nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z urządzenia, ale o możliwość skorzystania z urządzenia wybudowanego legalnie" (wyrok NSA z 7.10.2025 r. I OSK 1972/22, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku zatem wybudowania omawianej infrastruktury technicznej, organy prawidło wskazały, że datą stworzenia warunków do korzystania z niej będzie data upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Dopiero od tej daty istnieje bowiem możliwość legalnego korzystania z infrastruktury. Jak wynika zaś z niespornych ustaleń organów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach pismem z dnia 5 stycznia 2021 r. zaświadczył o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do użytkowania przedmiotowej inwestycji. To zatem ta data, 5 stycznia 2021 r., jest datą stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Powyższe oznacza, że w rozpoznawanej sprawie spełniona została również druga z ww. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci wszczęcia postępowania we wskazanym w art. 145 ust. 2 u.g.n. terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej. Stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej nastąpiło, w myśl tego, co powiedziano wyżej, w dniu 5 stycznia 2021 r., zaś zawiadomienie o wszczęciu postępowania wydane zostało 29 grudnia 2023 r. (doręczone skarżącemu w dniu 3 stycznia 2024 r.), a zatem przed upływem wskazanego terminu.

Jednocześnie skład orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd, zgodnie z którym "stworzenie warunków" nie wymaga w obecnym stanie prawnym wykonania przykanalików (przyłączy). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2019 r. I OSK 1173/17 "niewybudowanie przez gminę przykanalików w ramach ułożonej kanalizacji samo przez się nie może oznaczać, że generalnie wartość nieruchomości nie wzrosła. Wręcz przeciwnie, już samo jej położenie na terenie uzbrojonym w infrastrukturę techniczną wpływa na cenę rynkową działki".

W przedmiotowej kwestii ponownie za ww. orzeczeniem NSA odwołać się należy do regulacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w której w art. 2 pkt 14, 7 i 5 zdefiniowano pojęcie "urządzenia kanalizacyjnego", "sieci" oraz "przyłącza kanalizacyjnego". Zgodnie z tą regulacją, "urządzenie kanalizacyjne" to sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków (art. 2 pkt 14); "sieci" to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (art. 2 pkt 7); zaś "przyłącze kanalizacyjne" to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej (art. 2 pkt 5). Jak z kolei wynika z art. 15 ust. 2 tej ustawy, realizację przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że przyłącze kanalizacyjne stanowi własność osoby, która poniosła koszt ich budowy (vide wyrok SN z dnia 2 lipca 2004 r. II CK 420/03).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025r., poz. 1153), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, należy do zadań własnych gminy. Z przepisem tym koresponduje art. 3 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który stanowi, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Z regulacji tych nie sposób jednak wywodzić, że obowiązkiem gminy jest budowa tych urządzeń na każdej nieruchomości. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, natomiast budowę przyłączy do sieci, o których mowa w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, rozumianych jako przewód łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną zakończoną studzienką w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, na odcinku od studzienki do kanalizacji, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości (zob. uchwała SN z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt III SZP 2/16, publ. OSNAPiUS 2018 Nr 1, poz. 10, str. 105; ZNSA 2018 nr 2, str. 123). W powyższej uchwale Sąd Najwyższy wskazał też, że przyłączem wodociągowym w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (jednolity tekst: Dz.U. z 2017 r., poz. 328) jest przewód łączący sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług na całej swojej długości.

Oznacza to, że skoro przyłącze kanalizacyjne wykonuje na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie i stanowi ono jej własność, a nie własność przedsiębiorstwa, to brak jest podstaw do wywodzenia generalnej zasady, iż dopiero wykonanie przyłącza przez przedsiębiorstwo oraz oddanie go do legalnego użytkowania jest momentem stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. To też powoduje, że za zdezaktualizowaną należy uznać uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r. o sygnaturze OPK 4-7/00 obejmującą terminem "stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej" obowiązek budowy przez gminę przykanalików. Podstawą przyjęcia takiej interpretacji we wskazanej uchwale były przepisy ustawy – Prawo wodne z 1974 r., które już nie obowiązują. Odwołanie obecnie w przytoczonym powyżej przepisie art. 148b ust. 1 u.g.n. do przepisów odrębnych (którymi w sprawie niniejszej są przepisy Prawa budowlanego i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków) potwierdza konieczność zweryfikowania poglądu uchwały. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1173/17, w którego uzasadnieniu Sąd stwierdził, że "obecnie (...), w przypadku wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń kanalizacyjnych, ustalenie opłaty adiacenckiej jest dopuszczalne od dnia oddania do eksploatacji urządzenia kanalizacyjnego. To właśnie przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków stanowić powinny podstawę do oceny, czy zostały spełnione warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia kanalizacyjnego. W świetle tych uregulowań nie ma znaczenia, czy studzienka znajduje się w granicach działki, czy też, co jest bardziej powszechne, znajduje się ona w pasie drogi publicznej".

Reasumując tę część rozważeń, dodatkowo wskazać należy, że tutejszy Sąd nie podziela poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, z których wynikał obowiązek zaliczenia poniesionych przez właściciela nieruchomości kosztów budowy tzw. przykanalików (elementów przyłącza kanalizacyjnego) na poczet ewentualnej opłaty adiacenckiej ustalanej z uwagi na wzrost wartości nieruchomości spowodowany stworzeniem warunków do przyłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń kanalizacyjnych (kanalizacji sanitarnej). W tym ujęciu sądy administracyjne, bazując w istocie na uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt III CZP 79/07 - prezentowały inną wykładnię przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz całkowicie pomijały treść art. 15 ust. 2 tej ustawy (por. np. wyroki WSA w Poznaniu z dnia: 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 476/16; 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 897/16 i powołane tam orzecznictwo).

W realiach niniejszej sprawy zostały jednak naruszone przepisy prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), zwanej dalej k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a to w związku z drugą kwestią podnoszoną konsekwentnie przez skarżącego w toku postępowania, dotyczącą takiego wykonania studzienki (zbyt wysoko w stosunku do założeń projektu budowalnego), który wymusił wykonanie w budynku skarżącego dodatkowych prac polegających na skuciu podłogi i innym ułożeniu instalacji w celu podłączenia do sieci.

Zgodnie z przytoczonym również przez Kolegium przepisem § 35 ust. 2 rozporządzenia z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832), przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się w szczególności jej powierzchnię, zasięg nieruchomości objętej wpływem infrastruktury technicznej, zakres korzystania z infrastruktury technicznej, odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń.

Jeżeli podłączenie do nieruchomości wiąże się z koniecznością dokonania dodatkowych nakładów, a więc warunki podłączenia do sieci nie są korzystane, rzeczoznawca powinien uwzględnić to w ocenie oraz zbadać, czy istniejące warunki podłączenia w ogóle skutkują wzrostem wartości nieruchomości.

Z treści operatu nie wynika, że przepis § 35 ust. 2 rozporządzenia, mimo jego powołania przez rzeczoznawcę, został uwzględniony. Brak jest jakichkolwiek informacji o warunkach podłączenia do urządzeń. W opisie nieruchomości przed i po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych, rzeczoznawca winien podać informacje dotyczące wycenianej nieruchomości, a więc jej zagospodarowania, stanu techniczno-użytkowego, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury i stan jej otoczenia, czy posiada dostęp do tego rodzaju urządzeń czy też nie. W operacie rzeczoznawca zawarł jedynie ustalenie, że według stanu na dzień 5 stycznia 2021 r. przedmiotowa działka stanowi grunt niezabudowany (str. 8). Jednocześnie na rysunku znajdującym się na tej samej stronie a przedstawiającym przebieg sieci uzbrojenia terenu na dzień 5 stycznia 2021 r., na działce [...] widać obrys istniejącego budynku. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego złożonym na rozprawie, na dzień 5 stycznia 2021 r. działka zabudowana była budynkiem o stanie surowym zamkniętym. Operat zatem nie przedstawia rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu.

Co więcej, skarżący po zapoznaniu się z treścią operatu zgłosił zastrzeżenia w piśmie z dnia 16 sierpnia 2024 r. wskazując m.in. na konieczność wykonania dodatkowych prac w celu przyłączenia się do sieci i wnosząc o ujęcie tych informacji w operacie szacunkowym. Prawidłowo procedując organ I instancji powinien był zastrzeżenia skarżącego przekazać rzeczoznawcy, który mógłby wówczas się do nich odnieść. Organ I instancji zaniechał jednak tego kroku, wskutek czego kwestia ta pozostaje niewyjaśniona. Do argumentacji skarżącego w tym zakresie nie odniosły się również organy w wydanych przez siebie decyzjach.

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, nie można uznać, aby wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione. Nie wyjaśniono bowiem czy rzeczywiste warunki przyłączenia do sieci miały czy też nie miały wpływu na wartość nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wycenę nieruchomości, która nie zawiera wymaganych prawem treści (§ 35 ust. 2 rozporządzenia) oznacza, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podjęte zostało bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego a więc z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji w warunkach niewykazania w sposób nie budzący wątpliwości, że wartość nieruchomości po stworzeniu możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej wzrosła i to o kwotę stanowiącą podstawę ustalonej opłaty adiacenckiej.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę uwzględni powyższe rozważania Sądu. Przede wszystkim przekaże autorowi operatu szacunkowego zastrzeżenia skarżącego i zwróci się o odniesienie się do nich przez rzeczoznawcę. Po uzyskaniu od rzeczoznawcy wyjaśnień okaże się, czy wyjaśnienia te są wystarczające i możliwe jest podjęcie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej, czy też w sprawie konieczne będzie sporządzenie nowego operatu.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 204 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, na które składał się wyłącznie wpis sądowy uiszczony od skargi.