Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Maria Czapska – Górnikiewicz, Tomasz Zbrojewski ( spr. ), Protokolant Krzysztof Tkacz, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2582/03 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2003r. Nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich wdowy po kombatancie oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2582/03 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] października 2003. r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] maja 2003 r. o pozbawieniu uprawnień kombatanckich wdowy po kombatancie.

Zdaniem Sądu I instancji, w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji doszło do istotnych uchybień natury procesowej. Kierownik Urzędu zobowiązany był bowiem podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. W granicach zakreślonych przez art. 7 i 77 § 1 kpa winien był ustalić przedmiot postępowania oraz treść wniosku A. G. Mianowicie, czy skarżąca wskazuje jakieś ustawowe podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1, 145a kpa), czy wnosi o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 154 kpa, czy też jej żądanie zmierza do stwierdzenia nieważności decyzji, albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Organ administracji publicznej związany jest żądaniem strony i nie może zmieniać jego treści i uruchamiać według własnej oceny właściwego trybu postępowania. W razie wątpliwości, co do treści żądania strony, zobowiązany jest wezwać stronę do dokładnego określenia żądania oraz trybu postępowania, w jakim ma się ono toczyć.

Według składu orzekającego, Kierownik Urzędu, nie dokonał powyższych czynności zarówno w toku postępowania pierwszo jak i drugoinstancyjnego. Treść wniosku A. G. oraz odwołania, w którym zarzucała organowi, iż nie jest prawnikiem, żeby określić co jest podstawą prawną, która umożliwia jej wznowienie postępowania, nie pozwalała Kierownikowi Urzędu na jednoznaczne uznanie i przyjęcie, iż wniosek skarżącej opiera się na dyspozycji art. 154 kpa. Fakt niewykazania we wniosku z dnia 29 lipca 2003 r. interesu społecznego lub słusznego interesu strony, obligował organ do udzielenia jej stosownych informacji co do okoliczności faktycznych i prawnych w trybie art. 9 kpa oraz wezwania do uzupełniania przedmiotowego wniosku. Uprawnienie do uruchomienia przez Kierownika Urzędu właściwego trybu postępowania nie wynikało również z dyspozycji art. 235 kpa, który odnosi się wyłącznie do skarg w rozumieniu art. 227 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 235 kpa polegające na przyjęciu, że w myśl art. 235 § 1 kpa organ administracji nie jest uprawniony do oceny, w jakim trybie winno być wszczęte i prowadzone postępowanie administracyjne, a w konsekwencji uchylenie decyzji, organu, w sytuacji, gdy nie naruszył on przepisów postępowania. Drugim zarzutem skargi jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w/w ustawy Prawo o postępowaniu (..) poprzez uchylenie decyzji organu administracji wbrew dyrektywom wypływającym z treści tego przepisu, to jest w sytuacji, gdy ewentualne uchybienie organu administracji, z powodu którego sąd uchylił zaskarżony akt, nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż A. G. w treści pisma z dnia 29 lipca 2003 r. nie powołała się ani na ustawowe podstawy wznowienia postępowania, ani też na podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazała natomiast na ogólne zasady wynikające z systemu prawnego (domniemanie niewinności, zakaz stosowania odpowiedzialności zbiorowej). Dała wyraz swojemu niezadowoleniu i domagała się ponownej oceny jej sytuacji prawnej. Powołała się także na niekwalifikowane wady poprzednich postępowań administracyjnych (niewłaściwa interpretacja art. 21 ustawy o kombatantach), dając ostatecznie wyraz swym oczekiwaniom. Eliminacji tego rodzaju uchybień służyło zaś prawidłowo przeprowadzone przez Kierownika Urzędu postępowanie w trybie art. 154 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Skład orzekający odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi, dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 235 § 1 kpa uznał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy uprawniał Sąd I instancji do przyjęcia, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych naruszył przepisy postępowania pozwalające na ocenę w jakim trybie winno być wszczęte i prowadzone postępowanie administracyjne.

Stosownie do treści powołanego wyżej art. 235 § 1 kpa skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu.

Z powyższego unormowania wynika zatem, że w zależności od treści żądania zawartego w skardze w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, skargę taką "uważa się" za żądanie wznowienia postępowania (art. 147 w zw. z art. 145 kpa) lub też za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 w zw. z art. 156 kpa) albo za żądanie jej uchylenia lub zmiany (art. 154, 155, 161, 162 § 2, 163 kpa). Przy czym, wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania we właściwym trybie możliwe jest tylko wówczas, gdy żądanie strony zawarte w omawianej skardze jest jednoznaczne i nie budzi żadnych wątpliwości. Wybór jednego z trybów określonych w art. 235 § 1 kpa nie może być bowiem dowolny i pozostawiony wyłącznie kwestii uznaniowej organu.

W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie zauważył Sąd I instancji charakter pism wniesionych przez stronę budził wątpliwości co do treści rzeczywistego żądania strony, A. G. w piśmie z dnia 29 lipca 2002 r. powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2001 r. (sygn. akt OPS 15/99) i zwróciła się do organu z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy i przywrócenie uprawnień wdowy po kombatancie (k. 45 akt administracyjnych). Żądanie o tej treści powtórzyła także w piśmie z dnia 2 stycznia 2003 r. (k. 48 akt administracyjnych). Z kolei, w odwołaniu od decyzji z dnia 21 maja 2003 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, dodając iż nie jest prawnikiem i nie posiada "wystarczającej wiedzy, żeby określić co jest, a co nie jest podstawą prawną, która umożliwiła wznowienie postępowania". Konkludując skarżąca raz jeszcze odwołała się do uchwały NSA z dnia 21 lutego 2001 r. prosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę decyzji (k. 58 akt administracyjnych).

Treść wskazanych dokumentów, z uwagi na użyte przez skarżącą pojęcia, z których zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego można wywieść zupełnie odmienny charakter jej żądań, nie pozwalała organowi administracji na wszczęcie postępowania w trybie art. 154 kpa. Zauważyć bowiem trzeba, iż z jednej strony A. G. domagała się ponownego rozpatrzenia sprawy, zaś z drugiej wznowienia postępowania. W tej sytuacji, jak słusznie podkreślił to Sąd I instancji obowiązkiem organu było ustalenie rzeczywistej intencji pism A. G., a więc określenie, prawidłowego przedmiotu postępowania oraz treści wniosku. Dopiero sprecyzowanie żądań strony winno było stanowić podstawę nadania sprawie właściwego biegu. Taka powinność wynikała przede wszystkim z dyspozycji art. 7 i 77 § 1 kpa. Co więcej, obowiązkiem Kierownika Urzędu było w szczególności należyte i wyczerpujące poinformowanie A. G. w trybie art. 9 kpa o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz czuwanie, aby nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa. Jeżeli zaś z okoliczności sprawy mogła wynikać celowość podjęcia przez stronę określonych czynności procesowych, to organ powinien był pouczyć o tym stronę.

W wyroku z dnia 7 stycznia 2000 r. (sygn. akt V SA 1158/99, niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż obowiązek informacyjny wynikający z zasady ogólnej wyrażonej w komentowanym przepisie powinien być zrealizowany w taki sposób, aby strona wnosząca podanie do organu administracji publicznej, w świetle udzielonych jej wskazówek i wyjaśnień, samodzielnie dokonała wyboru i zadecydowała o treści żądania kierowanego do organu.

Z kolei w wyroku z dnia 4 czerwca 1992 r. (sygn. akt IV SA 1378/91, niepublik.) NSA wyraził pogląd, iż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 kpa obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona w trybie skargi określonej w art. 235 kpa kwestionuje prawidłowość decyzji ostatecznej.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela poglądy wyrażone w cytowanych orzeczeniach.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał za chybiony również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu (...), poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na tym przepisie. Zauważyć trzeba, że stwierdzenie omówionych uchybień proceduralnych mających istotny wpływ na wynik sprawy uprawniało Sąd I instancji do wyeliminowania decyzji I jak i II instancji z obrotu prawnego,

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).