Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SAB/Po 9/06 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od M. M. na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 120 /sto dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006r oddalił skargę M. M. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] - Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w przedmiocie informacji publicznej.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że M. M. i Partnerzy Kancelaria Radców Prawnych wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] - Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, domagając się udostępnienia jej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, pełnej dokumentacji dotyczącej wszystkich czynności podjętych w ramach prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M. oraz prac nad zmianą "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]". W ocenie strony w dniu 16 marca 2005r otrzymała od organu tylko część żądanych dokumentów. Mimo dwukrotnych monitów (z dnia 18 kwietnia 2005r i 16 maja 2005r) pozostałej dokumentacji jej nie udostępniono, nie wydano też decyzji o odmowie udzielenia wnioskowanych informacji.

Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej odrzucenie lub oddalenie, podał, że przy piśmie z dnia 16 marca 2005r przedłożono kopie dokumentów dotyczących prac, których dotyczył wniosek strony. W dokumentacji tej znajdowały się wszystkie komunikaty, ogłoszenia i obwieszczenia Prezydenta [...] oraz uchwały Rady Miasta [...] stanowiące pełną dokumentację dotyczącą aktualnego etapu prowadzonych procedur planistycznych. Dnia 13 kwietnia 2005r ponownie poinformowano stronę, że przesłane materiały stanowią pełną, możliwą do udostępnienia dokumentację prac planistycznych i czynności podjętych nad planem oraz nad studium. Prezydent [...] stwierdził ponadto, że ustawodawca w sposób szczególny uregulował tryb i zakres udostępniania informacji dotyczącej projektów aktów planistycznych opracowanych w ramach specjalnej procedury. Stronie wydano dokumentację związaną z szeroko pojętą procedurą planistyczną. Nie udostępniono jej jedynie części materiałów służących do prac projektowych. Nie mają one charakteru dokumentów, a tym samym nie stanowią informacji publicznej. Odmowa ich udostępnienia nie wymagała zatem wydania decyzji.

Postanowieniem z dnia 4 listopada 2005r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił powyższą skargę jako niedopuszczalną. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 marca 2006r sygn.I OSK 243/06 uchylił to postanowienie, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W ocenie NSA wniesienie skargi na bezczynność organów w sprawie żądania dostępu do informacji publicznej nie wymaga uprzedniego wyczerpania trybu przewidzianego w art.52 § 1 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art.37 § 1 kpa. Środków takich nie przewiduje bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej. W tego typu sprawach nie można stosować regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, gdyż ustawodawca dokonał wyraźnego odesłania co do tej procedury tylko w ograniczonym zakresie, to jest do decyzji wydawanych w sprawie odmowy udzielenia informacji i umorzenia postępowania. Z kolei art.52 § 3 P.p.s.a. wskazywany przez Sąd I instancji jako przeszkoda w dopuszczalności skargi nie odnosi się do bezczynności w zakresie aktów i czynności, o jakich mowa w art.3 § 2 pkt.4 P.p.s.a. Skargi na bezczynność w tym zakresie nie trzeba zatem poprzedzać wezwaniem do usunięcia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z 8 czerwca 2006r skargę M. M. oddalił. W uzasadnieniu stwierdził, że Prezydent Miasta [...] zasadnie wskazał, iż ustawa z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80,poz.717 ze zm.), w szczególności jej art.17, przewiduje szczególny tryb i zakres udostępniania informacji dotyczących projektów aktów planistycznych. Dostęp do poszczególnych etapów procedowania planistycznego ma z mocy wyraźnych postanowień ustawy charakter powszechny, a zatem nie ogranicza się ani do właścicieli ani użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na obszarze objętym planem. Organ błędnie jednak przyjmuje, że ustawa o dostępie do informacji publicznej dotyczy wyłącznie tego obszaru informacji. Stosownie do art.1 tej ustawy udostępnieniu podlega każda informacja w sprawach publicznych. Każdy podmiot może zatem domagać się w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r udostępnienia szerszego zakresu informacji niż na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taki charakter mają zebrane w toku procedury planistycznej dokumenty. Nie stanowią natomiast informacji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy odręczne zapiski, notatki, wersje robocze i inne materiały niewykorzystane do procesu planistycznego. Strona ani w skardze ani w toku postępowania nie podważyła twierdzeń Prezydenta [...], że udostępniono jej całą dokumentację związaną z procedurą planistyczną projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M, a ponadto iż wnioskodawczyni nie wykazała, aby jakieś nieprzedstawione jej materiały miały charakter informacji publicznej. Tymczasem tylko te materiały, które stanowią informację o działalności władzy publicznej odpowiadają zakresowi wskazanemu w art.61 Konstytucji RP bądź w art.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Generalnie dostęp do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli i tylko w tym celu obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo to głównie realizowane jest w zakresie planowania przestrzennego powołaną ustawą z 27 marca 2003r. Uprawnienie to, zdaniem Sądu I instancji, nie rozciąga się jednak na materiały będące podstawą licznych koncepcji wewnętrznych i ścierania się poglądów wewnątrz samego organu, które nie przybrały zinstytucjonalizowanych kształtów, podobnie jak wspomniane zapiski i notatki urzędnika organu administracji publicznej.

WSA w Poznaniu stwierdził ponadto, że w zakresie dostępu do informacji publicznej o bezczynności organu można mówić, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie informacji publicznej. Stanowisko organu sprowadza się w istocie do udzielenia żądanej informacji, gdy ma ona charakter publiczny, względnie do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania. Gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia jedynie wnioskodawcę, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Skoro skarżącej udostępniono wszystkie informacje, które mają charakter informacji publicznej oraz udzielono odpowiedzi na żądanie udostępnienia jej niesprecyzowanych materiałów, to Prezydentowi [...] nie można zarzucić bezczynności w rozumieniu art.3 § 2 pkt.8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.).

W skardze kasacyjnej radca prawny M. M., reprezentowana przez radcę prawnego I. P., zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że WSA w Poznaniu błędnie uznał, że strona w toku postępowania administracyjnego nie sprecyzowała, jakich materiałów jej nie udostępniono, a w szczególności czy mają one przymiot informacji publicznej, a ponadto że nie udostępniono jej tylko części materiałów, gdyż były to tylko zapiski i notatki osób prowadzących postępowanie związane z planem zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko sprzeczne jest z art.1 ust.1 oraz art.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca posiada dowody wskazujące, że Miejska Pracownia Urbanistyczna udostępniła wnioskodawczyni tylko część posiadanych informacji publicznych. Przed 16 marca 2006r nie okazano ich skarżącej, a później zostały one udostępnione innej osobie, tj. M. H.. Skarżąca w 2005r, przed wniesieniem pierwszej skargi na bezczynność Prezydenta [...], nie wiedziała jakie dokumenty posiadała oraz jakie czynności wykonała Miejska Pracownia Urbanistyczna. Nie mogła zatem wymienić, jakich dokumentów wówczas nie otrzymała. O tym jakich dokumentów wtedy jej nie udostępniono, dowiedziała się dopiero 28 lutego 2006r, gdy M. H., pracownikowi Kancelarii, doręczono zestaw dodatkowych dokumentów dotyczących miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów M. oraz zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Kancelarii. Miejska Pracownia Urbanistyczna złamała zatem podstawowe zasady konstytucyjne, przede wszystkim zasady równości obywateli, udostępniając różnym podmiotom różne informacje, o różnym zakresie i treści.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania. Zwrócił przy tym uwagę na brak sprecyzowania podstaw kasacyjnych oraz niewyjaśnienie na czym polegało naruszenie powołanych w uzasadnieniu przepisów. Dodał także, że skarżąca otrzymała dokumenty sporządzone w ramach prac nad planem i nad studium. Nie udostępniono jej jedynie materiałów służących do projektowania. Niezasadne są ponadto zarzuty dotyczące nierównego traktowania różnych podmiotów. Organ udostępniając dodatkowe dokumenty M. H., miał świadomość że jest ona pracownikiem strony skarżącej, na co jednoznacznie wskazywał podany adres kancelarii wnioskodawczyni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a sposób jej sformułowania wskazuje na niezrozumienie zasad postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew oczekiwaniom skarżącej, nie rozpoznaje sprawy ponownie w takim zakresie jak czyni to sąd I instancji. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Jej zarzuty mogą zatem odnosić się wyłącznie do zaskarżonego orzeczenia a nie kontrolowanych przez wojewódzkie sądy administracyjne działań organów administracji publicznej.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.-dalej ustawa P.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt.1) i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt.2).

Stosownie do art. 183 § 1 cyt. ustawy P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach sformułowanych w niej zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. NSA nie może jedynie domyślać się intencji skarżącego ani wnioskować na czym strona opiera swoje żądanie. Nie jest też uprawniony do konkretyzowania, korygowania i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej. Nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad niż wskazane przez autora omawianego środka zaskarżenia (por. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004r, str.259 ).

W skardze kasacyjnej należy zatem powołać konkretne przepisy prawa, którym miało uchybić zaskarżone orzeczenie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca w petitum wniesionego środka nie przytoczyła żadnej normy prawnej naruszonej, jej zdaniem, przez sąd I instancji. Dopiero w uzasadnieniu wskazała na art.1 ust.1 i art.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem ten ostatni artykuł dzieli się na dwa ustępy. Dla profesjonalnego pełnomocnika zobowiązanego do sporządzenia skargi kasacyjnej nie powinno ulegać wątpliwości, że wymóg powołania konkretnej normy prawnej łączy się z obowiązkiem wskazania właściwej jednostki redakcyjnej określonego przepisu. Brak niezbędnej w tym zakresie konkretyzacji uniemożliwia sądowi kasacyjnemu merytoryczne ustosunkowanie się do niewłaściwie sformułowanego zarzutu.

Odnośnie zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art.1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy przede wszystkim zauważyć, że są to dwie różne postaci naruszenia prawa materialnego, co z kolei łączy się z obowiązkiem właściwego uzasadnienia każdej z form tych naruszeń. Pierwsza polega na mylnym rozumieniu treści zastosowanej normy, natomiast druga (tzw. błąd w subsumcji)- na zastosowaniu normy, której hipoteza nie odpowiada ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu. Uzasadnienie takiego zarzutu powinno w pierwszym przypadku wyjaśnić, na czym polega błędna interpretacja przepisu przez Sąd I instancji i jak, zdaniem zgłaszającego taki zarzut, przepis ten powinien być rozumiany. W drugim przypadku należy wykazać, na czym polega nieadekwatność zastosowanej normy do niewadliwie ustalonego stanu faktycznego, i jak tę normę należy stosować.

Wymogów tych autorka skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, skoro zarzucając jednocześnie obie postaci naruszenia prawa materialnego, nie wyjaśniła na czym, w jej ocenie, miała polegać błędna wykładnia, a także niewłaściwe zastosowanie art.1 ust.1 powołanej ustawy. W zamian za to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła argumenty związane z ustaleniami faktycznymi tkwiącymi u podstaw zaskarżonego wyroku. To także wyklucza możliwość uznania podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego za zasadny. Nie można bowiem stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdy w istocie kwestionuje się wadliwe ustalenie okoliczności stanu faktycznego, przy czym nie powołuje się żadnego przepisu postępowania, który naruszył Sąd I instancji. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt.2 ustawy P.p.s.a.

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt.1 powołanej ustawy P.p.s.a.