Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu "A" Sp. z o.o. w W. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy stacji bazowej sieci komórkowej oddala sprzeciw.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: ŚWINB) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy stacji telefonii komórkowej oznaczonej [...] zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w S. (działka 1 obręb [...]) i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 28 marca 2019 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie "B" z siedzibą w R. (dalej: Stowarzyszenie), zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) o wszczęcie z urzędu i dopuszczenie jej do postępowania w sprawie legalności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej spółki "A" (dalej: Inwestor, skarżący), zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w S.

PINB w S. ustalił, iż nie zostało wydane pozwolenie na budowę ani dokonane zgłoszenie przedmiotowej stacji bazowej. Jak wynika z księgi wieczystej nr [...], właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w S. jest Gmina S., nieruchomość jest zarządzana przez Miejski Zakład Zasobów Lokalowych w S. (dalej MZZL). MZZL potwierdził, iż inwestorem stacji bazowej jest spółka "A" Sp. z o.o. (dalej: Inwestor), z którą zawarł w dniu [...] r. obowiązującą umowę najmu. W dniu 8 maja 2019 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne w trakcie których potwierdził, ze na dachu budynku przy ul. [...] w S. jest zlokalizowana stacja bazowa. Pismem z dnia 14 maja 2019 r. organ powiadomił Stowarzyszenie, Inwestora oraz MZZL o wszczęciu postępowania. Pismem z dnia 27 maja 2019 r. MZZL przekazał do PINB kopię odpowiedzi inwestora, spółki "A", w której wskazano, iż stacja bazowa została wykonana jako instalacja urządzeń poniżej 3m, niewymagająca pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W dniu 11 lipca 2019 r. PINB przeprowadził oględziny, w trakcie których potwierdzono, iż na budynku przy ul. [...], na istniejącej nadbudówce znajduje się stacja bazowa telefonii komórkowej, która powstała bez zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, jako instalacja urządzeń do 3 m, na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane.

Inwestor przyznał, iż nie występował z wnioskiem o pozwolenie na budowę ani nie zgłaszał budowy stacji. Stacja powstała po 18 marca 2009 r., kiedy została zawarta umowa z MZZL. Inwestor przedłożył do akt inwentaryzację stacji, wskazując jednocześnie, iż od czasu realizacji stacja był modernizowana, ponadto posiada książkę obiektu budowlanego, aktualne protokoły kontroli okresowych. Pismem z dnia 12 lipca 2019 r. PINB zwrócił się do Wydziału Ekologii i Gospodarki Odpadami Urzędu Miejskiego w S. o udzielenie informacji, czy stacja stanowi przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, czy i kiedy jeśli tak została zgłoszona jako instalacja emitująca pole elektromagnetyczne oraz czy objęta jest obowiązkiem wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych, a także o przesłanie kopii dokumentów w tym zakresie. W odpowiedzi wskazano, iż eksploatacja stacji od 1 stycznia 2011 r. wymaga zgłoszenia i zgłoszenie takie zostało przyjęte (zgłoszenie nr [...] z [...] r., zastąpione zgłoszeniem nr [...] z [...]r., zastąpione zgłoszeniem nr [...] z [...] r.). Z przekazanych informacji wynika, iż stacja była modernizowana (istotnie zmieniana). Z informacji posiadanych przez Wydziału Ekologii i Gospodarki Odpadami Urzędu Miejskiego w S. wynika, iż instalacja nie jest objęta obowiązkiem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz jest objęta obowiązkiem przeprowadzania pomiarów natężenia pół ełektromagnetycznych. Sprawozdanie z pomiarów natężenia, załączone do zgłoszenia nr [...] nie wykazało możliwości przekraczania wartości dopuszczalnych w miejscach dostępnych dla ludności. W aktach sprawy znajdują się kopie większości ww. dokumentów. Pismem z dnia 25 lipca 2019 r. Inwestor przedłożył kopie dokumentów dotyczących przedmiotowej stacji, tj. oświadczenia kierownika budowy, oświadczenia o zgodności wykonania instalacji elektrycznych, aktualnych protokołów kontroli oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor wskazał, że budowa stacji została zrealizowana na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...] r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, wskazując że urządzenie zlokalizowane przy ul. [...] w S. nie przekracza wysokości 3m, a także że nie dopatrzył się uchybień ze strony Inwestora w zakresie wymagań stawianych takim urządzeniom przez przepisy budowlane.

Od powyższej decyzji, odwołanie złożyło w ustawowym terminie, Stowarzyszenie, podnosząc że organ I instancji nie zastosował procedury legalizacyjnej w stosunku do samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, oraz że nie można przyjąć, by budowa odrębnego obiektu budowlanego - stacji bazowej - mogła stanowić budowę urządzeń, zwolnionych z obowiązku pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Na poparcie tego stanowiska przytoczono szereg orzeczeń sądowych. Pismem z dnia 5 grudnia 2019 r. inwestor wniósł o umorzenie postępowania, podnosząc i obszernie wyjaśniając stanowisko, iż budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej mogła być zrealizowana zgodnie z przepisami bez pozwolenia lub zgłoszenia na podstawie przepisu art. art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane.

ŚWINB w decyzji z dnia [...] r. wskazał, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy nadbudowana część budynku stanowi element stacji, czy też powstała wcześniej i stanowi część budynku, na którym zamontowano stację bazową. Wątpliwości organu wzbudził sposób określenia wysokości zamontowanych w ramach budowy stacji konstrukcji wsporczych. Z przedłożonej do akt inwentaryzacji nie wynikała bezpośrednio wysokość stacji. Organ wskazał też że nie można bez wcześniejszego ustalenia, jak wysokość ta powinna być określana wskazać, czy nadbudowa stanowi część stacji. Dotyczy to również ewentualnego potwierdzenia, czy znajdują się w niej instalacje związane ze stacją bazową, czy też z budynkiem. Organ zauważył, że akt sprawy wynika, że w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała stacja bazowa. Potwierdza to przedłożona przez inwestora inwentaryzacji, zgłoszenia eksploatacji instalacji, kopia oświadczenia kierownika budowy oraz protokół z czynności kontrolnych. Okolicznością, która budzi wątpliwości jest natomiast kwestia prawidłowej kwalifikacji przedmiotowej stacji bazowej i rozstrzygnięcia, czy stanowi ona samodzielny obiekt budowlany, czy też rodzaj urządzenia bądź instalacji.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane (brzmienie z daty orzekania przez organ) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b Prawa budowlanego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Z przytoczonych przepisów zatem wynika, iż instalowanie urządzeń o wysokości poniżej 3 m jest zwolnione z obowiązku zarówno uzyskania pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia. Pod pojęciem urządzeń, urządzeń budowlanych, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowanego obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Organ wskazał, że skoro dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest, czy stacja bazowa telefonii komórkowej może być zrealizowana na podstawie przepisów, o których mowa powyżej, a mianowicie, czy podlega zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia, niezbędne jest wcześniejsze dokonanie jej właściwej kwalifikacji. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowa stacja bazowa stanowi obiekt budowlany, i nie może być uznana za instalację, czy też urządzenie, którego wykonanie podlegałoby zwolnieniu z reglamentacji Prawa budowlanego.

Organ wskazał, że niezbędne jest przeprowadzenie ponownego postępowania oraz przede wszystkim ustalenie czy obiekt nie narusza przepisów prawa w stopniu uniemożliwiającym jego legalizację. Organ I instancji powinien również jednoznacznie określić parametry obiektu.

Sprzeciw na powyższe rozstrzygnięcie złożyło "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając:

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie i rozpatrzenie odwołania w sytuacji gdy odwołanie od decyzji I instancji złożył podmiot nie będący stroną postępowania

2. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; zm.: Dz. U. z 2020 r. poz. 695.) poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydatne rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym oraz nie wskazano przyczyn zasadności nieprzeprowadzenia przez organ II instancji ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego,

3. art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczanie korespondencji w sprawie takiej jak decyzje wydane w I i II instancji ustanowionym przez Skarżącą pełnomocnikom na wskazane przez nich adresy do korespondencji a przez to pozbawienie jej możliwości czynnego udziału w sprawie

4. art. 15 k.p.a. bowiem organ odwoławczy ograniczył się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji a był zobowiązany zgodnie z treścią tego przepisu ponowne rozstrzygnąć sprawę;

5. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z uwagi na brak właściwego wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, brak wyjaśnienia w uzasadnieniu prawnym decyzji, w jakim zakresie sprawa nie została wyjaśniona i dlaczego wyjaśnienie tego zakresu ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie wyjaśnienie jakie są podstawy do kontynuowanie tego postępowania w sytuacji, gdy zainstalowane urządzenia które zostały objęte zakresem przedmiotowym tego postępowania określonym m.in. w zawiadomieniu o jego wszczęciu mieściły się w zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objętym art. 29 ust. 2 pkt 15) Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.)

6. art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, m.in. nieuwzględnienie, iż w aktach sprawy są dowody jak np. protokół z oględzin z dnia [...] roku czy inwentaryzacja robót wystarczające, aby stwierdzić jego bezprzedmiotowość, nie ustalenie jakie roboty budowlane i kiedy były dokonywane a także a tym samym nie działanie przez organ II instancji na podstawie przepisów prawa oraz w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;

7. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy wyrażającej się w nieuwzględnieniu przez organ II instancji dowodu w postaci oględzin miejsca wykonania robót budowlanych dokonanych w dniu [...] roku oraz dokumentu zawierającego powykonawczą inwentaryzację robót, z którego wynika, że roboty dotyczące urządzeń których instalacja była podstawą wszczęcia niniejszego postępowania ograniczały się do zakresu opisanego w treści ww. art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b.;

8. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia;

9. art. 6 k.p.a. poprzez niedziałanie na podstawie przepisów prawa co wyrażało się wskazaniu, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy niezgodnie z treścią obowiązującego prawa;

10. art. 105 § 1 k.p.a., gdyż wobec bezprzedmiotowości postępowania organ odwoławczy winien był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Inwestor wniósł jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, jednocześnie wnosząc o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Skarga nie mogła odnieść skutku, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a tylko pod względem zgodności z prawem podlega sądowej kontroli. Kontrola ta sprowadza się do oceny czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz.2325). Przy czym, jak głosi art. 134 tej ustawy, sądy te oceniają także legalność zaskarżonych aktów z urzędu, niezależnie od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze.

Przeprowadzona w tych ramach kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono trafne, zaś zarzuty skargi chybione, co przy braku uzasadnionych podstaw branych pod rozwagę z urzędu, nie pozwalało na jego wzruszenie. Przedmiotem analizy w niniejszej sprawie jest w zasadzie kwestia zagadnienia procesowego, sprowadzającego się do badania trafności uchylenia zapadłego w tej materii postanowienia przed organem pierwszej instancji.

W przedmiotowej sprawie istotą sporu jest ustalenie, czy organ wydając postanowienie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., prawidłowo zastosował przepisy ustawy, uchylając zaskarżone postanowienie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...]r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Organ II instancji w decyzji wskazał, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy nadbudowana część budynku stanowi element stacji, czy też powstała wcześniej i stanowi część budynku, na którym zamontowano stację bazową. Wątpliwości organu wzbudził sposób określenia wysokości zamontowanych w ramach budowy stacji konstrukcji wsporczych, bowiem z przedłożonej do akt inwentaryzacji nie wynika bezpośrednio wysokość stacji. Organ wskazał też że nie można bez wcześniejszego ustalenia, jak wysokość ta powinna być określana wskazać, czy nadbudowa stanowi część stacji. Dotyczy to również ewentualnego potwierdzenia, czy znajdują się w niej instalacje związane ze stacją bazową, czy też z budynkiem. Organ jednocześnie podkreślił, że z akt sprawy wynika, że w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała stacja bazowa. Potwierdza to przedłożona przez inwestora m. in zgłoszenie eksploatacji instalacji, kopia oświadczenia kierownika budowy oraz protokół z czynności kontrolnych. Okolicznością, która budzi wątpliwości w ocenie organu jest kwestia prawidłowej kwalifikacji przedmiotowej stacji bazowej i rozstrzygnięcia, czy stanowi ona samodzielny obiekt budowlany, czy też rodzaj urządzenia bądź instalacji.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że organ II instancji prawidłowo wskazał organowi I instancji jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a które jednoznacznie formułują obowiązujące przepisy. Kwestią zasadniczą jest tutaj ustalenie, czy przedmiotowy obiekt stanowi samodzielny obiektu budowlany, czy też jest to rodzaj urządzenia, instalacji. Zgodnie z treścią art. 29 ust 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu z daty orzekania), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych przez stronę skarżącą w sprzeciwie, należy zauważyć, że nietrafiony jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ze względu na fakt, że w postępowaniu administracyjnym wnioskiem z dnia 28 marca 2019 r., Stowarzyszenie, działając na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., złożyło wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna uczestniczy w takim postępowaniu na prawach strony, zatem w następstwie posiada uprawnienie do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia I instancji.

Również nietrafione są zarzuty odnośnie naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., 8 § 1 k.p.a., bowiem organ prawidłowo przeprowadził postępowanie odwoławcze i wskazał w jakim zakresie należy przeprowadzić postępowanie uzupełniające. Podobnie nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 6 k.p.a. oraz 12 § 1 k.p.a., gdyż organ wyjaśnił na czym polegały uchybienia po stronie organu I instancji, przy czym nie naruszył w tym zakresie zasady szybkości postępowania.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.