Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 8 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2011 roku sygn. akt VII SA/Wa 1692/10 w sprawie ze skargi W.O. i M.O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.O. i M.O. (dalej jako "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2009 r.

Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim prowadził postępowanie w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...]. Przedmiotowe roboty budowlane były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej od 1992 r., natomiast – jak wynika z akt sprawy – postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte i było prowadzone od 1996 r.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim – w trybie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane") – nałożył na E. i R.Z. (właścicieli przedmiotowego budynku – dalej jako "inwestorzy"), obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy zaświadczenia Burmistrza Grodziska Mazowieckiego o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością nr [...] obr. [...] przy ul. [...].

Inwestor przedłożył dokumenty w dniu 23 kwietnia 2007 r. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim decyzją z [...] kwietnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz zezwolił na wznowienie robót budowlanych związanych z doprowadzeniem budynku do stanu zgodnego z prawem.

Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim z dnia [...] kwietnia 2008 r. Jednocześnie na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał E. i R.Z. rozbiórkę dokonanej rozbudowy i nadbudowy budynku.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy nie przedłożyli kompletnej dokumentacji umożliwiającej legalizację spornej inwestycji, gdyż nie złożyli oświadczenia o prawie do dysponowania sąsiednią działką nr ewid. [...] (własność skarżących) na cele budowlane, która to działka została częściowo zabudowana w wyniku zrealizowanej przez nich rozbudowy. Brak takiego oświadczenia – jak wskazał organ odwoławczy – wypełnia dyspozycję art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i powoduje konieczność orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy.

Od decyzji tej inwestorzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 989/09.

Pismem z 12 stycznia 2010 r. Inwestorzy zwrócili się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2009 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru stwierdził nieważność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2009 r. Wskazał, że decyzja ta została wydana w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, natomiast poprzedzająca ją decyzja organu I instancji na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, bowiem tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że kwestia dotycząca braku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], na której znajduje się część spornej inwestycji może stać się bezprzedmiotowa, gdyż przedłożony przez inwestora projekt zamienny przewiduje konieczność rozbiórki istniejącej części budynku ze ścianą szczytową w części działki nr [...]

Organ zauważył również, że z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 85/04 (wydanego wcześniej w niniejszej sprawie) wynika, że "prace budowlane prowadzone były od 1992 roku do 1995 (włącznie)". Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim decyzją z [...] kwietnia 2008 r., po zatwierdzeniu projektu budowlanego udziela pozwolenia na wznowienie robót, które zostały zakończone. Powyższe – zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – oznacza, że istnieją niejasności co do zakończenia przedmiotowych robót, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie nie wyjaśnił tej kwestii. Jest ona zaś szczególnie istotna, bowiem w razie uznania, że roboty zakończono jednak w 1995 r., kwestia sankcji związanych z samowolą budowlaną w stosunku do obiektów budowlanych, w przypadku których pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., powinna być oceniana na podstawie przepisu art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.

Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez skarżących we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ wskazał, że złożony przez inwestorów projekt budowlany przewiduje konieczność rozbiórki istniejącej części budynku ze ścianą szczytową w części działki nr ewid. [...]. Wskazał też, że kwestia, czy zatwierdzony projekt zamienny spełnia wymagania przewidziane przepisami prawa, w tym, czy inwestycja w określonym w nim kształcie jest dopuszczalna w świetle m.in. ustaleń planu miejscowego, może być przedmiotem ponownej analizy w trakcie postępowania odwoławczego przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Warszawie, gdyż skutkiem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ostatecznie stwierdzającej nieważność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2009 r. będzie konieczność ponownego rozpatrzenia przez ten organ odwołania od decyzji organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Ponadto organ stwierdził, że pozostałe zarzuty wniosku nie mają wpływu na zmianę stanowiska zajętego w przedmiotowej sprawie, gdyż znaczna ich część wykracza poza przedmiot zaskarżenia.

Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było stwierdzenie, że decyzja ta w sposób rażący narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd I instancji podkreślił, że decyzja organu I instancji podjęta została po tym, jak inwestorzy wykonali postanowienie tego organu wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zawierające obowiązek dostarczenia odpowiedniej dokumentacji oraz uiścili opłatę legalizacyjną orzeczoną postanowieniem tego organu wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że inwestorzy nie wykonali nałożonego na nich obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji, bowiem nie złożyli oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczącego działki nr ewid. [...], a to oznacza, iż wypełniona została dyspozycja art. 48 ust. 4 i należało orzec o rozbiórce (bo nie było podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego).

Sąd I instancji podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podkreślił, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest bowiem zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi natomiast do zmiany tożsamości sprawy. To zaś oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu I instancji, orzekając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 tego artykułu, zamiast na gruncie art. 49 Prawa budowlanego, organ odwoławczy zmienił przedmiot sprawy, zmienił bowiem podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, czym naruszył w sposób rażący art. 15 k.p.a. i w efekcie również art. 138 § 1 pkt 2 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że dla ważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie może mieć żadnego wpływu fakt, iż inwestorzy wykonali obowiązek dostarczenia żądanej przez nich dokumentacji po terminie. Sąd I instancji wyjaśnił, że okoliczność ta faktycznie miała miejsce, niemniej dokumentacja niezbędna do legalizacji samowoli budowlanej została przez inwestorów złożona. Sąd I instancji podkreślił, że organ nadzoru budowlanego powinien w obowiązującym stanie prawnym – jeżeli jest to tylko możliwe – dążyć do legalizacji samowoli budowlanej.

Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że inwestorzy przedłożyli m.in. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działki nr ewid. [...] oraz projekt budowlany przewidujący rozbiórkę istniejącej części budynku ze ścianą szczytową w części działki nr ewid. [...], a to oznacza, że nie było konieczne złożenie przez inwestorów oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczącego działki o nr ewid. [...] (stanowiącej własność skarżących).

Ponadto, nie można, w ocenie Sądu I instancji, podzielić skargi w części wskazującej na to, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nakazującą rozbiórkę, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonał wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 85/04. Wyrok ten zapadł w sprawie dotyczącej nielegalnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] i częściowo na działce o nr ewid. [...]. Wyrokiem tym Sąd przesądził, że sprawę należy rozstrzygnąć w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz, że należy zastosować tryb uregulowany w art. 48 Prawa budowlanego. Sąd jedynie zaznaczył, że należy ustalić zakres wykonanych samowolnie robót budowlanych, ich zgodność z warunkami technicznymi, szczególnie w zakresie usytuowania obiektu rozbudowanego, tak w stosunku do granicy z działką skarżącej, jak i pozostałych sąsiadów. Dopiero w przypadku braku możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych Sąd zalecił, aby ewentualną rozbiórką objąć wszystkie samowolnie zrealizowane prace.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.

1) Zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48 ustawy Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, że organ odwoławczy zmienił przedmiot sprawy, bowiem zmienił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia czym naruszył w sposób rażący art. 15 k.p.a. i w efekcie również art. 138 § 1 pkt 2 tej ustawy.

2) Zarzucili ponadto naruszenie przepisów postępowania tj. art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.), bowiem sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona w zakresie, czy faktycznie nastąpiło wydanie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących, Sąd I instancji nie odniósł się do argumentów podniesionych w skardze.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne (art. 188 p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze należy stwierdzić, że w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym weryfikacji decyzji ostatecznej, czyli w tej sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, właściwy organ orzeka tylko w zakresie wystąpienia jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej właściwy organ bada tylko czy decyzja ostateczna zawiera wady, materialnoprawne, które pozwalają na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Po drugie, wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że decyzja organu I instancji została wydana w sytuacji prawnej i faktycznej, w której inwestorzy wykonali postanowienie tego organu wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, które zawierało obowiązek dostarczenia odpowiedniej dokumentacji oraz uiścili opłatę legalizacyjna orzeczoną postanowieniem tego organu wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast organ II instancji czyli Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że inwestorzy nie wykonali nałożonego na nich obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji, ponieważ nie złożyli oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczącego działki nr ewid. [...], czyli nie została wypełniona dyspozycja art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i stąd należało orzec o rozbiórce, gdyż nie było podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy, tj. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z ust. 4 tego przepisu, zamiast na podstawie art. 49 Prawa budowlanego, zmienił w istocie przedmiot sprawy, ponieważ właśnie zmienił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, czyli w sposób rażący naruszył art. 15 k.p.a. jak i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto skład orzekający w tej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 664/05, Lex nr 198350. Wynika z niego, że jeżeli organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) to nie może rozstrzygać na podstawie innego przepisu prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji. W przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego, czyli decyzja tak wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP).

W przedmiotowej sprawie oznacza to więc, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama sprawa w zakresie podmiotowym i przedmiotowym. Ponadto zakres rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest właśnie zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi bowiem do zmiany tożsamości sprawy, co powoduje naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, czyli stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po trzecie, w tym stanie prawnym i faktycznym chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 113 § 1 ustawy p.p.s.a., ponieważ przedmiotowa sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Należy także przypomnieć, że Sąd I instancji nie prowadzi postępowania dowodowego tylko kontroluje jego ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Ponadto w postępowaniu nadzwyczajnym takim jak stwierdzenie nieważności decyzji organ prowadzący postępowanie nie przeprowadza uzupełniającego postępowania dowodowego, ponieważ rozstrzyga sprawę tylko w ramach oceny prawnej, czy wystąpiła jedna z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności danej decyzji ostatecznej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.