Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji oddala skargę.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego P. nieruchomością położoną w S. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2001 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w S. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nabycie własności budynku mieszkalnego położonego na tym gruncie.

Wnioskiem z dnia 22 maja 2008 r. J. G. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Rozpoznając sprawę, na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. z uwagi na to, że J. G. nie posiada przymiotu strony.

Następnie pismem z dnia 15 maja 2008 r. J. G. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpoznaniu ww. wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy własną decyzję uznając, że wnioskodawca, będący najemcą lokalu, nie posiada żadnych praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości lub jej części, a opłacanie podatku nie jest równoznaczne z posiadaniem praw rzeczowych. A zatem nie ma on interesu prawnego do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności powołanej decyzji uwłaszczeniowej.

Organ odwoławczy powołał art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543), stosownie do którego uwłaszczenie odnosi się do stanu prawnego istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. i dotyczy państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej posiadających w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklatoryjnej i oznacza przekształcenie istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntów oraz prawo własności budynków, innych urządzeń i lokali. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich (art. 200 ust. 4 powołanej wyżej ustawy).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności może natomiast wystąpić tylko strona, a stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.).

Z ustaleń Ministra wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Prawo zarządu przysługiwało P. (dawnemu Przedsiębiorstwu [...] działającemu w ramach P.) na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] grudnia 1968 r. nr [...]. Organ Odwoławczy podniósł, że J. G. wskazał, że nabył prawo do nabycia własności lokalu mieszkalnego na podstawie umowy cywilnoprawnej z dnia 12 grudnia 1997 r. zawartej pomiędzy Przedsiębiorstwem [...], a nim - lokatorem budynku mieszczącym się przy ul. [...] i podkreślił również fakt obciążenia podatkiem od nieruchomości. Nadto organ podkreślił, że z ww. umowy nie wynika jednak, iż wnioskodawca był właścicielem lokalu. Umowa ta nie ustanawia praw rzeczowych do lokalu lub do nieruchomości i nie została ona zawarta w formie aktu notarialnego. Minister wskazał ponadto, że opłaty z tytułu podatku od nieruchomości nie przesądzają o prawie własności czy innych prawach rzeczowych, a w trybie przepisów uwłaszczeniowych nie dokonuje się rozliczeń wierzytelności pomiędzy zainteresowanymi.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący, wskazał, że posiada interes prawny w domaganiu się uchylenia decyzji Wojewody [...] i dokończeniu prywatyzacji mieszkań przez Gminę Miasto S., zgodnie z ustaleniami tak Likwidatora Przedsiębiorstwa [...], jak i ze względu na przekazanie tej nieruchomości Miastu. Skarżący dodał, że jest zainteresowany dokończeniem sprzedaży - wydaniem aktu notarialnego przez Gminę Miasta S., a nie wynajmem zajmowanego lokalu.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a).

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa. Stanowisko organu, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej jest prawidłowe.

Zauważyć należy, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację decyzji i postanowień. Oznacza to, że postępowanie w tym przedmiocie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, decyzji administracyjnych dotkniętych wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi więc wyjątek od zasady stabilności decyzji, a tym samym wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W myśl natomiast art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zwrócić uwagę trzeba, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a. (tj. wszczęcia postępowania), ponieważ przed wszczęciem postępowania (postępowania wstępne) organ przeprowadza analizę dopuszczalności jego podjęcia, która kończy się postanowieniem o wszczęciu postępowania, bądź też decyzją o odmowie jego wszczęcia. W ramach powołanego postępowania wstępnego organ bada między innymi legitymację osoby wnoszącej o stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu.

Zarzuty skarżącego zmierzają do wykazania, iż decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. przedsiębiorstwo P. zostało uwłaszczone z naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu, aby zarzuty te mogły być merytorycznie rozpatrzone, skarżący musiałby wykazać, że jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, treścią pojęcia "interes prawny" jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie jednostce przez przepis prawa korzyści, które może realizować w postępowaniu administracyjnym poprzez wydanie decyzji administracyjnej. J. G. nie posiada żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Tytułem takim nie jest również, wbrew temu co twierdzi skarżący, umowa cywilnoprawna z dnia 12 grudnia 1997 r. zawarta pomiędzy Przedsiębiorstwem [...] działającemu w ramach P., a nim - będącym jedynie najemcą przedmiotowej nieruchomości. Umowa ta nie spełnia warunku, że przeniesienie własności nieruchomości następuje wyłącznie w formie przewidzianej przepisami kodeksu cywilnego tj. na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Dotyczy ona w szczególności nabycia przez osoby fizyczne praw wierzytelności z tytułu remontów.

Należy również stwierdzić, iż tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony ( wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 2403/99 ), natomiast interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej ( wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1994 r. SA/Wr 1124/94 ).

Zdaniem Sądu należy uznać za słuszne stanowisko organu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. nr [...] wydana została na podstawie przepisu prawa materialnego art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543), według którego nabycie prawa użytkowania wieczystego następuje z mocy samego prawa, a wydawana w tym przedmiocie decyzja administracyjna ma charakter deklatoryjny. Wynika stąd, że przedmiotem uwłaszczenia może być tylko osoba prawna (lub jej następca prawny) mogąca udokumentować, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt Skarbu Państwa był w jej zarządzie i tylko ona jest stroną w postępowaniu uwłaszczeniowym prowadzonym na gruncie powołanej ustawy i ma legitymację do udziału w tym postępowaniu, jak i do żądania wznowienia tego postępowania. Zatem legitymację do stwierdzenia nieważności tej decyzji mają tylko te osoby prawne, których w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy postępowanie i które są adresatem kończącej postępowanie decyzji. Inne podmioty nie mogą uczestniczyć w tym postępowaniu uwłaszczeniowym i żądać stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem ustawa nie reguluje ich sytuacji.

Potwierdzeniem faktu, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowej osoby prawnej P., jest decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] grudnia 1968 r. nr [...] o przekazaniu w użytkowanie Przedsiębiorstwu [...] nr [...] w P. nieruchomości położonej w S. przy ulicy [...] oraz protokół zdawczo - odbiorczy z przekazania tej nieruchomości.

Postępowanie uwłaszczeniowe nie dotyczy natomiast innych podmiotów, nawet wówczas, gdy są płatnikami podatku od uwłaszczonej nieruchomości. Mają one wówczas jedynie interes faktyczny, nie objęty dyspozycją art. 28 k.p.a.

Wyjątkiem od tej reguły są wnioski złożone przez byłych właścicieli uwłaszczonych nieruchomości, bowiem jak wynika z art. 200 ust. 4 wyżej cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwłaszczenie państwowych osób prawnych nie może naruszać praw osób trzecich.

Skarżący jak wynika z akt sprawy, nie jest byłym właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie zostało naruszone prawo osób trzecich w niniejszej sprawie. Nie posiada również dokumentu wskazującego, że w dniu 5 grudnia 1990 r. miał tytuł prawny do niniejszej nieruchomości, a więc nie mógł być uczestnikiem postępowania uwłaszczeniowego na tej nieruchomości P. Krąg osób zakreśla przepis materialny - art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i z tego względu skarżący jako osoba w nim nie wymieniona, nie będąc też osobą trzecią, której prawa rzeczowe zostały naruszone nie jest legitymowana do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.