Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością 740 (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania A Spółki z o.o. w Warszawie od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 29 czerwca 2010 r., [...], odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], na działce nr ewid. [...]/10, położonej przy ul. S. [...] w L. – utrzymało tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż Prezydent Miasta L., po rozpoznaniu wniosku A Spółki z o.o. z dnia 16 lutego 2010 r., powołaną na wstępie decyzją odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ pierwszej instancji wskazał, iż z przedłożonej przez wnioskodawcę "Kwalifikacji przedsięwzięcia..." wynika, że projektowana stacja bazowa nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zdaniem Prezydenta planowana inwestycja nie uwzględnia jednak wymagań, określonych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uzasadnia odmowę wydania decyzji lokalizacyjnej. Wnioskowane przedsięwzięcie, polegające na budowie wieży rurowej o wysokości 30 m wraz z zespołem anten nadawczo-odbiorczych, będzie odbiegać od sąsiedniej zabudowy gabarytami i formą architektoniczną, stanowiąc tym samym element obcy stylistycznie i funkcjonalnie w terenie. Lokalizacja wskazanej inwestycji w przestrzeni zabudowanej niskimi budynkami mogłaby stanowić dysonans z gabarytami i charakterem istniejącej zabudowy nie tylko w pobliżu samej stacji, lecz również w znacznej odległości od niej.

Organ odwoławczy podkreślił, iż nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji co do braku podstaw do zaliczenia planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym co do braku podstaw do wymagania inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Uzasadniając to stanowisko Prezydent Miasta L. oparł się jedynie na dwóch parametrach, to jest: równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz odległości środka elektrycznego tej anteny wyznaczonej dla miejsc dostępnych dla ludzi wzdłuż głównej wiązki promieniowania anteny, jak i pochylenia tej wiązki. Organ ten nie uwzględnił zaś przepisu art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego o ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który nakazuje powiązanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie tylko z rodzajem i charakterystyką przedsięwzięcia, lecz również m.in. z usytuowaniem przedsięwzięcia, z uwzględnieniem istniejącego użytkowania terenu, w tym gęstości zaludnienia, zasięgu oddziaływania, walorów krajobrazowych i przyrodniczych.

Okoliczności tych nie wziął pod uwagę organ pierwszej instancji, a więc nie miał on podstaw do stwierdzenia braku obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania planowanej stacji bazowej na środowisko. Uchybienia te, w ocenie Kolegium, nie miały jednak wpływu na wynik sprawy prawidłowo zakończonej wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji planowanej stacji bazowej.

W ocenie Kolegium prawidłowe było stanowisko organu pierwszej instancji, iż projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej narusza wymogi ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe terenu, na którym ma być zrealizowana, co stanowi podstawę odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej. Organ podkreślił, iż wbrew twierdzeniom wnioskodawcy przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma znaczenie nie tylko dla uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz również dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i może stanowić podstawę do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ odwoławczy stwierdził również, że realizacja przedmiotowej stacji bazowej, jak wynika ze sprzeciwów okolicznych mieszkańców, zakłócałaby ich prawo do spokojnego, niczym niezakłóconego zamieszkiwania w relatywnie przyjaznym środowisku naturalnym. Z analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu sporządzonej przez organ pierwszej instancji wynika zaś, że w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, niezabudowane działki budowlane [...], a także rondo u zbiegu ulic W. i S. w L.

Ponadto fakt zaliczenia telefonii komórkowej do celów publicznych w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przesądza, zdaniem Kolegium, iż stacje bazowe telefonii komórkowej nie wywierają negatywnego wpływu na środowisko oraz zdrowie i mienie ludzi.

W ocenie organu odwoławczego dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszenia "B", mimo iż nastąpiło z naruszeniem art. 53 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie miało wpływu na wynik sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła A Spółka z o.o. w W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 53 ust. 3-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego o ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego,

2) art. 59 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego o ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzez przyjęcie, że wymagane jest uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

3) art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji odmownej, mimo że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi,

4) art. 107 § 1-3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego,

5) art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., poprzez nienależytą interpretację materiału dowodowego,

6) art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasad postępowania wynikających z tych przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 29 czerwca 2010 r., nr [...], odmawiającą skarżącej Spółce ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], na działce nr ewid. [...]/10, położonej przy ul. S. [...] w L.

Zdaniem Kolegium podstawę do wydania decyzji odmownej w niniejszej sprawie daje po pierwsze stwierdzenie, że wnioskodawca, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem, po drugie fakt, iż przedsięwzięcie to narusza wymogi ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe, po trzecie zaś uzasadnione protesty mieszkańców sąsiednich nieruchomości, wywołane zamiarem realizacji tej inwestycji.

Stanowisko to jest nieuzasadnione.

Należy wskazać przede wszystkim, co zasadnie podnosi strona skarżąca, iż w myśl art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z przepisu tego wynika zatem, iż decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, a jej odmowa może być uzasadniona wyłącznie niezgodnością projektowanej inwestycji z przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Organ administracji odmawiając wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy winien więc wskazać przepis prawa, który zostałby naruszony w przypadku realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem.

Organy administracji orzekające w sprawie takiego przepisu nie wskazały.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na podstawi art. 60 powołanej ustawy, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia.

W dacie orzekania przez organy obu instancji obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), które – na podstawie art. 173 ust. 1 powołanej ustawy – utraciły moc w dniu 15 listopada 2010 r.

W świetle § 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (co oznacza "przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r.) uznano m.in. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:

- nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (lit. "a"),

- nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (lit. "b").

W myśl zaś § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (to jest "przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko" w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r.) uznano w szczególności instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:

- nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (lit. "e"),

- nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (lit. "f").

Z załączonego do wniosku dokumentu o nazwie "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych z wyłączeniem radiolinii...", sporządzonego w styczniu 2010 r. przez mgr inż. U. K. specjalistę systemów ochrony atmosfery, wynika, że wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo projektowanej (dla planowanej stacji bazowej) anteny trzysektorowej A, B, C, G, H i I zawiera się w przedziale 2000 – 5000 W. Z wyliczeń oraz rysunków przedstawionych w tym dokumencie wynika, że dla azymutów 0°, 120° i 240° - zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0°, jak i maksymalnych pochyleń wiązek 8° - w odległości 150 m od środka elektrycznego anten na kierunku głównej wiązki promieniowania nie występują miejsca dostępne dla ludności (s. 9 "kwalifikacji..."). W związku z tym, w konkluzji tej opinii stwierdzono, że projektowana stacja nie zalicza się do przedsięwzięć, które na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia, wymagają lub mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (s. 10 "kwalifikacji...").

Z powyższego wynika, że planowana stacja bazowa nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym realizacja tej inwestycji, jak wynika z powołanego art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co trafnie podniosła skarżąca Spółka, nie zakwestionowało ustaleń zawartych w opisanym wyżej dokumencie, a mimo to stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie należało dokonać oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Organ odwoławczy naruszył tym samym nie tylko powołane przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., ale również przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zobowiązujące ten organ do wnikliwej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów.

W myśl art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe.

Nie ulega wątpliwości, iż powołany przepis ma znaczenie zarówno przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i - w przypadku braku tego planu - przy określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to jest decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy.

W świetle powołanego wyżej art. 56 zd. 2 ustawy, który obowiązywał w dacie orzekania przez organ odwoławczy, "przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego".

Należy podkreślić, iż w orzeczeniach sądów administracyjnych, jakie zapadały jeszcze zmianą wskazanego przepisu art. 56, która polegała na dodaniu zdania drugiego, ugruntowany został pogląd, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy, w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja lokalizacyjna jest aktem stosowania prawa i organ nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 16 lutego 2010 r., II OSK 1862/08, Lex nr 597414 i z dnia 29 styczni 2010 r., II OSK 220/09, Lex nr 597497).

Wobec zmiany powołanego przepisu, jaka nastąpiła w toku postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, za całkowicie bezzasadne należy uznać rozstrzygnięcie Kolegium, które utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzieliło stanowisko tego organu, że podstawą odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej jest naruszenie przez planowane przedsięwzięcie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).

Wskazać należy również, iż jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 października 2008 r. (II SA/Kr 694/08, LexPolonica nr 1988844), "z samej technicznej istoty urządzenia, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, wyposażona w anteny nadawcze i odbiorcze, wynika konieczność wykonania jej na odpowiednio wysokim maszcie, który musi znacząco przewyższać istniejącą zabudowę. [...] Maszt anteny stacji zawsze będzie górował nad terenem lub okoliczną zabudową, zawsze zatem wprowadzi jakąś dysharmonię w istniejący sposób zagospodarowania obszaru. Jednak sama ta okoliczność nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej".

W ocenie Sądu nie ulega również wątpliwości, iż podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji planowanej stacji bazowej nie mogły stanowić protesty mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Ponownie należy podkreślić, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter związany. Możliwość oparcia przez organ administracji decyzji odmownej na braku aprobaty społecznej czyniłaby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego (wyrok z dnia 4 stycznia 2011 r., II SA/Go 743/10, niepubl.).

Organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji naruszył nie tylko powołane przepisy, lecz również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie było bowiem podstaw do wydania takiej decyzji.

Wobec wskazanych wyżej uchybień Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając sprawę ponownie organ drugiej instancji uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Organ ten odniesie się również wyczerpująco do wszystkich zarzutów podnoszonych w toku postępowania zarówno przez skarżącą Spółkę, jak i pozostałe strony.

Uzasadnienie decyzji organów obu instancji winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a., stanowiącego, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.