Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 lipca 2025 r. sygn. akt II SAB/Sz 93/25 w sprawie ze skargi Gminy Miasto S. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miasto S. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej "WSA w Szczecinie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Sz 93/25, oddalił skargę Gminy Miasto S. (dalej "skarżąca") na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "organ", "Dyrektor Zarządu") w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 6 lutego 2025 r. skarżąca zwróciła się do Dyrektora Zarządu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego obejmującego usługę wodną polegającą na odprowadzeniu wód opadowych i roztopowych pochodzących z rejonu ul. [...] (działka nr [...] obręb [...]) w S., wylotem oznaczonym jako [...] w [...].

Wezwaniem z dnia 11 lutego 2025 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w tym do: 1) poprawnego wskazania wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie, 2) jednoznacznego określenia i sprecyzowania żądania we wniosku, tj. wskazania odbiornika odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, podania za pomocą numeru działki i nazwy obrębu ewidencyjnego miejsca, w którym realizowana będzie usługa wodna, podania lokalizacji wylotu [...] za pomocą informacji o nazwie obrębu ewidencyjnego wraz z numerem działki oraz współrzędnych w geodezyjnym układzie odniesienia PL-ETRF2000, 3) wskazania we wniosku pełnomocnika uprawnionego do reprezentowania wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie (jego imienia, nazwiska i adresu do korespondencji), 4) przedłożenia w oryginale lub urzędowo poświadczonej kopii dokumentu pełnomocnictwa, zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a., 5) przedłożenia operatu wodnoprawnego spełniającego wymagania określone w art. 409 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej "p.w."), z oznaczeniem daty jego wykonania w formie opisowej i graficznej, a także na informatycznych nośnikach danych jako dokument tekstowy, a część graficzną operatu w postaci plików typu rastrowego (PDF) lub plików w formacie wektorowych danych przestrzennych odwzorowanych w jednym z obowiązujących układów współrzędnych geodezyjnych, zgodnie z art. 407 ust. 2 pkt 1 p.w., 6) przedłożenia opisu prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającego określeń specjalistycznych, zgodnie z art. 407 ust. 2 pkt 1 p.w., 7) przedłożenia w oryginale lub urzędowo poświadczonej kopii decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz – w przypadku przedsięwzięć, dla których wydano decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa – załącznika graficznego określającego przewidywany teren, na którym realizowane będzie przedsięwzięcie oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, o ile dołączenie tego załącznika było wymagane przez przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 407 ust. 2 pkt 2 p.w., 8) przedłożenia w oryginale lub urzędowo poświadczonej kopii wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 407 ust. 2 pkt 3 p.w., 9) przedłożenia w oryginale lub urzędowo poświadczonej kopii wypisu z rejestru gruntów lub uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, zgodnie z art. 407 ust. 2 pkt 5 p.w. – w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie to zostało skarżącej doręczone w dniu 11 lutego 2025 r.

Pismami z dnia 18 lutego 2025 r. skarżąca częściowo uzupełniła wniosek i złożyła wyjaśnienia w sprawie oraz część wymaganych dokumentów. Jednocześnie skarżąca – wskazując, że sporządzenie operatu wodnoprawnego zostało zlecone i brak w tym zakresie zostanie uzupełniony niezwłocznie po jego otrzymaniu od wykonawcy – wniosła o zawieszenie postępowania.

Postanowieniem z dnia 20 lutego 2025 r. Dyrektor Zarządu odmówił zawieszenia postępowania na wniosek strony. Organ uznał, że skoro wniosek skarżącej zawierał braki formalne, to nie mógł on wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania. Zawieszeniu może ulec jedynie skutecznie wszczęte postępowanie. Jednocześnie pismem z tej samej daty (20 lutego 2025 r.) organ pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania argumentując, że nie uzupełniła ona wniosku w terminie wskazanym w wezwaniu – nie przedłożyła operatu wodnoprawnego. Organ podkreślił przy tym, że zakres wezwania (formalny oraz merytoryczny) został wyznaczony na podstawie przepisów p.w.

Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania oraz ponaglenie do organu wyższego stopnia, a następnie wystąpiła ze skargą na bezczynność do WSA w Szczecinie. W skardze skarżąca domagała się: 1) zobowiązania Dyrektora Zarządu w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności do rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, uchylenia postanowienia z dnia 20 lutego 2025 r. i zawieszenia postępowania na wniosek strony, 2) stwierdzenia bezczynności w przedmiotowej sprawie z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenia na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu wniósł o oddalenie skargi.

W dniu 3 lipca 2025 r. WSA w Szczecinie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył art. 407 ust. 1 i 2 p.w. i wskazał, że z przepisów tych wynika wprost, jakie załączniki powinny zostać do wniosku dołączone, a na pierwszym miejscu wśród wymaganych dokumentów wymieniony jest operat wodnoprawny spełniający wymagania, o których mowa w art. 409 p.w. Wniosek złożony przez skarżącą zawierał szereg braków, wskazanych w wezwaniu z dnia 11 lutego 2025 r., przy czym były to braki tego rodzaju, że uniemożliwiały nadanie wnioskowi biegu. Zdaniem Sądu instancji, organ trafnie uznał, że w takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 64 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji zauważył dalej, że stosowne wezwanie zostało do skarżącej pismem z dnia 11 lutego 2025 r. wystosowane i braki zostały uzupełnione – za wyjątkiem operatu wodnoprawnego. Jak wynika z art. 407 ust. 2 p.w., operat wodnoprawny, spełniający wymagania, o których mowa w art. 409, jest kluczowym dokumentem dla ubiegania się o pozwolenia wodnoprawne. Umożliwia on bowiem dokonanie wiarygodnej oceny celu i zakresu zamierzonego korzystania z wód, a także wszystkich elementów, które w operacie obligatoryjnie muszą się znaleźć. Skarżąca dokumentu tego nie przedłożyła, bowiem – jak wynika z jej wyjaśnień – go nie posiada, dopiero zleciła jego wykonanie. Zasadnie zatem organ uznał, że skarżąca nie uzupełniła braków formalnych wniosku w terminie, co stanowiło podstawę pozostawienia go bez rozpoznania.

W ocenie Sądu I instancji, powyższej oceny nie zmienia podnoszona przez skarżącą argumentacja odnosząca się do odmowy zawieszenia postępowania przez organ na jej wniosek. Z art. 98 § 1 k.p.a. wynika, że zawieszenie postępowania na wniosek ma charakter fakultatywny, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "może zawiesić". Wniosek o zawieszenie postępowania podlega ocenie organu, który może, ale nie musi postępowania zawiesić. Ponieważ o zawieszenie postępowania wystąpiła skarżąca, a innych stron postępowania na tym etapie nie ma – ocenie organu podlegało to, czy zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. W zakres tej oceny wchodzi, zdaniem Sądu I instancji, również i to, jaki wpływ ma zawieszenie postępowania na bieg terminów procesowych. Nie może bowiem strona ubiegać się o zawieszenie postępowania w celu wydłużenia terminów procesowych. Istotą postępowania administracyjnego jest szybkie i sprawne załatwianie spraw (art. 12 § 1 i 2 k.p.a.). Zasada szybkości została powiązana z terminami załatwienia spraw, o których mowa w art. 35 k.p.a., a organ prowadzący postępowanie ma obowiązek terminów tych przestrzegać, w przeciwnym razie naraża się na zarzut przewlekłości bądź bezczynności postępowania. Zawieszenie postępowania nie może i nie powinno być środkiem do przedłużania terminów procesowych. Sąd I instancji powołał się też na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2025 r., II OSK 2620/24, w świetle którego zawieszenie postępowania jest objęte uznaniem administracyjnym, bowiem przeciwne stanowisko prowadziłoby do wypaczenia idei terminów procesowych wynikających z k.p.a. W sytuacji gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, podstawową czynnością, do której zobligowany jest organ, jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tego braku, a konsekwencją jego nieusunięcia jest pozostawienie podania bez rozpoznania. W tych okolicznościach odmowa zawieszenia postępowania nie mogła mieć wpływu na ocenę zasadności pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania. Bez wątpienia bowiem wniosek ten był dotknięty brakiem formalnym, który nie został w terminie uzupełniony. Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje podnoszone w skardze wadliwe uzasadnienie i pouczenie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Skoro zaś organ prawidłowo pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania, to nie pozostaje bezczynny.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 3 lipca 2025 r. wywiodła skarżąca (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy – o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – tj. art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 98 §1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ mógł pozostawić pismem z dnia 20 lutego 2025 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wniosek skarżącej kasacyjnie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie w terminie 7 dni braku formalnego w zakresie przedłożenia operatu wodnoprawnego oraz odmówić postanowieniem z dnia 20 lutego 2025 r. zawieszenia postępowania w sprawie na wniosek skarżącej kasacyjnie z dnia 18 lutego 2025 r.;

2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy – o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na bezczynność Dyrektora Zarządu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie tej skargi jako niezasadnej oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała ustaleń Sądu I instancji co do samego zaistnienia braku formalnego wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego tudzież co do nieusunięcia tegoż braku w terminie wyznaczonym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się twierdzenia, że organ niejako przedwcześnie pozostawił wniosek bez rozpoznania, ponieważ powinien był – zgodnie z żądaniem skarżącej kasacyjnie – zawiesić postępowanie administracyjne i tym samym umożliwić konwalidację wniosku w terminie późniejszym. Zagadnienie, na które naprowadzają wspomniane zarzuty, było rozważane przez Naczelny Sąd Administracyjny – na tle analogicznych okoliczności faktycznych i prawnych – w szczególności w wyroku z dnia 12 grudnia 2024 r., II OSK 1783/24; w wyroku z dnia 25 lutego 2025 r., II OSK 2620/24, oraz w wyroku z dnia 29 kwietnia 2025 r., II OSK 3127/24. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zasadniczo podziela argumentację zaprezentowaną w powołanych wyrokach, toteż argumentacja przedstawiona dalej jest z nią w dużej mierze zbieżna.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.), natomiast datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a k.p.a.). W myśl art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych niż określone w art. 64 § 1 k.p.a. wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że: "Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania" (zob. np. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2025 r.). Z drugiej strony wskazuje się jednak, że: "Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a. pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co oznacza, że musi czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W przypadku kiedy wniosek nie spełnia tych wymagań, ww. termin należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi" (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2020 r., II OSK 56/20). "Przesądzenie w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, nie oznacza, iż wszczęcie postępowania w każdym przypadku następuje z mocy prawa. Innymi słowy, jedynie wniosek spełniający określone przepisami wymogi może wszcząć postępowanie" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2024 r., II GSK 1332/12).

W niniejszej sprawie powyższy dylemat interpretacyjny nie ma jednak zasadniczego znaczenia, bowiem Sąd I instancji – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – tak czy inaczej prawidłowo stwierdził, że – wobec nieusunięcia w czasie właściwym braku formalnego – zaistniały podstawy ku temu, aby organ pozostawił wniosek bez rozpoznania. Nie można przy tym podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie, jakoby organ był zobligowany do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. "Z brzmienia tego przepisu należy wnosić, że organ prowadzący postępowanie działa w tym zakresie w warunkach uznania administracyjnego. Świadczy o tym użyty w przytoczonym przepisie zwrot »może zawiesić«, wskazujący na uznaniowość zastosowania konstrukcji zawieszenia postępowania na wniosek strony (...). Przeciwne stanowisko, prowadziłoby do wypaczenia idei terminów procesowych wynikających z k.p.a., albowiem strona pragnąc wydłużyć te terminy mogłaby w takich przypadkach złożyć wniosek o zawieszenie postępowania, a organ nie mógłby tego wniosku nie uwzględnić" (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2025 r.). "Instytucja zawieszenia postępowania nie może służyć wydłużaniu terminu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych" (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2024 r.). Notabene, jeżeli przyjąć, że jedynie wniosek spełniający określone przepisami wymogi może wszcząć postępowanie, to zawieszenie postępowania w warunkach nieusunięcia braków formalnych wniosku (a takie warunki zachodzą w niniejszej sprawie) tym bardziej nie wchodzi w rachubę – jest ono wtedy a limine wykluczone; nie można bowiem zawiesić postępowania, które nie zostało wszczęte.

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, "na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a." Uchwała ta nie oznacza, że pozostawienie podania bez rozpoznania stało się samoistnym przedmiotem zaskarżenia – jest ono kontrolowane w ramach rozpoznania skargi na bezczynność. W takiej zaś skardze, aby osiągnąć zamierzony skutek, trzeba wykazać, że błędna ocena organu co do istnienia braku formalnego podania lub co do jego skutecznego usunięcia doprowadziła do stanu mającego znamiona bezczynności, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1). Tymczasem skarżąca kasacyjnie na tak rozumianą bezczynność w ogóle nie wskazywała w skardze ani nie wskazuje na nią w skardze kasacyjnej. Jest też rzeczą oczywistą, że do tak rozumianej bezczynności nie doszło, gdyż wobec niekompletności wniosku termin określony w art. 35 k.p.a. nawet nie rozpoczął biegu (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 25 listopada 2020 r.; por. też M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 476).

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne. Powołane w nich przepisy postępowania, w tym art. 64 § 2 k.p.a., art. 98 § 1 k.p.a., art. 151 p.p.s.a. – nie zostały naruszone. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.