drukuj    zapisz    Powrót do listy

6480, Dostęp do informacji publicznej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, Oddalono skargę, III SA/Gl 296/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-08-10, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA

III SA/Gl 296/20 - Wyrok WSA w Gliwicach

Data orzeczenia
2020-08-10 orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-05-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429 art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 130 art. 56 ust. 1 pkt 7
Ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 900 art. 70 par. 6 pkt 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Beata Kozicka, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...]r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania Krajowej Izby Doradców Podatkowych od decyzji Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno- Skarbowego w Katowicach o odmowie udostępnienia informacji publicznej z [...] r. o nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że pismem z 11 lipca 2019 r. Krajowa Izba Doradców Podatkowych wniosła o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej prowadzonych w latach 2015-2018 postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych poprzez wypełnienie przedłożonego przez nią załącznika i przedstawienie danych szczegółowych za lata 2015-2018 w zakresie:

1) Roku, w którym przypadał termin płatności zobowiązania podatkowego będącego przedmiotem toczącego się postępowania kontrolnego, które zostało zawieszone w skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego;

2) Rodzaju podatku (podatek dochodowy od osób fizycznych; podatek dochodowy od osób prawnych; podatek od towarów i usług; podatek akcyzowy; inne podatki);

3) Daty dziennej wszczęcia postępowania karnego skarbowego;

4) Etapu postępowania kontrolnego, na którym wszczęto postępowanie karne skarbowe (przed wydaniem decyzji w I instancji; między doręczeniem decyzji a wniesieniem odwołania; w trakcie postępowania odwoławczego);

5) Czy postawiono zarzuty w postępowaniu karnym skarbowym? - wskazanie daty dziennej postawienia zarzutów;

6) Wskazania kwoty uszczuplenia podatku w każdym przypadku postępowania karnego skarbowego, w którym postawiono zarzuty;

7) Czy postępowanie karne skarbowe na etapie postępowania przygotowawczego uległo zawieszeniu na podstawie art. 114a Kodeksu karnego skarbowego? - podanie daty zawieszenia oraz informacji na jakim etapie było postępowanie kontrolne w momencie zawieszenia postępowania karnego skarbowego;

8) Czy postępowanie karne skarbowe na etapie postępowania przygotowawczego uległo umorzeniu? - podanie daty umorzenia oraz informacji na jakim etapie było postępowanie kontrolne w momencie umorzenia postępowania karnego skarbowego;

9) Czy postępowanie karne skarbowe ciągle toczy się na etapie postępowania przygotowawczego?;

10) Czy postępowanie karne skarbowe przeniosło się na etap postępowania sądowego? - podanie daty wniesienia oraz rodzaju wniosku (akt oskarżenia, wniosek o dobrowolne poddanie się odpowiedzialności, wniosek o warunkowe umorzenie) do sądu;

11) Czy zapadł wyrok w postępowaniu karnym skarbowym? - wskazanie daty oraz rodzaju rozstrzygnięcia, np.: uniewinniający, skazujący, umarzający;

oraz danych ogólnych za lata 2015-2018 w zakresie:

1) Ilości postępowań kontrolnych z udziałem organu toczących się w 2016 r.?;

2) Ilości postępowań kontrolnych zostało wszczętych przez organ w 2016 r.?;

3) W ilu przypadkach postępowań kontrolnych toczących się z udziałem organu w 2016 r., postępowanie to dotyczyło zobowiązania podatkowego, którego termin przedawnienia upływał 31 grudnia 2016 r.;

4) W ilu przypadkach, o których mowa komórce D1 tabeli stanowiącej załącznik do wniosku o udostępnienie informacji publicznej wydano (do dnia odpowiedzi na wniosek) decyzję na etapie postępowania Il-instancyjnego (w przypadku, gdy decyzji Il-instancyjnych w toku postępowania kontrolnego było więcej niż jedna, proszę o podanie daty wydania pierwszej)?

- wskazanie daty wydania oraz rodzaju poszczególnych decyzji w oparciu o treść art. 233 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa;

5) W ilu przypadkach, o których mowa w komórce Dl tabeli stanowiącej załącznik do wniosku o udostępnienie informacji publicznej wszczęto postępowanie karne skarbowe po zakończeniu postępowania kontrolnego?;

6) Ile przypadków wszczętych postępowań karnych skarbowych w 2016 r. spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 O.p. i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie wygasło w całości przed upływem ustawowego (5-łetniego) terminu przedawnienia?;

7) W ilu przypadkach postępowań karnych skarbowych o których mowa w komórce G1 tabeli stanowiącej załącznik do wniosku o udostępnienie informacji publicznej w momencie ich wszczęcia zobowiązanie podatkowe, którego bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu, było przedmiotem toczącego się postępowania kontrolnego?;

8) W ilu przypadkach wskazanych w komórce H1 tabeli stanowiącej załącznik do wniosku o udostępnienie informacji publicznej termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, którego uszczuplenie bądź narażenie na uszczuplenie było powodem wszczęcia postępowania karnego skarbowego, upływał 31 grudnia 2016 r.?;

9) Dat decyzji II instancji według ich rodzaju (zgodnie z art. 233 O.p.), z wyszczególnieniem:

- art. 233 § 1 pkt 1 O.p.,

- art. 233 § 1 pkt 2 O.p.,

- art. 233 § 1 pkt 3 O.p.,

- art. 233 § 2 Op.

Wnioskodawca wskazał też, że przy udzielaniu odpowiedzi na pytania wskazane w załączniku, należy przyjąć, że pojęcie "postępowanie kontrolne" oznacza:

1) w odniesieniu do postępowań wszczętych przed dniem 1 marca 2017 r. - postępowanie kontrolne prowadzone przez Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej, a od 1 marca 2017 r. przez Naczelników Urzędów Celno-Skarbowych na podstawie art. 12 ustawy z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (t.j. Dz. U. z 2016 r., nr 720) w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego oraz postępowanie odwoławcze od decyzji wydanej przez organ kończącej postępowanie kontrolne w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego,

2) w odniesieniu do postępowań wszczętych po 1 marca 2017 r. - prowadzoną przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego kontrolę celno-skarbową w rozumieniu art. 54 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. z 2019 r., nr 768) oraz postępowanie podatkowe, o którym mowa w Dziale IV "Postępowanie podatkowe" ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego oraz postępowanie odwoławcze od decyzji wydanej przez organ kończącej postępowanie podatkowe.

W uzasadnieniu wniosku KIDP odnosząc się do swoich zadań statutowych, wskazała, że wnosi o udostępnienie informacji publicznej w celu dokonania analizy sposobu korzystania przez organy administracji publicznej z normy zawartej w art. 70 § 6 pkt 1 O.p. W szczególności intencją KIDP jest dokonanie analizy kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karnych skarbowych prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Wnioskodawca wskazał również, że chciałby zbadać jakie szczególne okoliczności czy warunki, prowadzą do podjęcia przez organy skarbowe decyzji o wszczęciu postępowania karnego skarbowego w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego.

Pismem z 30 lipca 2019 r. Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach poinformował wnioskodawcę, że informacje o których udostępnienie wnosi, mają charakter informacji przetworzonej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ich uzyskanie jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Organ powołując się na przepisy ww. ustawy, literaturę przedmiotu oraz stanowisko sądów administracyjnych, wskazał, że wnioskowana informacja stanowi informację nową jakościowo, której źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach, do której wytworzenia konieczne jest intelektualne zaangażowanie, kosztem dużych nakładów czasu i pracy w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. W związku z powyższym organ wezwał wnioskodawcę o wykazanie szczególnego interesu publicznego oraz wskazał, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do [...] r.

W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca wyjaśnił, że zbadanie praktyki organów skarbowych w zakresie instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych niewątpliwie leży w szczególnie istotnym interesie publicznym. Podniósł, że wnosi o udostępnienie ww. informacji w celu dokonania analizy sposobu i skali korzystania przez organy administracji publicznej z normy zawartej w art. 70 § 6 pkt 1 O.p. W szczególności, intencją KIDP jest dokonanie analizy, kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karnych skarbowych, prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Wnioskodawca stwierdził bowiem, że wieloletnie obserwacje praktyki działania organów skarbowych pokazują, że w wielu przypadkach dochodzi do wszczęcia postępowania karnego skarbowego w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego w ostatnim roku biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, pomimo, iż samo zjawisko wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych jest zjawiskiem wręcz marginalnym. W ocenie wnioskodawcy, gdyby okazało się że przepis art. 70 § 6 pkt 1 O.p. jest wykorzystywany instrumentalnie przez organy skarbowe wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia tuż przed jego upływem, taka praktyka działania - w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - byłaby niezgodna z Konstytucją.

W związku z powyższym wnioskodawca zażądał udostępnienia ww. informacji publicznej w celu zgromadzenia informacji na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 O.p. w praktyce organów podatkowych i możliwości zajęcia stanowiska bądź też wydania opinii w przedmiocie wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych. Ponadto biorąc pod uwagę swoje ustawowe i statutowe zadania, uprawnienia oraz jego organów, w szczególności w zakresie kierowania opinii i stanowisk do organów państwa odpowiedzialnych za kształtowanie polityki fiskalnej i stanowienia prawa, oraz w zakresie występowania w wnioskami o stwierdzenie zgodności ustaw z Konstytucją do Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawca stwierdził, że wniosek o udostępnienie przetworzonej informacji jest zasadny, celowy i jest szczególnie istotny dla interesu publicznego.

Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach decyzją z [...] r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówił udostępnienia informacji publicznych, których przekazaniem był zainteresowany wnioskodawca, który złożył od niej odwołanie wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z [...] r. o nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, z uwagi na fakt, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wniosek złożony w formie elektronicznej nie został bowiem opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym ani osobistym albo uwierzytelniony w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia jego pochodzenia.

W odpowiedzi na pismo Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach z 10 grudnia 2019 r. o nr [...] Krajowa Izba Doradców Podatkowych za pismem z 23 grudnia 2019 r. przesłała podpisany wniosek.

Organ I instancji wskazał, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do [...] r.

Decyzją z [...] r. o nr [...] Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zakres i układ przedstawienia wymaganych informacji określony we wniosku z 11 lipca 2019 r. sprawia, że chodzi w nim o informację publiczną przetworzoną, która wcześniej nie była udostępniana. Zebranie i przekazanie wnioskowanych informacji za lata 2015-2018, wymaga przeanalizowania dokumentacji wszystkich prowadzonych przez organ w danych okresach postępowań i stworzenia nowego dokumentu - opracowania, zawierającego żądane informacje. Podniósł ponadto, że w celu stworzenia nowej jakościowo informacji, w oparciu o kryteria wskazane przez wnioskodawcę, konieczne byłoby przeanalizowanie akt z postępowań kontrolnych oraz postępowań karnych skarbowych za lata 2015-2018 prowadzonych przez Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach, a także jednostek organizacyjnych, których zadania przejął Naczelnik Urzędu w wyniku restrukturyzacji administracji skarbowej z dniem 1 marca 2017 r. (tj. Dyrektora byłej Izby Celnej w Katowicach oraz Dyrektora byłego Urzędu Kontroli Skarbowej w Katowicach) - łącznie około kilku tysięcy tomów akt, powiązanie postępowań kontrolnych z postępowaniami karnymi skarbowymi, wyselekcjonowanie potrzebnych danych, dokonanie uszeregowania poszczególnych danych, zsumowanie, a następnie zakwalifikowanie w odniesieniu do poszczególnych podatków oraz żądanych przez wnioskodawcę zakresów. Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach wskazał, że w Śląskim Urzędzie Celno-Skarbowym w Katowicach prowadzone są rejestry komputerowe, obejmujące m. in. informacje o wydanych decyzjach i postanowieniach, jednakże ich zawartość zdecydowanie nie odpowiada zakresowi wymaganej przez wnioskodawcę informacji publicznej wskazanej we wniosku.

W dalszej części uzasadnienia organ zauważył, że w komórkach dochodzeniowo-śledczych Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach ewidencja spraw karnych skarbowych prowadzona jest elektronicznie w systemie ESKS. Dane, które zostają wpisane do systemu w momencie rejestracji wniosków dotyczą m.in. kwalifikacji prawnej, podmiotu (nazwa, adres), wstępnie wyliczonego uszczuplenia, okresu za jaki stwierdzono nieprawidłowości. W systemie rejestruje się zarówno sprawy podatkowe, jak i z zakresu cła. Organ wskazał, że rejestry obejmują sprawy z dawnego Urzędu Kontroli Skarbowej, ale są to wyłącznie sprawy, które były prowadzone do 1 marca 2017 r. Rejestr nie zawiera spraw, które były prowadzone lub dotyczyły lat styczeń 2015 - luty 2017 i przed dniem 1 marca 2017 r. zostały zakończone. Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach wskazał przykładowo, że w systemie ESKS w roku 2017 zarejestrowano ponad 1300 spraw, które dotyczyły dawnego Urzędu Kontroli Skarbowej w Katowicach, Izby Celnej w Katowicach, jak i Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach, a w roku 2018 - ponad 1500 spraw.

Organ wskazał również, że dokumentacja dotycząca danych za lata 2015-2018, która została wytworzona w komórkach organizacyjnych podległych Naczelnikowi Śląskiego Urzędu Celno- Skarbowego w Katowicach (kontrolne oraz dochodzeniowo-śledcze), jak i jednostkach organizacyjnych, których zadania przejął z dniem 1 marca 2017 r. (właściwość Dyrektora byłej Izby Celnej w Katowicach oraz Dyrektora byłego Urzędu Kontroli Skarbowej w Katowicach), po okresie przechowywania w komórkach organizacyjnych, w których została wytworzona, wraz z rejestrami prowadzonymi w formie papierowej została przekazana do archiwum Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (akta spraw postępowań karnych skarbowych - kat. archiwalna B15 dla lat 2015-2016 oraz B10 dla lat 2017 i młodszych).

Naczelnik powołując się na instrukcję kancelaryjną wskazał, że udostępnienie informacji archiwalnej i jej wykorzystywanie jest sformalizowane i wymaga złożenia stosownych wniosków. Wynikająca z zakresu żądanej informacji skala koniecznego do realizacji przedsięwzięcia związanego z jej udzieleniem sprowadza się do konieczności wypożyczenia ze składnicy akt i indywidualnego przeanalizowania znaczącej ilości akt spraw w celu dokonania wyodrębnienia spraw podatkowych, do których odnosi się art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej. Podniesiono, że referenci komórek organizacyjnych mogą pozyskać wyłącznie z akt papierowych informacje dotyczące daty wszczęcia postępowania kontrolnego (liczy się bowiem nie wydanie postanowienia o wszczęciu, ale data jego doręczenia), daty wydania decyzji (jej doręczenia), ustalenia czy było odwołanie od decyzji i w jaki sposób, a także w jakim terminie zostało rozpatrzone. Ponadto należałoby dokonać porównania dat zakończenia postępowań kontrolnych z datami wszczęcia postępowań karnych skarbowych. Natomiast dane, m.in. czy został i kiedy postawiony zarzut, z jakiego artykułu, za jakie uszczuplenie, w jakim podatku, czy postępowanie umorzono, zawieszono lub zakończono skierowaniem aktu oskarżenia do sądu, czy postępowanie sądowe toczy się wymaga zaczerpnięcia danych z systemu ESKS w różnych miejscach, następnie ich zestawienia i podsumowania.

Zdaniem Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach ww. argumenty jednoznacznie wskazują, że udostępnienie wnioskowanych informacji, mających charakter informacji przetworzonych, wymagałoby podjęcia przez organ takich działań organizacyjnych i angażowania sił i środków osobowych (tym bardziej, że znaczna część dokumentacji została już zarchiwizowana), które zakłóciłyby normalny tok działania organu i uniemożliwiłyby, w pewnych obszarach (dochodzeniowo-śledczych), prawidłowe wykonywanie jego statutowych zadań oraz terminowość ich realizacji.

W treści uzasadnienia organ wskazał ponadto, że wnioskodawca w toku postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie wskazał konkretnych informacji, które przesądzałyby o realnym wpływie żądanych informacji dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływie na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności, jak również nie wykazał swoich możliwości wykorzystania informacji dla dobra ogółu ani nie wyjaśnił w jaki konkretnie sposób zamierza wykorzystać informację dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego.

W konsekwencji Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach stwierdził, że KIDP nie przedstawił argumentów świadczących o tym, że uzyskanie informacji przetworzonej w zakresie wskazanym we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ponadto w przedmiotowej decyzji wskazano, że na zaistnienie po stronie wnioskodawcy szczególnego interesu publicznego nie wskazuje ani treść wniosku, ani też treść pisma z 9 sierpnia 2019 r., które stanowiło uzupełnienie ww. żądania. Tym samym Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach uznał, iż wnioskodawca nie wykazał, że kieruje się szczególnie istotnym interesem publicznym, który przemawia za wytworzeniem żądanej, przetworzonej informacji, a następnie jej udostępnieniem. W toku prowadzonego postępowania, interesu takiego nie ustalił także organ.

Następnie Krajowa Izba Doradców Podatkowych wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez uznanie, że wszystkie informacje objęte wnioskiem stanowią informację przetworzoną;

- art. 13 ust. 2 w zw. z 14 ust. 2 u.d.i.p. przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej niebędącej informacją przetworzoną z powodu braku systemu informatycznego umożliwiającego automatyczne wygenerowanie wnioskowanych zestawień bez powiadomienia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazania w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez uznanie, że w niniejszej sprawie nie wykazano istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego przygotowanie zbioru informacji, o które wniosła KIDP.

Uzasadniając wniesienie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. odwołujący się wskazał, że uznanie wszystkich żądanych informacji za informację przetworzoną z tego względu, że organ nie dysponuje systemem informatycznym pozwalającym na automatyczne wygenerowanie żądanych danych stanowi rażące naruszenie przepisów u.d.i.p. i ogranicza konstytucyjnie zagwarantowane prawo do informacji.

Ponadto - zdaniem odwołującego się - dokonanie pewnej selekcji czy zestawienia informacji prostych nie stanowi jeszcze o przetworzeniu informacji. Nawet gdyby jednak przyjąć za organem, iż jakaś część żądanych przez wnioskodawcę informacji spełnia kryteria informacji przetworzonej, to z pewnością nie można zastosować tego pojęcia do całości żądanych we wniosku informacji. Podniesiono, że w zasadzie wszystkie pytania znajdujące się w zakładkach "dane ogólne" za poszczególne lata w załączniku do wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowią podstawowe, niemalże statystyczne, informacje dotyczące działalności organu, których udostępnienie nie wymaga żadnego przetworzenia, a jedynie stanowi prostą, techniczno-materialną czynność. Nie można bowiem uznać, iż informacje dotyczące ilości prowadzonych przez organ postępowań w danym roku (i to niezbyt odległym, wniosek dotyczy danych za lata 2015-2018, a więc jest to okres, który nie został jeszcze prawdopodobnie zarchiwizowany), stanowią informację przetworzoną. Tym samym Naczelnik powinien udostępnić żądane informacje co najmniej w takim zakresie, w jakim nie wymagają one przetworzenia.

Wnioskodawca uzasadniając wniesienie zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 w zw. z 14 ust. 2 u.d.i.p. wskazał, że choć Naczelnik w przedmiotowej decyzji podniósł, że organ nie prowadzi odrębnych, szczegółowych rejestrów lub innych ewidencji, co umożliwiłoby automatyczne wygenerowanie żądanych danych - powiadomienie wnioskodawcy w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. w toku ponownego rozpatrywania sprawy nie nastąpiło.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dotyczącego uznania, że w niniejszej sprawie nie wykazano istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego przygotowanie żądanego zbioru informacji odwołujący się podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie KIDP ze względu na skalę i sposób swojego działania posiada realną i konkretną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji dla dobra ogółu, tj. dla poprawy funkcjonowania administracji publicznej.

Wskazano, że zbadanie praktyki organów skarbowych w zakresie instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych niewątpliwie leży w szczególnie istotnym interesie publicznym. Wątpliwości co do stosowania i konstytucyjności art. 70 § 6 pkt 1 O.p. są tak duże, że ujawnienie skali oraz przyczyn leżących u podstaw jego nadużywania leży w interesie ogółu obywateli, gdyż każdy jest potencjalnie narażony na zastosowanie wobec niego przepisu o być może niekonstytucyjnym charakterze. KIDP podniosła, że ujawnienie tego zjawiska zmusi organy o odpowiednich kompetencjach do zmiany przepisów bądź też praktyki ich stosowania. Zmiany polegające na eliminacji z życia publicznego działań organów administracji publicznej budzących poważne prawne oraz moralne wątpliwości, a tym samym godzące w sprawne i rzetelne działanie tej administracji, są uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym.

W uzasadnieniu odwołania przedstawiono ponadto status prawny KIDP oraz powody, dla których odwołujący się jest zainteresowany uzyskaniem wnioskowanych informacji. Wskazano, że udostępnienie informacji publicznej w opisanym powyżej zakresie ma posłużyć do sporządzenia analizy sposobu i skali korzystania przez organy administracji publicznej z normy zawartej w art. 70 § 6 pkt 1 O.p. Intencją KIDP jest dokonanie analizy kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karnych skarbowych, prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych.

Odwołujący się wskazał, że jest zainteresowany zbadaniem rozmiaru i skali tego zjawiska za kolejne lata, w szczególności czy głęboka reforma administracji skarbowej (wprowadzenie KAS), a także rosnąca świadomość zjawiska, wpłynęły na częstotliwość i okoliczności w jakich organy skarbowe sięgają po art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

W dalszej części uzasadnienia podkreślono, iż żądanie mieści się w zakresie zadań statutowych KIDP. Wbrew twierdzeniom organu posiada możliwość wpływu na zmianę funkcjonowania aparatu państwa w zakresie nadużywania art. 70 § 6 pkt 1 O.p. Krajowa Izba Doradców Podatkowych jest ogólnopolską organizacją, reprezentującą kilka tysięcy osób zawodowo wykonujących czynności doradztwa podatkowego, co gwarantuje, że pozyskane informacje zostaną właściwie wykorzystane, a wyciągnięte na ich podstawie wnioski będą rzetelne i wyczerpująco opiszą praktykę urzędów celno-skarbowych w zakresie wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie toczących się postępowań kontrolnych. KIDP jest organizacją stale współpracującą z Ministrem Finansów, który jest jej organem nadzorczym oraz z innymi organami państwa: Rzecznikiem Praw Obywatelskich, Rzecznikiem Małych i Średnich Przedsiębiorców, Prezesem Najwyższej Izby Kontroli. Zdaniem wnioskodawcy powyższe pozwała założyć, że pozyskane informacje oraz raport stanowiących ich opracowanie trafi do organów, które są jak najbardziej kompetentne do oceny istniejącego stanu rzeczy i podjęcia ewentualnych działań zmierzających do wyeliminowania prawdopodobnych nieprawidłowości w działaniu administracji skarbowej.

Biorąc pod uwagę ustawowe i statutowe zadania oraz uprawnienia KIDP i jej organów, w szczególności w zakresie kierowania opinii i stanowisk do organów państwa odpowiedzialnych za kształtowanie polityki fiskalnej i stanowienia prawa, oraz w zakresie występowania w wnioskami o stwierdzenie zgodności ustaw z Konstytucją do Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawca stwierdził, iż uzyskanie żądanej informacji stwarza realną możliwość wykorzystania jej dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, co składa się wg organu na definicję posiadania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazał, że przez informację prostą należy rozumieć informację, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada. Jest ona już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1857/13).

Natomiast informacja przetworzona stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem jest to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1821/16). W pewnych wypadkach - jak wskazano w wyroku z 9 sierpnia 2011 r. - szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo, iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11).

Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12).

Zdaniem Dyrektora zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegający na uznaniu, że wszystkie informacje objęte wnioskiem stanowią informację przetworzoną, nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaprezentowane powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje bowiem, że przez informację przetworzoną należy rozumieć nie tylko informację, której do wytworzenia konieczny jest wysiłek intelektualny, ale również taką informację, która składa się z wielu informacji prostych, będących co prawda w posiadaniu organu, ale których wytworzenie wymaga np. zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, co w znacznej mierze zakłóca normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnia realizowanie przypisanych mu zadań.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W rozbudowanym uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z [...] r. Naczelnik wykazał, że informacje, których udostępnieniem jest zainteresowany wnioskodawca, są informacjami przetworzonymi.

Organ I instancji powołując się na zakres i układ przedstawienia informacji oczekiwany przez KIDP wskazał, że zebranie i przekazanie wnioskowanych informacji za lata 2015-2018, wymaga przeanalizowania dokumentacji wszystkich prowadzonych przez organ w danych okresach postępowań kontrolnych oraz postępowań karnych skarbowych i stworzenia nowego dokumentu - opracowania, zawierającego żądane informacje. W celu stworzenia nowej jakościowo informacji, zgodnie z wskazanymi we wniosku kryteriami, konieczne byłoby przeanalizowanie kilku tysięcy tomów akt z postępowań kontrolnych oraz i postępowań karnych skarbowych za lata 2015-2018 prowadzonych przez Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach, a także jednostek organizacyjnych, których zadania przejął Naczelnik Urzędu w wyniku restrukturyzacji administracji skarbowej z 1 marca 2017 r. (tj. Dyrektora byłej Izby Celnej w Katowicach oraz Dyrektora byłego Urzędu Kontroli Skarbowej w Katowicach), powiązanie postępowań kontrolnych z postępowaniami karnymi skarbowymi, wyselekcjonowanie, uszeregowanie poszczególnych danych, zsumowania oraz kwalifikacji w odniesieniu do poszczególnych podatków oraz żądanych przez Wnioskodawcę zakresów.

Wbrew twierdzeniom podniesionym przez KIDP w odwołaniu, nie bez znaczenia dla możliwości udostępnienia informacji publicznej pozostaje fakt, iż zawartość prowadzonych w Śląskim Urzędzie Celno-Skarbowym rejestrów komputerowych, obejmujących m. in. informacje o wydanych decyzjach i postanowieniach, nie odpowiada zakresowi wymaganej przez wnioskodawcę informacji publicznej wskazanej we wniosku. Przy tak rozległym zakresie wniosku kwestia dostępności danych w systemie informatycznym jest kwestią pierwszorzędną. Pozwala bowiem na szybkie i sprawne uzyskanie danych, bez konieczności długotrwałej i czasochłonnej analizy akt postępowania. Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach wskazał, że w komórkach dochodzeniowo-śledczych Śląskiego Urzędu Celno- Skarbowego w Katowicach ewidencja spraw karnych skarbowych prowadzona jest elektronicznie w systemie ESKS. Dane, które zostają wpisane do systemu w momencie rejestracji wniosków dotyczą m.in. kwalifikacji prawnej, podmiotu (nazwa, adres), wstępnie wyliczonego uszczuplenia, okresu za jaki stwierdzono nieprawidłowości. W systemie rejestruje się zarówno sprawy podatkowe, jak i z zakresu cła. Rejestry te obejmują sprawy z dawnego Urzędu Kontroli Skarbowej, ale są to wyłącznie sprawy, które były prowadzone do 1 marca 2017 r. Rejestr nie zawiera spraw, które były prowadzone lub dotyczyły lat styczeń 2015 - luty 2017 i przed 1 marca 2017 r. zostały zakończone. Przykładowo w systemie ESKS w roku 2017 zarejestrowano ponad 1300 spraw, które dotyczyły dawnego Urzędu Kontroli Skarbowej w Katowicach, Izby Celnej w Katowicach, jak i Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach, a w roku 2018 - ponad 1500 spraw.

Jego zdaniem nie można za zasadny uznać argument KIDP, że część wnioskowanych danych stanowią "dane ogólne", które są podstawowe, statystyczne, których udostępnienie nie wymaga żadnego przetworzenia, a jedynie stanowi prostą, techniczno- materialną czynność. Ich udostępnienie wiąże się bowiem z dodatkowym i znacznym zaangażowaniem sił i środków będących w dyspozycji organu, a tym samym z zakłóceniem działania komórek organizacyjnych strategicznych dla Naczelnika.

Za niezasadny uznał również kolejny z zarzutów dotyczący naruszenia art. 13 ust. 2 w zw. z 14 ust. 2 u.d.i.p. przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej niebędącej informacją przetworzoną z powodu braku systemu informatycznego umożliwiającego automatyczne wygenerowanie wnioskowanych zestawień bez powiadomienia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazania w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Zdaniem organu II instancji w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że powiadomienie, o którym mowa w art. 14 u.d.i.p., dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi koniecznymi do udostępnienia informacji w sposób żądany przez wnioskodawcę.

Powiadomienie to dotyczy zatem tylko sposobu doręczenia informacji tj. czy np. doręczenie odpowiedzi na wniosek nastąpi za pomocą poczty elektronicznej, platformy e-PUAP czy poprzez osobiste odebranie korespondencji w siedzibie podmiotu zobowiązanego. Tym samym podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest zobowiązany do wystosowania ww. powiadomienia tylko w przypadku, gdy udostępnienie informacji nie może nastąpić w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Natomiast w sprawie będącej przedmiotem odwołania, taka sytuacja nie miała miejsca.

Dalej organ podniósł, że pojęcie interesu publicznego jest szerokie i nieostre, obejmuje interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Nadto działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Odnosi się ono do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego jej posiadacza. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku (wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999; wyrok NSA z 17 maja 2012 r., I OSK 416/12).

W związku z tym brak podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (Wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza oczywiście zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy.

Dlatego nie uznał za zasadny zarzutu Krajowej Izby Doradców Podatkowych dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne, zdaniem odwołującego się, uznanie organu, że w niniejszej sprawie nie wykazano istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego przygotowanie zbioru informacji, o które wniosła KIDP. Dyrektor IAS zgodził się z argumentacją Naczelnika, zgodnie z którą po stronie odwołującego się nie stoi szczególnie istotny interes publiczny, który przemawiałby za wytworzeniem żądanej, przetworzonej informacji, a następnie jej udostępnieniem. KIDP nie przedstawiła argumentów świadczących o tym, że uzyskanie informacji przetworzonej w zakresie wskazanym we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca nie wykazał swoich możliwości wykorzystania informacji dla dobra ogółu ani nie wyjaśnił, w jaki konkretnie sposób zamierza wykorzystać informację dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego.

Również Naczelnik we własnym zakresie takiego interesu nie ustalił.

W uzasadnieniu odwołania z 29 stycznia 2020 r. KIDP powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2014 r. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2018 r., w które w swoim uzasadnieniu wskazywały jakie podmioty mają możliwość efektywnego wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego. W ww. orzeczeniach wskazano, że do ww. kategorii podmiotów można zaliczyć także jednostki sfery nauki: szkoły wyższe, Polską Akademię Nauk, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców - jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną np. grantem (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13 oraz wyrok TK z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt SK 27/14, OTK ZU 5/A/2019). Analiza ww. orzeczeń wskazuje, że ww. kategorie podmiotów mogą uzyskać informację przetworzoną do swoich badań, jeżeli ich działania są konkretnie wspierane przez sferę publiczną poprzez np. granty.

W orzecznictwie sądów administracyjnych - na które powoływał się sam odwołujący w piśmie z 29 stycznia 2020 r. - jasno zatem łączy się udostępnienie informacji przetworzonej z realną możliwością jej wykorzystania dla dobra ogółu. Przy rozpatrywaniu czy w sprawie istnieje szczególnie istotny interes publiczny nie można zatem opierać się tylko na teoretycznej możliwości wykorzystania uzyskanych informacji dla dobra publicznego, ale należy zbadać czy wnioskodawca podejmuje konkretne działania np. na zlecenie organów administracji, które są konieczne na danym etapie prac legislacyjnych.

Z orzeczeniem tym wnioskodawca się nie zgodził wywodząc skargę do sądu administracyjnego.

Zarzucił mu naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim organ;

- uznał, że wszystkie informacje objęte wnioskiem KIDP stanowią informację przetworzoną;

- uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego;

- nie wykazał braku istnienia po stronie zainteresowanego przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.

W oparciu o powyższe zarzuty, wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno- Skarbowego w Katowicach o odmowie udostępnienia informacji publicznej,

- zobowiązanie organu do udzielenia skarżącej informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 11 lipca 2019 r., oraz

- zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania dla skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła organowi błędną ocenę wnioskowanej informacji jako informacji przetworzonej (strona 3 skargi i dalej). Skarżący podniósł - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - że uznanie wszystkich żądanych informacji za informacje przetworzoną z tego względu, że organ nie dysponuje systemem informatycznym pozwalającym na wygenerowanie żądanych danych stanowi rażące naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i ogranicza konstytucyjnie zagwarantowane prawo do informacji. Stwierdził również, że dokonanie pewnej selekcji czy zestawienie informacji prostych nie stanowi jeszcze o przetworzeniu informacji. Skarżący wskazał, że nawet jeżeli przyjąć za organem, iż jakaś część żądanych informacji spełnia kryteria informacji przetworzonej, to nie można zastosować tego pojęcia do całości żądanych we wniosku informacji. Zdaniem strony część wnioskowanych danych stanowią "dane ogólne", które są podstawowe, statystyczne, których udostępnienie nie wymaga żadnego przetworzenia, a jedynie stanowi prostą, techniczno-materialną czynność.

W ocenie skarżącej odmowy udzielenia informacji prostej w rozpatrywanej sprawie nie uzasadniają również podniesione w skarżonej decyzji okoliczności związane ze zmianą struktury organizacyjnej administracji skarbowej. Przejęcie zadań Dyrektora byłej Izby Celnej oraz Dyrektora byłego Urzędu Kontroli Skarbowej przez Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego uzasadnia skierowanie żądania udostępnienia danych właśnie do tego organu.

Skarżąca wskazała, że organ zastosował niezgodną z Konstytucją rozszerzającą wykładnię określonego w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. ograniczenia prawa do informacji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że "omawiane ograniczenie stanowi ograniczenie konstytucyjnego prawa każdego obywatela, o którym mowa w art. 51 ust. 1 Konstytucji" (winno być: art. 61 ust. 1 Konstytucji) (strona 4 i dalej skargi). Skarżący wskazał, że zgodnie z ww. wskazanym artykułem ustawy zasadniczej ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W treści skargi podniesiono również, że zgodnie z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Uzasadniając tak postawiony zarzut skarżąca podniosła, że interes publiczny występuje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia szeroko pojmowanego funkcjonowania państwa łub jednostek samorządu terytorialnego. Podkreśliła, że wskazany wpływ ma charakter potencjalny, niekonieczne jest jego udowodnienie. Zdaniem skarżącej nawet jeśli wnioskodawca nie wykaże bądź nie będzie potrafił wykazać istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, który by uprawniał go do uzyskania jakiejś konkretnej informacji, to organ jako reprezentant władzy publicznej zobowiązany jest zbadać potencjalne istnienie takiego interesu. Następnie zaś zobligowany jest uzasadnić i wykazać wnioskodawcy jego ewentualny brak.

W opinii skarżącej w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej KIDP wykazała, że uzyskana informacja zostanie realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego oraz usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Strona podkreśliła przede wszystkim możliwość KIDP zainicjowania zmian w prawie, a także zidentyfikowania i nagłośnienia problemu wadliwej praktyki stosowania określonych regulacji przez organy administracji skarbowej, które - zdaniem skarżącej - już wypełniają przesłankę szczególnej istotności interesu publicznego dla udostępnienia żądanych informacji.

Strona zarzuciła ponadto decyzji, że w części dotyczącej wykazania przez organ czy wnioskodawca posiada szczególny interes publiczny jest zbyt lakoniczna i nie zawiera szczegółowego wyjaśnienia i uargumentowania obranego przez organy stanowiska. Zdaniem skarżącej stanowi to o arbitralności rozstrzygnięć, a tym samym również o nieprawidłowości decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 914 ze zm., dalej: pusa.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Po myśli art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a.

Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019r., poz. 1429) – dalej powoływana jako u.d.i.p., ma na celu realizację prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej wynikającego z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Z powyższego wynika, że o ustawa rozróżnia informację prostą od przetworzonej. Rozróżnienie to jest istotne, albowiem tylko w przypadku tej drugiej informacji wnioskodawca winien wykazać, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas gdy pierwsza winna być udostępniona bez żadnych dodatkowych warunków.

I to właśnie charakter informacji jakiej żądała skarżąca tj. czy jest to informacja prosta, przynajmniej w pewnej części (jak twierdzi strona) czy też przetworzona w pełnym zakresie (jak podnosi organ) jest jednym z zagadnień spornych w przedmiotowej sprawie, albowiem determinuje dalsze postępowanie. W sytuacji bowiem, gdy jest to informacja prosta, organ nie ma prawa uzależniać jej udostępnienia od jakichkolwiek dalszych warunków, w przypadku zaś, gdy ma charakter informacji przetworzonej, wnioskodawca winien wykazać, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. I to właśnie ocena, czy wnioskodawca wykazał tę szczególną istotność poprzez realną możliwość wykorzystania wnioskowanych danych w interesie ogółu społeczeństwa stanowi drugie sporne zagadnienie w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika jednak, że prawo do uzyskania informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Z powyższego wynika, że o ile dostęp do informacji prostej jest właściwie nieograniczony, o tyle do informacji przetworzonej zależy od wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności jej ujawnienia dla interesu publicznego.

Wykładni pojęcia informacji prostej i przetworzonej dokonało orzecznictwo sądowe.

Pod pojęciem informacji prostej rozumie się informację, której nie można przypisać cech przetworzenia. Jest to informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada i nie jest to związane z koniecznością poniesienia kosztów lub znacznego nakładu pracy trudnych do pogodzenia z bieżący funkcjonowaniem jednostki, przy czym anonimizacja informacji nie czyni jej przetworzoną, a jedynie przekształconą.

Natomiast informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje. "Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste" (tak NSA w wyroku z 26 lutego 2016r. sygn. akt I OSK 833/15).

Chodzi tu więc o taką informację, która dopiero zostanie wytworzona w oparciu o kryteria zawarte we wniosku o udostępnienie informacji.

Przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda wielu informacji, to nawet wówczas, gdy pojedynczo mają one walor informacji prostej, to suma takich informacji prostych może stanowić informację przetworzoną. (Por. wyroki NSA z 23 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 315/14, z 28 stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 547/14, z 5 marca 2015r., sygn. akt I OSK 864/14, dostępne w CBOSA).

W ostatnim z powołanych wyroków NSA stwierdził, że "W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego."

Pojęcie informacji publicznej przetworzonej nie posiada definicji legalnej. Można jednak założyć, że taką cechę mogą mieć takie dane publiczne proste, które wymagają dokonania analiz, obliczeń, zestawień, porównania danych statystycznych, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności i przez konieczność dokonania tych czynności w celu ich pozyskania, uzyskują walor informacji przetworzonej. Innymi słowy uzyskanie wnioskowanych informacji wiązać się musi z potrzebą odpowiedniego przetworzenia danego zbioru danych według określonych kryteriów, czego nie należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na wyodrębnieniu pojedynczych informacji ze zbiorów będących w posiadaniu organów (które mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie zawartych w nich informacji) i ich przygotowaniu według założeń wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona.

Na jeszcze inny aspekt zwrócił uwagę NSA w wyroku z 9 sierpnia 2011r., sygn. akt I OSK 977/11 stwierdzając, że "udostępnienie zbioru wnioskowanych przez zainteresowaną wybranych orzeczeń administracyjnych za okres pięciu lat wiąże się z koniecznością ich wyboru i zanonimizowania, co może negatywnie wpłynąć na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez skarżącego kasacyjnie, dlatego zbiór tych orzeczeń należy uznać za informację przetworzoną. Samo bowiem zanonimizowanie wnioskowanych do udostępnienia orzeczeń administracyjnych nie stanowi przetworzenia informacji wynikającej z tych orzeczeń, a jedynie jej przekształcenie, dlatego stanowi ona informację prostą. Jeżeli jednak utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów."

Tak więc nawet suma informacji prostych w sytuacji, gdy ich wyodrębnienie wiąże się z koniecznością przeszukania całego zbioru danych będących w posiadaniu organu spowoduje, że przekształci się ona w informację przetworzoną.

Na wstępie przypomnieć należy, że organ I instancji stwierdził, że nie prowadzi jednego zbioru, z którego w prosty sposób można byłoby pozyskać żądane dane. Natomiast ilość informacji, okres, jaki miały obejmować (cztery lata), w tym za okres, gdy objęte wnioskiem sprawy należały do właściwości innych organów, a obecnie znajdują się już w archiwum, pogrupowane według 20 różnych kryteriów (11 + 9 kryteriów), fakt, że ustalenie niektórych faktów wymagałaby analizy zarchiwizowanych akt papierowych wskazują, że w żądanym zasobie nie ma informacji prostych i w tym zakresie stanowisko skarżącej co do tego, że pewne dane mają charakter ogólny, wręcz statystyczny, jest błędne.

Wskazuje to na niezasadność skargi w zakresie tiret 1. tj. błędnego uznania, że wszystkie informacje stanowią informację przetworzoną.

W takim zaś przypadku konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę, że udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ stanął na stanowisku, że wnioskodawca nie wykazał, aby istnienie takiego interesu zostało udowodnione. W szczególności organ przyjął, że wnioskodawca co prawda uzasadnił, że wnioskowane dane są ważne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (co, zdaniem organu, uczynił), ale nie udowodnił, że ich uzyskanie stwarza realną możliwość ich wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

W ocenie Sądu to stanowisko jest częściowo błędne.

Niewątpliwie, podnoszona przez stronę skarżącą praktyka instrumentalnego stosowania przez organy skarbowe art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej stanowi zagadnienie, które może rzutować na pozycję obywateli-podatników w postępowaniach podatkowych prowadzonych z ich udziałem. O tym, że wskazywany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej problem prawny rzeczywiście może występować świadczy to, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, którego stosowanie stało się podstawą wątpliwości prawnych stanowiących uzasadnienie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, został poddany kontroli konstytucyjnej. W sprawie o sygnaturze K 31/14 Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o zbadanie zgodności z art. 2 Konstytucji RP: 1) art. 114a ustawy z dnia 10 września 1999 roku – Kodeks karny skarbowy z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP; 2) art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa, w zakresie, w jakim przewiduje, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie, a nie przeciwko osobie z art. 2 Konstytucji RP.

Natomiast w związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie skargi konstytucyjnej, zarejestrowanej pod sygn. akt SK 100/19, Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w tym postępowaniu i wniósł o stwierdzenie, że art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926; dalej: "Ordynacja podatkowa") w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa, ustawy - Kodeks karny skarbowy oraz ustawy - Prawo celne (Dz. U. z 2013, poz. 1149) o treści: "bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym podatnik został zawiadomiony, jeżeli podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wiąże się z niewykonaniem tego zobowiązania w zakresie w jakim wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku z wszczęciem postępowania karnego lub postępowania o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe również w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania przygotowawczego nastąpiło wobec braku uzasadnionego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego" - jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji.

Na przedmiotowy problem wskazywała również Naczelna Rada Adwokacka w opinii amicus curiae w sprawie K 31/14 (por. zgłoszenie udziału i stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich do sprawy o sygn. SK 100/19, dostępne na – https://ipo.trybunal.gov.pl). Zgodnie z tą opinią, przesłanki zawieszenia biegu przedawnienia powinny być w pełni zgodne z celem ich wprowadzenia, spójne na gruncie całego systemu prawnego obowiązującego w Polsce i nie powinny prowadzić do naruszenia stabilizacji stosunków społecznych. W ocenie Naczelnej Rady Adwokackiej, szczególnego znaczenia nabiera konieczność zapobieżenia (lub eliminacji) stanu prawnego, w którym organy podatkowe posiadałyby możliwość przedłużenia okresu dochodzenia należności publicznoprawnych, przy jednoczesnym ograniczeniu, a niekiedy nawet uniemożliwieniu skorzystania przez podatnika z ustanowionej przez prawodawcę instytucji wygaszania zobowiązania podatkowego przez przedawnienie. Naczelna Rada Adwokacka przypomniała, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 roku, sygn. akt P 30/11, zaznaczono, że "zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego jest instytucją nadzwyczajną, stanowiącą wyjątek od zasady, że każde zobowiązanie podatkowe przedawnia się po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku".

Z powyższego - zdaniem Sądu – wynika, że wnioskodawca wykazał, że ocena, czy organy nie dokonują instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych leży w interesie publicznym. Nie należy tego jednak utożsamiać z sytuacją, gdy za istotną z tego punktu widzenia trzeba będzie uznać każdą informację, jaka dotyczy tego zagadnienia. Z tego puntu widzenia za istotne należy uznać jedynie te informacje, które są do tej oceny niezbędne. Podgląd ten zostanie szerzej omówiony w dalszej części uzasadnienia.

Odnośnie drugiego z wymienionych elementów, tj. wykazania realnej możliwości wykorzystania wiadomości dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego Sąd stanął na stanowisku, że rację ma strona skarżąca twierdząc, że możliwość taką posiada, ale znów nie oznacza to jednak, że uzasadnia to uzyskanie wszystkich żądanych informacji.

Jak wynika z przepisów ustawy z 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz.U. z 2020r., poz.130 t.j.), KIDP jest posiadającym osobowość prawną ogólnopolskim samorządem doradców podatkowych, do którego przynależność jest obowiązkowa (art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o doradztwie podatkowym). Samorząd ten jest niezależny w wykonywaniu swoich zadań i podlega tylko ustawom (art. 47 ust. 3 ustawy o doradztwie podatkowym). Krajowa Rada Doradców Podatkowych kieruje, w zakresie swoich zadań, działalnością samorządu w okresach między Krajowymi Zjazdami Doradców Podatkowych i do której ustawowych zadań należy między innymi opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących prawa podatkowego i przedstawianie wniosków w tym zakresie. (Art. 56 ust. 1 pkt 7 ustawy o doradztwie podatkowym).

Powyższe wskazuje na to, że podmiot ten posiada prawne możliwości realnego wykorzystania żądanych informacji publicznych dla ochrony interesu publicznego i poprawy funkcjonowania organów skarbowej administracji publicznej i w tym zakresie stanowisko organów podatkowych jest błędne.

Jednak analizując przedmiotową sprawę z uwagi na wspomnianą obszerność i stopień skomplikowania żądanych informacji, przesadzający o tym, że jest to w pełnym zakresie informacja przetworzona, należy ją rozpatrywać przez pryzmat nadużycia prawa do informacji.

Oczywistym jest, że z żadnych przepisów nie wynika liczba zagadnień, które mogą się stać przedmiotem zapytania do zobowiązanego organu. Tym niemniej musi to być taka ilość, która – z jednej strony – pozwala wnioskodawcy uzyskać informacje w tym zakresie, w jakim jest to niezbędne dla założonych przez niego, a zgodnych z prawem celów, z drugiej jednak nie prowadzi do paraliżu jednostki obsługującej organ zobowiązany do udzielenia informacji. W sytuacji, gdy wnioskodawca nadużywa swojego prawa do uzyskania informacji publicznej, zakłóca tym samym normalny tok pracy urzędu i utrudnia realizację zadań, jakie zostały mu powierzone w interesie ogólnym.

Innymi słowy – zdaniem Sądu orzekającego – zakres danych objętych wnioskiem musi korespondować z celem, dla realizacji którego informacja jest żądana, a jednocześnie obejmować tylko takie dane (określone rodzajowo i ilościowo), które są dla realizacji jego wniosku niezbędne. Musi zatem istnieć korelacja między żądanymi informacjami, rzeczywistą możliwością ich wykorzystania oraz niezbędnością wnioskowanych danych dla realizacji deklarowanego celu chronionego prawem.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może bowiem być wykorzystywana w sposób prowadzący do paraliżu adresata wniosku i uniemożliwienia mu realizacji zadań, do wykonywania których został powołany. Brak tego ograniczenia mógłby prowadzić do sytuacji, gdy instytucja informacji publicznej byłaby wykorzystywana nie do uzyskiwania wiedzy o działalności organów, lecz do torpedowania ich działalności, zwłaszcza w sytuacji, gdyby adresat wniosku byłby zmuszony w celu zadośćuczynienia wnioskowi ograniczyć realizację zadań ustawowych.

Sąd orzekający podziela w tej kwestii pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 30 sierpnia 2012r. sygn. akt I OSK 799/12, w którym Sąd ten stwierdził, że "Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę miedzy korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu ( zob. Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz – Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008 )."

Również w wyroku z 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1737/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sama Konstytucja w art. 31 ust. 3 przewiduje, że konstytucyjne prawa i wolności (w tym prawo do informacji publicznej) może być ograniczane ustawowo, np. w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ograniczenia te mogą być wprowadzane gdy są konieczne dla zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, ochrony wolności i praw innych osób. "Ustawodawca, ustanawiając zatem prawo do informacji publicznej, ma również na względzie potrzebę zapewnienia ładu i porządku publicznego, którego w tym przypadku należy upatrywać w zagwarantowaniu podmiotom zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej możliwości prawidłowego funkcjonowania w ramach przypisanych im kompetencji, tak, by ich powinności nie zostały zdeterminowane jedynie udzielaniem informacji publicznej. Tym samym, określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. W tym kontekście nie bez znaczenia jest także treść ustępu 2 art. 31 Konstytucji, w myśl którego każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo też nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona porządku publicznego), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji przetworzonej, czyni to więc w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. (...). Przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, czego w istocie oczekuje strona skarżąca, należałoby uznać, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej jest absolutne i nie podlega żadnym ograniczeniom. Tymczasem tak nie jest, wszak ustawa o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznych (z ograniczeniami), a nie publiczny (powszechny i nieograniczony) dostęp do wszelkich informacji."

Pogląd ten Sąd orzekający w całości przyjmuje za własny.

Powracając do wcześniejszego stwierdzenia, że "wnioskodawca wykazał, że ocena, czy organy nie dokonują instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych leży w interesie publicznym, co jednak, nie uzasadnia uzyskania wszystkich żądanych informacji", Sąd wyjaśnia, że w jego ocenie ów prawnie chroniony interes publiczny obejmuje tylko takie informacje (ograniczone przedmiotowo i ilościowo), które są niezbędne dla tej oceny; w sytuacji, gdy granice te są przekroczone, a żądane dane szersze, nie zachodzi już szczególnie istotny interes publiczny, lecz przeciwnie - dochodzi do nadużycia prawa do informacji publicznej poprzez naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy wspomnianym prawem do informacji, a interesem Państwa przejawiającym się w sprawnym funkcjonowaniu jego struktur i realizacji przypisanych im celów, realizowanych wszak również dla dobra wspólnego.

Nie mógł natomiast odnieść skutku zarzut, że inne organy podatkowe część informacji uznały za prostą i ją udostępniły. To twierdzenie odnosi się do czynności innych organów, które - jako pozostające poza granicami przedmiotowej sprawy - nie mogą być przedmiotem oceny w jej ramach.

Natomiast odnośnie zarzutu, że część żądanych informacji była prosta, wręcz statystyczna, Sąd go nie podzielił. Wyjaśniając powyższe należy zauważyć, że strona złożyła jeden wniosek zawierający 20 przekrojowych pytań, zatem bardzo obszerny. Jak już Sąd wskazał, zgromadzenie tak obszernych danych już powoduje, że taka informacja uzyskuje walor przetworzonej. Po wtóre zauważyć należy, że pytania te pozostawały ze sobą w związku i – grupowane wg różnych kryteriów - nakładały się na siebie. (Np. pytanie o rodzaj podatku i wskazanie kwoty uszczuplenia; odpowiedź na nie będzie wymagała nie tylko zestawienia potencjalnych uszczupleń, ale też ich rozbicia na różne rodzaje danin publicznych). To sprawiło, że zasadnie wniosek ten był rozpatrywany całościowo, bez wyodrębnienia informacji prostych, których w żądanym zestawieniu nie było.

Zatem – powracając do wspomnianych już dwóch elementów pojęcia istotności dla interesu publicznego (ważność dla dużego kręgu podmiotów i możliwość realnego wykorzystania wiadomości dla poprawy funkcjonowania Państwa lub jego struktur) - Sąd przyjął, że wnioskodawca nie wykazał, aby wszystkie wnioskowane dane były szczególnie ważne dla dużego kręgu odbiorców, jako niezbędne dla oceny ewentualnego instrumentalnego wykorzystywania art. 70 par.6 pkt 1 O.p. Tym samym nie wykazał, aby posiadał realne możliwości wykorzystania wszystkich żądanych danych dla realizacji swych ustawowych kompetencji w zakresie dokonania oceny owego potencjalnie instrumentalnego korzystania np. poprzez sporządzenie wniosków w zakresie ustaw lub rozporządzeń czy opiniowanie stosownych projektów aktów prawnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 7 ustawy o doradztwie podatkowym i aby rzeczywiście wszystkie żądane dane były dla realizacji tego celu niezbędne, a zatem aby – ujmowane całościowo – wszystkie one były szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Stwierdzenie o braku ważności wszystkich danych dla szczególnie istotnego interesu publicznego jest tym bardziej uzasadnione, że w skardze (str. 7 akapit ostatni i str. 8) skarżący sam podniósł, że postępowania karne skarbowe w trakcie postępowania wymiarowego wszczynane są rzadko, w ok. 7% przypadków. Natomiast spośród postępowań karnych skarbowych wszczętych w czasie postępowania wymiarowego, aż ok. 94% dotyczy zobowiązań podatkowych, które przedawniają się z końcem danego roku, a z kolei ok. 90% postępowań karnych skarbowych, wszczętych w trakcie postępowania wymiarowego, którego przedmiotem jest zobowiązanie przedawniające się z końcem tego roku, wszczętych zostaje w III i IV kwartale roku.

Z powyższego wynika, że wnioskodawca dysponuje już danymi, które mogą mu posłużyć do zbadania ewentualnego instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych przez organy podatkowe.

Wskazuje to także, że organy oceniając całościowo wniosek strony zasadnie uznały, że nie wykazała ona szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych danych. Wykazały także i uzasadniły, dlaczego uznały, że po stronie skarżącego brak jest tej przesłanki. Aczkolwiek uzasadnienie to jest błędne w tej części, w jakiej kwestionuje możliwość KIDP do wykorzystania tych informacji w ogóle, w jakimkolwiek zakresie, to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bo oceniane całościowo żądanie strony nie zasługiwało na uwzględnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.



Powered by SoftProdukt