VII SA/Wa 932/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-09-28	
Data wpływu	2010-05-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Paweł Groński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II OSK 631/12	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591;  art. 18 ust. 2 pkt 13; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi J. G. i I. K. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy skargę oddala	
Uzasadnienie
Stan faktyczny przedstawia się następująco.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Rada Miejska w S., działając w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym -t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. (dalej: usg) uchwaliła zmianę nazwy ulicy z ul. [...] na ul. [...].

Zgodnie z § 2 uchwały przez okres od dnia wejścia w życie uchwały do dnia wymiany dokumentów przez osoby zameldowane i mające siedzibę przy przedmiotowej ulicy, dotychczasowa nazwa może być stosowana na równych prawach z nową. Ponadto, stosownie do treści § 3 uchwały w tym okresie w przypadku umieszczenia tabliczki z nową nazwą ulicy należy pozostawić dotychczasową, przekreślając na niej dotychczasową nazwę.

W uzasadnieniu tej uchwały radni wskazali, że obecna nazwa ulicy upamiętniająca działacza komunistycznego, biorącego udział w wojnie przeciwko Polsce w 1920 r. stanowi siłą rzeczy wyraz lekceważenia pamięci [...], przeciw któremu walczył w szeregach armii czerwonej, a ulice te zbiegają się w jednym miejscu. Ponadto, w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy znajduje się skwer imienia [...] z tablicą upamiętniającą walkę Solidarności z komunizmem, które to sąsiedztwo stanowi wyraz braku szacunku dla dorobku walki członków Solidarności o wolność obywatela i niezawisłość Polski w XX wieku.

W dniu 17 grudnia 2009 r. do Rady Miejskiej w S. wpłynęło wezwanie I. K. oraz J. G. do usunięcia naruszenia prawa poprzez unieważnienie uchwały z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] w oparciu o art. 101 usg. Wzywający wskazali, że zmiana patrona ulicy została podjęta bez zgody wszystkich mieszkańców ulicy, a radni nie wzięli pod uwagę pisemnych stanowisk wszystkich zainteresowanych podmiotów. Zwrócili uwagę na wysokie koszty zmiany danych adresowych w umowach dotyczących najmu lokali oraz danych rejestracyjnych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Zwrócili uwagę, że arbitralnie podjęta uchwała nakłada w rezultacie na mieszkańców ulicy obowiązek poniesienia wysokich nakładów.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Rada Miejska w S. odmówiła dokonania żądanego przez I. K. i J. G. usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...].

W piśmie z dnia 28 grudnia 2009 r. I. K. i J. G. złożyli wniosek o wycofanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa ze względu na konieczność ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

W dniu 2 lutego 2010 r. do Rady Miejskiej w S. wpłynęło wezwanie mieszkańców ul. [...], w tym I. K. oraz J. G. do usunięcia naruszenia prawa powstałego w wyniku podjęcia uchwały z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...]. W wezwaniu mieszkańcy powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1806 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1860/97 zwrócili uwagę, że konsultacje społeczne w sprawie zmiany ulicy zostały przeprowadzone w sposób niedbały, a większość mieszkańców ulicy była i jest przeciwko zmianie ulicy. Mieszkańcy zauważyli, że podjęcie uchwały spowoduje koszty związane z wymianą dokumentów i umów, gdyż uchwala nie zakłada zwrotu tych kosztów.

Mieszkańcy powołali się na art. 3 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, podnosząc, że właściwość rady gminy do rozstrzygnięcia o określonej kwestii stanowi jedynie jej prawo do załatwiania sprawy ale nie prawo do jednostronnego jej rozstrzygnięcia według uznania rady. W ich ocenie z wniosku Burmistrza nie wynikał obowiązek prawny obligujący do zmiany nazwy ulicy, która spowodowała pogorszenie bezpieczeństwa ewidencyjno-życiowego, przeciwpożarowego i w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej.

Uchwałą [...] z dnia [...] marca 2010 r. Rada Miejska w S. odmówiła dokonania żądanego usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...].

W dniu 10 maja 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga J. G., I. K., Z. R., J. J., K. M., D. K., D. R. oraz M. R. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] w oparciu o art. 101 usg.

Skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zwracając uwagę na konieczność pokrycia wysokich kosztów związanych ze zmianą nazwy ulicy, niewskazanie źródeł ich finansowania oraz niewłaściwie przeprowadzone konsultacje.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Z. R., J. J., K. M., D. K., D. R. oraz M. R.

Na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. J. G. wskazał, że wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego, na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w S. w sprawie zmiany nazwy ulicy, z zagrożenia poczucia bezpieczeństwa administracyjnego, wyrażającego się w konieczności poniesienia kosztów, wymiany dokumentów zarówno poświadczających tożsamość, jak i związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą oraz z braków formalnych tej uchwały m.in. niewskazania źródeł jej finansowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie nie uwzględniając argumentacji skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagała dopuszczalność skargi oraz legitymacja procesowa skarżących.

Podstawą wniesienia skargi był art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. (dalej: usg), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie został spełniony warunek wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie skarżący występowali z takim wezwaniem dwukrotnie, a mianowicie w dniu 17 grudnia 2009 r. oraz w dniu 2 lutego 2010 r., tym niemniej pierwsze wezwanie należy ocenić jako przedwczesne, albowiem uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy została opublikowana w dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) weszła ona w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia , a zatem pierwsze z wezwań było przedwczesne i nieskuteczne, a termin do złożenia skargi biegł w niniejszej sprawie dopiero od doręczenia skarżącym uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] odmawiającej dokonania żądanego usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...].

Odnosząc się natomiast do legitymacji procesowej skarżących należy podnieść, że przyjmuje się, iż interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego skargę. Podkreśla się w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego skarżącego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także obiektywny charakter interesu prawnego, a nie jedynie subiektywne przekonanie skarżącego o jego naruszeniu. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że I. K. i J. G. są mieszkańcami nieruchomości położonej przy drodze publicznej, będącej ulicą, której zmiany nazwy z ul. [...] na ul. [...] dotyczy zaskarżona uchwała. Zmiana nazwy ulicy wiąże się z obowiązkiem wymiany dokumentów oraz może spowodować po stronie skarżących powstanie kosztów związanych z wymianą dokumentów. Podjęcie takiej uchwały wywołuje zatem liczne skutki prawne odnoszące się wprost do skarżących, a które wynikają z konieczności przeprowadzenia szeregu czynności administracyjnych związanych z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). W rezultacie Sąd uznał, że podjęcie zaskarżonej uchwały wpłynęło na sytuację prawną skarżących, co stanowiło podstawę do wniesienia skargi do Sądu.

Niezależnie jednak od powyższych uwag Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] jest zgodna z prawem. Podkreślić w tym miejscu ponownie należy, że Sąd badał prawidłowość ww. uchwały wyłącznie pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Podstawą zaskarżonej uchwały jest przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 usg, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Podejmowanie uchwał w przedmiocie nazw ulic stanowi zatem wyłączną kompetencję organu stanowiąco-kontrolnego gminy. To rada gminy samodzielnie decyduje o zmianie nazwy ulicy biorąc pod uwagę m. in. uwarunkowania historyczne i kulturowe oraz zasadność uhonorowania wskazanej osoby patronatem ulicy. W niniejszej sprawie Rada Miejska w S. podjęła uchwałę o zmianie nazwy ulicy z [...] na ul. [...] motywując zmianę właśnie uwarunkowaniami historycznymi i koniecznością pozbawienia patronatu ulicy osoby, której działalności nie można uznać za zgodną z dążeniami niepodległościowymi Polaków oraz walką o prawa człowieka i obywatela. Abstrahując od głębszych rozważań dotyczących zasadności zmiany nazwy ulicy z [...] na ul. [...] - choć w świetle ustaleń historycznych wydaje się ona oczywista - należy przede wszystkim podkreślić, że Rada Miejska w S. skorzystała w sposób uprawniony ze swojej ustawowej kompetencji do kształtowania nazewnictwa ulic miejskich, w związku z czym nie można podnieść skutecznego zarzutu o jakimkolwiek samowolnym działaniu tego organu, co podnoszą skarżący. Istotne natomiast jest, aby tryb podejmowania uchwały był zgodny z obowiązującymi przepisami, a podjęta uchwała odpowiadała wymogom formalnym przewidzianym przepisami prawa.

Pomimo istnienia pewnego sporu, przede wszystkim na gruncie doktryny i braku wyraźnego wskazania w art. 40 ust. 1 i 2 usg lub innym przepisie rangi ustawowej w ocenie składu rozpatrującego niniejszą skargę, uchwałę w sprawie zmiany nazwy ulicy należy zaliczyć do kategorii aktów prawa miejscowego. Zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały do ww. kategorii powoduje – obok obowiązku promulgacyjnego – przede wszystkim konieczność odpowiedniego zastosowania przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Analizując prawidłowość uchwały w świetle ww. przepisów należy uznać, że jest ona zgodna z przepisami Działu VII "Zasad techniki prawodawczej", zawiera prawidłowe oznaczenie organu, podstawę prawną oraz nr porządkowy, właściwy układ przepisów oraz odpowiednie uzasadnienie. Również tryb podjęcia uchwały przez radnych nie wywołuje uzasadnionych wątpliwości co do naruszenia obowiązujących przepisów prawa (vide protokół do uchwały).

Nawiązując do zarzutu braku zgody wszystkich mieszkańców należy zauważyć, że zgoda mieszkańców nie jest wymagana do podjęcia uchwały przez radę gminy o zmianie nazwy ulicy. Przepisy ustawy ściśle określają przypadki, w których mieszkańcy podejmują decyzje w sprawach istotnych z punktu widzenia społeczności lokalnej, a mianowicie w drodze referendum gminnego. Jak stanowi art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.) w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Tym niemniej należy zauważyć, że referendum przeprowadza się, z zastrzeżeniem z inicjatywy organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego lub na wniosek co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy. Obligatoryjną podstawą przeprowadzenia referendum jest natomiast uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia absolutorium za wykonanie budżetu (art. 28a ust. 1 usg). W niniejszej sprawie nie była wymagana zgoda wszystkich mieszkańców, ani ich bezpośrednie głosowanie w drodze referendum, związku z czym radni podejmujący uchwałę o zmianie nazwy ulicy nie byli zobowiązani do analizy stanowiska każdego mieszkańcy gminy. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się natomiast na konieczność wyczerpania odpowiedniego trybu konsultacji z mieszkańcami zmiany nazwy ulicy. Konsultacje z mieszkańcami przeprowadzane są w przypadkach przewidzianych w ustawie oraz w innych sprawach ważnych dla gminy, a zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 1 i 2 usg). Co istotne, poza kilkoma przypadkami obligatoryjnego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami (np. w przypadku utworzenia jednostki pomocniczej gminy – art. 35 ust. 1 usg) przeprowadzenie konsultacji pozostawione jest do uznania organu gminy, a zasady i tryb, na jakich są przeprowadzone regulacjom zawartym w odpowiedniej uchwale rady gminy. Podjęcie uchwały o zmianie nazwy ulicy nie jest obwarowane koniecznością przeprowadzenia wcześniejszych konsultacji z mieszkańcami. Tym niemniej – biorąc pod uwagę treść przepisów regulujących ustrój samorządu terytorialnego oraz art. 3 ust. 1 ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), na który powołują się skarżący - należy uznać, że zmiana nazwy ulicy należy do istotnych zagadnień mających wpływ na funkcjonowanie społeczności lokalnej, w związku z czym zasadne jest przeprowadzenie odpowiednich konsultacji z mieszkańcami. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie tego rodzaju konsultacje zostały przeprowadzone.

Odpowiadając na zarzut dotyczący niedbałego przeprowadzenia konsultacji należy przede wszystkim zwrócić uwagę na treść § 3 ust.1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Miasta S. konsultacje z mieszkańcami mogą być przeprowadzone w różnych formach, w szczególności zebrań konsultacyjnych, ankiet, listów konsultacyjnych i sondaży internetowych i telefonicznych. Możliwe jest także łączenie form konsultacji (§ 3 ust. 2 uchwały). W związku z tym przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami w formie listów konsultacyjnych, co wynika z akt sprawy, jak również połączenie tej formy z inną formą np. telefoniczną należy uznać za prawidłowe.

Odpowiadając na zarzut dotyczący wysokich kosztów wiążących się ze zmianą dokumentów poświadczających tożsamość oraz związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą należy w pierwszej kolejności wskazać, że rada gminy podejmując uchwałę w sprawie zmiany nazwy ulicy nie jest obowiązana do zapewnienia odpowiedniej kwoty środków finansowych na pokrycie powyższych wydatków dla mieszkańców nieruchomości zlokalizowanych przy ulicy objętej zmianą. Wprawdzie organy gmin przyjmują różne rozwiązania mające na celu ułatwienie mieszkańcom dokonanie zmiany dokumentacji, jednakże ich forma i treść zależą od samodzielnej decyzji organu. W niniejszej sprawie Rada Miejska w S. przyjęła, że przez okres od dnia wejścia w życie uchwały do dnia wymiany dokumentów przez osoby zameldowane i mające siedzibę przy przedmiotowej ulicy, dotychczasowa nazwa może być stosowana na równych prawach z nową (§ 2 zaskarżonej uchwały), a ponadto w tym okresie w przypadku umieszczenia tabliczki z nową nazwą ulicy należy pozostawić dotychczasową, przekreślając na niej dotychczasową nazwę (§ 3 zaskarżonej uchwały).

Reasumując należy uznać, że Rada Miejska w S. wykorzystała swoją ustawową kompetencję do zmiany nazwy ulicy, a tryb jej podjęcia oraz samą uchwałę należy uznać za prawidłowe. Na marginesie należy również zauważyć, że zmiana nazwy ulicy z [...] na ul. [...] znajduje pełne uzasadnienie nie tylko w świetle ustaleń historycznych, ale także przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm.).

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, orzekł jak w sentencji.