VII SA/Wa 2441/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-12-14	
Data wpływu	2023-10-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Joanna Gierak-Podsiadły
Katarzyna Tomiło-Nawrocka /sprawozdawca/
Paweł Groński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.), , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta St. Warszawy z dnia 15 lipca 2010 r. nr LXXXVI/2533/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 8 ust. 11 uchwały Rady Miasta St. Warszawy z dnia lipca 15 lipca 2010 r. nr LXXXVI/2533/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...] w zakresie wyrazów: "w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie" w odniesieniu do działek nr ew. [...] i [...], obręb [...]; II. zasądza od Rady Miasta St. Warszawy na rzecz G. sp. z o.o. z r. siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
W dniu 15 lipca 2010 r. Rada [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] października 2010 r. Nr [...], poz. [...]).

Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "spółka"), zaskarżając ją w części obejmującej § 8 ust. 11 w odniesieniu do działek nr ew. [...], [...] obr. [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...] w [...].

Zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 25 poz. 253 ze zm., dalej: "u.z.p."), art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego i uchwaleniu planu miejscowego zawierającego w § 8 ust. 11 postanowienia istotnie modyfikujące warunki dopuszczalności podziału nieruchomości uregulowane w przepisach rangi ustawowej, a zarazem ograniczające prawo do podziału nieruchomości zgodnie z planami jej właściciela;

2) naruszenie art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c., przez sformułowanie w uchwale wymogu bezpośredniego dostępu wydzielanych działek do drogi publicznej, co stanowi zapis zbyt daleko idący, nadmiernie ograniczający spółce, jako właścicielowi działek nr [...],[...] w obr. [...]w dzielnicy [...], przy ul. [...] w [...] sposób wykonywania posiadanego przez nią prawa własności.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8 ust. 11, w odniesieniu do działek nr [...] i [...], obręb [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...] w [...], skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od Rady [...] na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Spółka wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu planu z prawa własności nieruchomości, składającej się z działek nr [...] i [...] w obr. [...] w dzielnicy [...], przy ul. [...] w [...], które nabyła w dniu 16 lutego 2022 r. Wskazane działki znajdują się w terenach o funkcji mieszkalno-usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolem MU III. Poprzedni właściciel nie podejmował prób zaskarżenia tego planu.

Natomiast naruszenia interesu prawnego skarżąca upatruje w sformułowaniu w planie nieuzasadnionych ograniczeń, zakazujących realizacji więcej niż jednego domu mieszkalnego na działce - realizacja drugiego domu mieszkalnego winna być poprzedzona wydzieleniem działki budowlanej, spełniającej warunki planu, w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie. Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z innymi ustaleniami tego planu, na terenach MU III dopuszcza się zabudowę mieszkaniową w formie budynków wolnostojących budynków jednorodzinnych, bliźniaczych, a także szeregowych do 5 segmentów włącznie (§ 8 ust. 1 uchwały). Dla tych terenów ustalono m.in. (§ 8 ust. 9 i 10) nakaz zachowania minimalnego powierzchni biologicznie czynnej (60%), a także ustalono wielkości nowotworzonych działek (600m2 pod budynek wolnostojący do 4 mieszkań, 450m2 pod segment budynku bliźniaczego, 250m2 pod segment zabudowy szeregowej, maksimum 5 segmentów w szeregu). Realizowanie tego rodzaju zabudowy na działkach stanowiących własność spółki jest racjonalne gospodarczo wyłącznie w sytuacji, gdy możliwe jest wyodrębnienie działek gruntu pod poszczególne budynki jednorodzinne, które będą zbywane na rzecz nowych właścicieli i wyodrębniane do oddzielnych ksiąg wieczystych. Tymczasem kwestionowany § 8 ust. 11 planu wyklucza skomunikowanie działek w sposób pośredni (przez wydzielenie drogi publicznej), co jest dopuszczone wprost przez inne przepisy prawa rangi ustawowej. Powyższe stanowi, zdaniem spółki, naruszenie interesu prawnego, który wyraża się w nieuzasadnionym i sprzecznym z przepisami prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej - nakładanie ograniczeń prawnych uniemożliwiających racjonalne zagospodarowanie nieruchomości.

Spółka podniosła, że warunki dopuszczalności podziału nieruchomości w zakresie sposobu skomunikowania działki powstającej w wyniku podziału, zostały uregulowane w art. 93 ust 3 u.g.n., zgodnie z którym podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Ustawodawca w art. 2 pkt 14 u.z.p. uregulował zagadnienie dostępu do drogi publicznej w ten sposób, że dostęp może następować za pośrednictwem drogi wewnętrznej lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności, a zatem odmienienie niż skarżone normy planu. Tymczasem w § 8 ust. 11 planu unormowano w zakresie skomunikowania działki projektowanej do wydzielenia warunek znacznie surowszy polegający na konieczności zapewnienia wyłącznie bezpośredniej obsługi komunikacyjnej.

Z kolei o tym, że przedmiotowe ograniczenie realnie oddziałuje na sferę uprawnień właścicielskich do nieruchomości, w ocenie skarżącej, świadczą załączone do skargi: pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy , znak [...] z dnia [...] października 2022 r., w którym, powołując się wyłącznie na treść kwestionowanego ustalenia planu, wyrażono negatywną opinię odnośnie do projektu podziału nieruchomości; pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. w którym stwierdzono, że ustalenie zawarte w powyższym jest obowiązującym zapisem planu; postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. znak: [...], negatywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości spółki, w którym stwierdzono, że projektowany przez spółkę podział działki jest sprzeczny z kwestionowanym w skardze ustaleniem planu, gdyż jedynie działki nr [...], [...], [...] i [...] będą posiadać bezpośredni dostęp do drogi publicznej, zaś "wydzielenie działek nr [...] i nr [...] z obsługą komunikacyjną przez drogę wewnętrzną stanowiącą działki nr [...] i nr [...] nie spełni powyższych ustaleń miejscowego planu, tj. ustaleń § 8 ust. 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...] gdyż nie mają one zapewnionej bezpośredniej obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej a jedynie obsługę pośrednią przez drogę wewnętrzną"; postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. znak [...] utrzymujące w mocy ww. postanowienie Prezydenta [...].

Rada [...] (dalej także: "organ") w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wskazała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...] był sporządzany w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023 poz. 977) w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). Według wskazanego przepisu, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest przed dniem 11 lipca 2003 r., podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Przedmiotowy plan został sporządzony w następstwie podjęcia uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 1996 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...] zmienionej Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Natomiast o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zawiadomiono w formie Komunikatu Zarządu Gminy [...] w Gazecie Wyborczej w dniu 1-2 września 2001 r. Wyłożenie miało miejsce od 3 września do 1 października 2001 r. W związku z powyższym w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wskazał, iż art. 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p. wyraźnie stanowi, że "w miejscowych planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane". W związku z czym rada gminy miała prawo w zaskarżonym miejscowym planie ustalić zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane, i tym samym działała w granicach upoważnienia ustawowego.

Rada [...] podkreśliła, że legalna definicja dostępu do drogi publicznej pojawiła się dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023 poz. 977 ). Definicja ta wyjaśnia, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jednakże przepisy tej ustawy nie miały zastosowania w przypadku procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...]. Tym samym sporządzający projekt planu miał prawo wprowadzić zapisy dotyczące obsługi komunikacyjnej zgodnie z zasadami projektowania urbanistycznego. Zapis nakazujący bezpośrednią obsługę komunikacyjną ma na celu takie dokonanie podziału geodezyjnego, który pozwoli na obsługę komunikacyjną nowo wydzielonych działek z wyznaczonych w planie dróg publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 1634, dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podstawę prawną wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40). Wskazać należy, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca). Zmieniła ona m.in. treść art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 2 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej wyeliminował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 52 i art. 53 p.p.s.a., jak również przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem dla ustalenia, która wersja art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1624/18). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] lipca 2010 r., a więc zastosowanie do niej ma poprzednio obowiązujący tryb wniesienia skargi. Wniesienie skargi w tej sprawie zostało ponadto poprzedzone wezwaniem spółki do usunięcia naruszenia prawa z dnia 18 lipca 2023 r. (data nadania 20 lipca 2023 r.), na które organ nie udzielił odpowiedzi. Skarga została wniesiona 15 września 2023 r., a więc w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji).

Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały. W tej sprawie skarżąca spółka wywodzi swój interes prawny z prawa własności przysługującego jej do nieruchomości – działek nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...], dla których prowadzone są księgi wieczyste nr [...] oraz [...]4.

Skarżąca spółka nie była właścicielem ani użytkownikiem wieczystym wskazanej nieruchomości w dacie uchwalenia planu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że nabycie nieruchomości w okresie, gdy zaskarżona uchwała już obowiązuje nie uniemożliwia następczo zaskarżenia jej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i wykazania, że postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny strony skarżącej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1192/09, z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1093/11, z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 3005/12, z dnia 6 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 342/21).

W pierwszej kolejności wskazania przede wszystkim wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2010 r., Nr [...], poz. [...] ze zm.). Zgodnie z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (przed dniem 11 lipca 2003 r.), podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowy plan został sporządzony w następstwie podjęcia uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 1996 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...]. Natomiast o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zawiadomiono w formie Komunikatu Zarządu Gminy [...] w Gazecie Wyborczej w dniu 1-2 września 2001 r. Wyłożenie miało miejsce od 3 września do 1 października 2001 r. W związku z tym, zaskarżona uchwała została prawidłowo podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.1999, Nr 15, poz. 139).

Podkreślić należy, że kontrola merytoryczna planów uchwalonych na podstawie przepisów tej ustawy następowała przed uchwaleniem planu, na etapie rozpatrzenia przez radę gminy protestów i zarzutów do planu miejscowego (art. 23 i 24 u.z.p.). Uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu mogła być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (art. 24 ust. 4 u.z.p.). Projekt planu przedstawiany radzie gminy do uchwalenia przez zarząd gminy, uwzględniał orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami (art. 18 ust. 2 pkt 11 u.z.p.). W związku z powyższym kontrola następcza sądu administracyjnego dokonywana już po uchwaleniu planu jest w znacznym stopniu ograniczona do badania naruszeń trybu postępowania oraz właściwości organów. Przepis art. 27 u.z.p. stanowi bowiem, iż naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tej sprawie skarżąca spółka nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przez organ procedury planistycznej lub właściwości organu. Sąd rozpoznający tę sprawę również nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów regulujących procedurę planistyczną, w szczególności art. 12, art. 18, art. 24 u.z.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest jednak pogląd, że w przypadku planów miejscowych uchwalonych na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym istnieje podstawa do poszerzenia zakresu kontroli takiego planu przewiedzianego w art. 27 u.z.p. na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem, jeżeli naruszenie prawa ma charakter istotny (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 14 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1529/20, 16 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 717/20 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1422/12). W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie.

Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić należy, że z zasady ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie rozszerzają uprawnień właścicielskich, a stanowią one ograniczenie prawa własności. Mieszczą się one w pojęciu tzw. władztwa planistycznego, które jest pojęciem doktrynalnym. Nie można jednak tego pojęcia utożsamiać z pełną swobodą w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Na mocy przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny, gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93). Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Wobec tego w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1678/98).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.z.p., pod rządami której uchwalono zaskarżony plan, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane było w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Gmina - stosownie do art. 4 u.z.p. w ramach zadań własnych ustalała przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizowała między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowiło podstawę do konstrukcji wspominanego już wcześniej tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować, jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania kształtowały i kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33 u.z.p.).

Z kwestionowanego przez skarżącą § 8 ust. 11 planu wynika, że zakazuje się realizacji więcej niż jednego domu mieszkalnego na działce – realizacja drugiego domu mieszkalnego winna być poprzedzona wydzieleniem działki budowlanej, spełniającej warunki niniejszego planu, w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie. Przytoczone postanowienie planu, za wyjątkiem ustalenia ograniczającego się do słów "w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie", zdaniem Sądu, nie wykraczają poza przysługujące gminie władztwo planistyczne. Organ bowiem doprowadzając do przedmiotowych ustaleń planistycznych na terenach tzw. [...] za podstawowy cel uznał kształtowanie nowej zabudowy według przemyślanych parametrów, w sposób uwzględniający konieczność uporządkowania przestrzeni, powstrzymania jej degradacji oraz ochronę jej walorów przyrodniczych i krajobrazowych. W ustaleniach miejscowego planu przyjęto strefową formę zabudowy z założeniem gradacji intensywności zabudowy, w zależności od odległości od Lasu [...] i położenia względem granic [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i ul. [...].

W ocenie Sądu, przyjęte rozwiązania planistyczne nie są rozwiązaniami dowolnymi, oderwanymi od realiów i potrzeb terenu.

Jednakże nadużycie władztwa planistycznego nastąpiło w zakresie sformułowania "w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie" zawartego w § 8 ust. 11 planu. Zapis ten, ustanawiający względem działki budowlanej, wymóg bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, należało uznać za zbyt daleko idący, nadmiernie ograniczający skarżącym sposób wykonywania posiadanego przez nich prawa własności do działki nr [...] i [...]. Poprzez przedmiotowy zapis, dopuszczono możliwość zabudowy terenu więcej niż jednym domem mieszkalnym, jego podziału, ale i daną możliwość ograniczono przez postawienie warunku bezpośredniego dostępu do drogi działki budowlanej wydzielonej celem realizacji drugiego domu mieszkalnego. Tymczasem zgodnie z ówcześnie rozumianymi regulacjami, w szczególności ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie regulacji dotyczącej podziału nieruchomości (art. 93 u.g.n.) dostęp do drogi publicznej to dostęp bezpośredni do tej drogi, ale i dostęp do drogi publicznej przez ustanowienie służebności drogowej przy braku możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem. Wprowadzenie więc zapisu zawężającego, ograniczającego uprawnienie wynikające z powszechnie obowiązującej regulacji ustawowej, nieuzasadnionego uwarunkowaniami przestrzennymi terenu, istniejącym zagospodarowaniem sąsiednim i uwarunkowaniami ustanowionymi strefami oraz zaprzeczającego funkcji terenu mieszkaniowo - usługowej, należało ocenić jako przekraczające uprawnienie wynikające z władztwa planistycznego gminy.

W ocenie Sądu, spółka wykazała, że zaskarżony zapis uchwały w zakresie sformułowania "w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie" narusza jej interes prawny, gdyż uniemożliwia jej podział działek nr [...] i [...] zgodnie z planami inwestycyjnymi spółki. Z twierdzeń spółki wynika, że realizowanie dopuszczonej w planie (§ 8 ust. 11) zabudowy jest racjonalne gospodarczo wyłącznie w sytuacji, gdy możliwe jest wyodrębnienie działek gruntu pod poszczególne budynki jednorodzinne, które będą zbywane na rzecz nowych właścicieli i wyodrębniane do oddzielnych ksiąg wieczystych. Nieruchomość nie może zostać podzielona zgodnie z planami spółki, gdyż nie wszystkie planowane do podziału nieruchomości będą miały bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a jedynie dostęp przez drogę wewnętrzną, czego nie dopuszcza § 8 ust. 11 planu. Spółka powołała się w tym zakresie na załączone do skargi pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], znak [...] z dnia [...] października 2022 r., pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., znak: [...] postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. znak [...], w których wyrażono negatywną opinię odnośnie do projektu podziału nieruchomości, jako niezgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że działki skarżącej tj. działki o nr [...], [...] z obrębu [...] położone są w południowej części Dzielnicy [...] w bardzo bliskim sąsiedztwie Lasu [...]. W chwili obecnej - wg. informacji z rejestru gruntów, jak również zdjęć lotniczych (tzw. ortofotomapy, dostępnej na stronie Urzędu [...]) - działka ew. nr [...] użytkowana jest jako teren mieszkaniowy z zabudowa jednorodzinną, natomiast działka ew. nr [...] pokryta roślinnością w rejestrze gruntów zaklasyfikowana jako zurbanizowane tereny niezabudowane. Najbliższe otoczenie przedmiotowych działek stanowi zabudowa jednorodzinna przy ul. [...] oraz usługowa od strony ul. [...]. Do północnych granic działek przylega ul. [...]. W istniejącym stanie działki [...] i [...] mają zapewnioną bezpośrednią obsługę komunikacyjną i inżynieryjną.

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe działki przeznaczone są pod zabudowę o funkcji mieszkaniowo usługowej, oznaczoną na rysunku planu symbolem MU III, gdzie dopuszcza się zabudowę mieszkaniową: "na terenach MU III - w formie budynków wolnostojących do 4 mieszkań w budynku, bliźniaczych (do 2 mieszkań w segmencie), szeregowych (segmenty jednomieszkaniowe) do 5 segmentów w jednym szeregu wykluczając łączenie segmentów więcej niż jednomieszkaniowych w zespoły wielosegmentowe" oraz "ustala się nakaz zachowania 60% minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej, a także następujące wielkości nowotworzonych działek: 600 m2 pod budynek wolnostojący do 4 mieszkań, 450 m2 pod segment budynku bliźniaczego, - 250 m2 pod segment zabudowy szeregowej, maksimum 5 segmentów w szeregu". Z uzasadnienia odpowiedzi na skargę nie wynika jednak, jaki był cel ograniczenia zasad dostępu nowo wydzielanych działek do drogi publicznej jedynie do dostępu bezpośredniego. Organ wskazał, że podstawą prawną przyjęcia takiej regulacji był art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1311/98, w którym stwierdzono, że na podstawie tego przepisu rada gminy jest uprawniona do określenia w planie liczby i wielkości działek budowlanych, ich przeznaczenia, warunków ich tworzenia oraz do rozstrzygania innych kwestii związanych z podziałem terenu objętego planem.

Sąd nie kwestionuje prawa rady gminy do zawarcia w planie miejscowym "zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane". W zaskarżonej uchwale przyjęto jednak jako warunek tworzenia nowych działek - nakaz zapewnienia im bezpośredniej obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej terenu (§ 8 ust. 11), co oznacza bezpośrednią obsługę komunikacyjną z drogi publicznej. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. stanowił, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. W ocenie Sądu, rację ma strona skarżąca, że regulacja planu zawarta w § 8 pkt 11 w zakresie sformułowania "w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie" jest sprzeczna z przepisem art. 93 ust. 3 u.g.n., który dopuszcza podział nieruchomości również w wypadku, gdy wydzielone działki mają pośredni dostęp do drogi publicznej.

Podkreślenia wymaga, że uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem prawa, choć jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym do obszaru gminy. Uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego (w tym wypadku wynikającego z art. 4 ust. 1 u.z.p), musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2009 r., II OSK 430/08). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut skargi, naruszenia w tym zakresie przez organ planistyczny art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Odstąpienie od zasady ustawowej wyrażonej w art. 93 ust. 3 u.g.n. wymagałoby wykazania szczególnych okoliczności związanych z istniejącym i planowanym zagospodarowaniem danego terenu, a w tej sprawie organ takich okoliczności nie wykazał. Przyjęcie zatem regulacji zawartej w § 8 ust. 11 planu, ograniczającej prawo do podziału nieruchomości zgodnie z planami jej właściciela w stosunku do ogólnych regulacji ustawowych należy uznać za naruszenie władztwa planistycznego gminy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Podobny pogląd został wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2015 r., IV SA/Wa 1186/15, w którym stwierdzono nieważność § 12 pkt 6 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi [...] w gminie [...] w zakresie słów: "w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie" z uwagi na to, że ustalenie to zostało podjęte z naruszeniem art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z przekroczeniem uprawnienia wynikającego z władztwa planistycznego gminy.

Wymóg bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, należało również uznać za zapis zbyt daleko idący, nadmiernie ograniczający właścicielowi działek nr [...] i [...] sposób wykonywania posiadanego przez nich prawa własności (art. 140 k.c., art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W przypadku dopuszczonego przez plan podziału działki dostęp bezpośredni do drogi publicznej mogłaby mieć jedynie wydzielone części działek od strony ul. [...], natomiast takiego dostępu nie miałyby części położone dalej w głębi działki. Wprowadzone ograniczenie należało uznać za zapis zbyt daleko idący, wprowadzający modyfikację zapisów ustawowych oraz nie znajdujący przekonującego uzasadnienia dla przyjęcia takiej regulacji.

W konsekwencji Sąd uznał, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności § 8 pkt 11 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością skarżącej spółki (działek nr [...] i [...]) w zakresie sformułowania "w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie", jako istotnie naruszającego prawo i z tej przyczyny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I. wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono (jak w punkcie II. wyroku) na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z a § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023, poz. 1935) w wysokości 480 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.