Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 472/19 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 472/19 oddalił skargę J. B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego 30 kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników.

Od przedmiotowego wyroku skarżący, reprezentowany przez adwokata wyznaczonego z urzędu, złożył skargę kasacyjną na podstawie art. 173 § 1, art. 174, art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, ocenił dowody na podstawie ich całokształtu, stosując zasadę swobodnej oceny, przez co dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i zawarł w decyzji uzasadnienie odpowiadające wymaganiom stawianym przez przepis art. 107 § 3 k.p.a. podczas gdy organ dysponując szerokim materiałem dowodowym, ocenił poszczególne dowody na zasadzie dowolności, co wpłynęło na błędne ustalenie stanu faktycznego i braki w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, wobec czego wskazane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2019 r., poz. 299, ze zm., dalej: "u.s.r.") w zw. z § 7 ust. 3 zarządzenia Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie trybu umarzania, odpisywania i udzielania ulg w spłacaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników i na ubezpieczenie zdrowotne oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników.

Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu albo uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz na zasądzenie od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, wniesiono o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu i oświadczono, że nie została ona opłacona w całości ani w części.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Organ nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach dlatego też podlega oddaleniu.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

W ramach zarzutów procesowych skarżący sformułował szereg zastrzeżeń pod adresem postępowania dowodowego, które przeprowadzone zostało przez organy i ocenione przez Sąd I instancji za zgodne z obowiązującymi zasadami. W zakresie natomiast przepisu prawa materialnego, a konkretnie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (u.s.r), postawił zarzut, jego niewłaściwego zastosowania polegającego na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników.

Wobec tak sformułowanych zarzutów kasacyjnych należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części.

W sprawie toczącej się z wniosku skarżącego o umorzenie należności nie ma natomiast zastosowania drugi z trybów umorzenia należności z tytułu składek - z urzędu - w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 41 ust. 2 u.s.r.).

Sposób interpretacji pojęcia "ważnego interesu zainteresowanego" na gruncie art. 41 ust. 1 pkt 1u.s.r. był przedmiotem licznych orzeczeń sądów. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem w tej kwestii ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuacje materialną ubezpieczonego istnieje wtedy, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty składek i możliwościami egzystencjalnymi zobowiązanego istnieje związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawowych potrzeb życiowych (por. m.in. wyrok NSA z 14 grudnia 2010 r.; II GSK 1061/09; LEX nr 746053; wyrok WSA w Szczecinie z 29 czerwca 2010 r., I SA/Sz 236/10, LEX nr 648374). W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że ważny interes charakteryzuje się nieprzewidywalnością i niezależnością od sposobu postępowania podatnika. Występuje w sytuacjach szczególnych, w których niemożność uregulowania należności spowodowana jest przypadkami losowymi, takimi jak: klęski żywiołowe powodujące utratę majątku, trwała niezdolność zarobkowania wywołana chorobą, kalectwo. Przez ważny interes podatnika należy rozumieć nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika (por. wyrok WSA w Kielcach z 15 września 2011 r., I SA/Ke 350/11, LEX nr 966058).

Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru przez organ określonego kierunku rozstrzygnięcia jednak dopiero po ustaleniu istnienia wymienionych w przepisach prawa przesłanek. Jeśli żadna z tych przesłanek nie jest spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. Z kolei, wykazanie istnienia wymaganych przesłanek pozwala organowi na zastosowanie ulgi, jednakże nie jest to równoznaczne z obowiązkiem jej przyznania (por. wyrok WSA w Białymstoku z 5 maja 2010 r., I SA/Bk 124/10, LEX nr 673077).

Swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Ponadto, organ mając do wyboru różne możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy, powinien wybrać rozwiązanie zgodne ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny.

Ustawowe przesłanki umorzenia należności nie odnoszą się w żaden sposób do okoliczności powstania zaległości (czy powstały z winy zainteresowanego, czy też nie), lecz jedynie do oceny aktualnych (w chwili wydawania decyzji w przedmiocie umorzenia) możliwości płatniczych zainteresowanego, z uwzględnieniem elementu ochrony interesu publicznego, który wyraża się w ochronie stabilności systemu ubezpieczeń społecznych, co nakazuje egzekwowanie zaległych należności.

Kontrola tego rodzaju decyzji przez sąd administracyjny opiera się na badaniu, czy organ prawidłowo zastosował przepisy dotyczące umarzania należności, tj. art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r., a zatem czy prawidłowo ustalił możliwości płatnicze wnioskodawcy i czy rozważył relację pomiędzy interesem wnioskodawcy a interesem publicznym (stanem finansów systemu ubezpieczeń społecznych). Celem postępowania dowodowego było więc zbadanie przez organ administracji sytuacji majątkowej skarżącego, a przez to ustalenie, czy zaistniała przesłanka ważnego interesu wnioskodawcy wskazana art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Uznaniowy charakter decyzji dotyczącej umorzenia nienależnie pobranych należności nie zwalnia organu administracji od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie dokonał kontroli działalności organu prawidłowo uznając, że organ ustalając oraz oceniając zgromadzony materiał dowodowy nie naruszył przepisów procedury administracyjnej wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Zgromadzone akta sprawy, jak i treść uzasadnienia wydanych decyzji wskazują, że organ administracji wypełnił wskazane wyżej obowiązki dotyczące postępowania dowodowego.

Organ ustalił a Sąd I instancji te ustalenia zaakceptował, że skarżący osiąga dochody miesięczne z gospodarstwa rolnego w wysokości około 400 zł oraz korzysta z dopłat Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR"), tj. za 2017 r. w kwocie 2.000 zł. Wydatki na niezbędne potrzeby bytowe strony wynoszą około 375 zł miesięcznie. Oszacowana na podstawie danych GUS wartość użytkowanych przez skarżącego gruntów wynosi 451.816,86 zł. (11,58 ha fizycznych x 39.017 zł), a więc wielokrotnie przekracza kwotę zadłużenia wobec KRUS. Roczny przychód z użytkowanego gospodarstwa rolnego według danych GUS wynosi zaś 15.159,54 zł. (oszacowane na podstawie przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2017 r., podanego w obwieszczeniu Prezesa GUS z 21 września 2018 r., który wynosił 3.399 zł., tj. 4,46 ha przeliczeniowych x 3.399 zł). Jak wynika z akt sprawy, stan zdrowia skarżącego analizowany był przez Komisję Lekarską KRUS, która rozpatrywała wniosek z dnia 31 lipca 2014 r., w którym ubiegał się on o rentę rolniczą. Komisja Lekarska KRUS orzeczeniem z dnia 29 września 2014 r. nie uznała trwałej lub okresowo całkowitej niezdolności skarżącego do pracy w gospodarstwie rolnym. W związku z tym decyzją z dnia 7 października 2014 r. odmówiono skarżącemu prawa do renty rolniczej. KRUS zasadnie wskazał również, iż przedłożone przez skarżącego kopie zaświadczeń lekarskich potwierdzają kłopoty zdrowotne, jednakże nie wskazują na ponoszenie z tego tytułu stałych nakładów finansowych (brak rachunków czy faktur potwierdzających ponoszone na ten cel wydatki).

Niewątpliwie skarżący ma problemy zdrowotne, czego nie kwestionuje organ. Tym niemniej zostały one wzięte pod uwagę w toku postępowania o umorzenie należności i oceniona wespół z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ "może" uwzględnić wniosek umorzeniowy, wskazuje, iż decyzja Prezesa KRUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Orzekając w konkretnej sprawie organ może więc, a nie musi umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie ocenił, że organ odmawiając umorzenia wnioskowanych należności nie wykroczył poza granice uznania administracyjnego. Według NSA, rację ma Sąd I instancji, że dokonany przez organ wybór rozstrzygnięcia nie był dowolny i wynikał z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę.

Słusznie WSA w Warszawie zauważył, iż gospodarstwo skarżącego może przynosić realny dochód. Jeżeli stan zdrowia skarżącego nie pozwala na osobistą pracę w nim, to w interesie strony jest podjęcie działań, w wyniku których uzyskałby z niego jak największy zysk. Nie negując faktu, że obecnie skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, niemniej jako przeciwwagę dla tego argumentu wskazać należy na możliwości płatnicze skarżącego, wynikające z możliwości zaspokojenia z ww. majątku, tj. gospodarstwa rolnego.

W tym miejscu należy odnieść się do twierdzeń skargi kasacyjnej, że skarżący jest skonfliktowany z rodziną, a więc sprzedaż nieruchomości objętej współwłasnością jest właściwie niemożliwa i pozostaje jedynie nieruchomość stanowiąca jego własność o powierzchni 3, 47 ha, której szacunkowa wartość nie jest wysoka. Po pierwsze strona skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, iż próbowała sprzedać posiadane nieruchomości i te działania skończyły się niepowodzeniem. Po drugie jeżeli te nieruchomości są rzeczywiście trudne do sprzedania, to skarżący mógł próbować je wydzierżawiać lub wynająć, a jeżeli te próby byłyby również nieudane to przedstawić na tę okoliczność stosowne dokumenty.

Należy zwrócić uwagę, że skarżący przez wiele lat nie podejmował żadnych działań celem zmniejszenia zadłużenia. Podkreślić trzeba, że organ wielokrotnie dokonywał w oparciu o art. 41b u.r.s. odpisu należności przedawnionej: - za okres od 1 kwartału 1990 r. do 2 kwartału 1997 r. - za okres od 1 kwartału 1998 r. do 1 kwartału 1999 r. - za okres od 4 kwartału 1999 r. do 3 kwartału 2001 r, - za okres od 3 kwartału 2011 r. do 4 kwartału 2012 r, - za okres od 2 kwartału 2013 r. do 4 kwartału 2013 r. Skarżący kasacyjnie nie regulował należności wobec KRUS pomimo systematycznego, co kwartalnego informowania przez organ o obowiązku dokonywania zaległych i bieżących składek, a także o konsekwencjach nie wywiązywania się z powyższego obowiązku. Skarżący nigdy nie podjął żadnej próby ratalnej spłaty zadłużenia, natomiast występował do organu z wnioskami o umorzenie zaległości.

Podkreślenia wymaga, że ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji w zakresie możliwości płatniczych strony wynikały z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały przedstawione w uzasadnieniach wyroku. Dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości od płatnika składek, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Należy podkreślić, że organ w poprzednich latach dokonywał odpisu należności przedawnionej oraz uwzględnił wniosek strony o umorzenie należności za 4 kwartał 1997 r., pomimo to, nie stanowiło to impulsu dla skarżącego, aby spłacać w dogodnych ratach zaległości, co było wielokrotnie stronie proponowane.

Dodatkowo warto zauważyć, iż skarżący osiągnął wiek emerytalny, jednakże pomimo wielokrotnych informacji otrzymywanych od organu nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie uprawnień do świadczenia emerytalnego. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że nie może on obecnie złożyć wniosku o emeryturę, bowiem wpierw musi ustabilizować swoją sytuację rodzinną. Jeżeli zatem skarżący podjął taką decyzję, to niewątpliwie powinien zdawać sobie sprawę, że podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników związane jest z opłacaniem składek w ustawowych terminach płatności.

Istotne znaczenie dla oceny wyroku Sądu I instancji, jako prawidłowego, jest okoliczność, że sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uznaniowej nie jest władny wkraczać w kompetencje organu, który z mocy ustawy jest upoważniony do podejmowania tego typu rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy jego decyzja mieści się w granicach prawa, nie nosi cech arbitralności ani dowolności, brak jest podstaw prawnych do eliminowania jej z porządku prawnego.

Tym samym, trudno zarzucać organowi naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie przeprowadzenia i gromadzenia dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej zarówno procesowe, jak i materialne (poprzez niewłaściwe niezastosowanie art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.s.r. zw. z § 7 ust. 3 zarządzenia Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 8 grudnia 2010 r.).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w zakresie wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego, który został wyznaczony do reprezentowania skarżącego w ramach przyznanego mu prawa pomocy. Należy to bowiem do Sądu pierwszej instancji, który udzielił prawa pomocy i jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie na zasadzie art. 250 p.p.s.a. oraz przepisów w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu z uwzględnieniem czynności dokonanych w toku postępowania kasacyjnego.